CC BY
195
2.5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ КАК ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Ключникова Ярославна Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права ВГНА Минфина России.
Аннотация: в настоящей статье обозначена
необходимость применения в сфере жилищнокоммунального хозяйства концессионного соглашения как формы государственно-частного партнерства. Сделаны предложения по поводу законодательного установления срока действия концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, инвестиции.
LEGAL REGULATION OF THE CONCESSION AGREEMENT AS A FORM OF STATE AND PRIVATE PARTNERSHIP IN HOUSING AND COMMUNAL HOUSEHOLD
Kluychnikova Yaroslavna Anatolevna, docent of civil law chair All-Russian State Tax Academy of Russian Ministry of finance, PhD in Law, docent.
Annotation: in this article indicated the need for apply housing and communal households a concession agreement as forms of state and private partnership. Proposals are made on the establishment of the legislative term of a concession agreement in housing and communal households.
Keywords: housing and communal households, state and private partnership, concession agreement, investment.
В основе проблем, препятствующих реформированию жилищно-коммунального хозяйства, лежит отсутствие в данной отрасли собственных средств на развитие. Успех реформы жилищно-коммунального хозяйства невозможен без привлечения инвестиций со стороны субъектов предпринимательской деятельности, направленных на модернизацию объектов коммунального хозяйства, влекущую повышение надежности их эксплуатации при понижении энергозатрат, и, как следствие уменьшение расходов потребителей на оплату коммунальных услуг.
Модернизация объектов жилищно-коммунальной сферы является весьма затратной, для ее осуществления недостаточно бюджетных средств. При этом расходование бюджетных средств не всегда осуществляется эффективно, исходя из соотношения цены и качества проведенных работ по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. В связи с обозначенными проблемами актуальным является вопрос выбора эффективной правовой формы привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства.
Государственное регулирование инвестиционных процессов, несомненно, должно учитывать
инвестиционные возможности субъектов частного
предпринимательства. Результативным с точки зрения разделения затрат по финансированию отрасли жилищнокоммунального хозяйства между государством и субъектами предпринимательской деятельности является механизм государственно-частного партнерства. Полагаем, что государственно-частное партнерство должно занять особое место в рамках модернизации сферы жилищно-коммунального хозяйства.
В российском законодательстве не закреплена дефиниция «государственно-частное партнерство». В науке гражданского права и предпринимательского права также не сформулировано общепринятого понимания государственно-частного партнерства. Например, с точки зрения А. В. Белицкой, государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение1.
Ю. А. Халимовский выделяет признаки государственночастного партнерства:
- смешанный разноуровневый субъектный состав, действующий на паритетных началах (всегда присутствуют публичный и частный субъекты);
- содержание отношений определяется целью, которая носит общественно значимый характер;
- содержание отношений не сводится к какому-либо одному из поименованных в Гражданском кодексе Российской Федерации или ином федеральном законе договору;
- отношения предусматривают распределение рисков между участниками2.
Пожалуй, мы не согласимся только с третьим из названных данным автором признаков, суть которого состоит в том, что отношения государственно-частного партнерства всегда опосредуются различными договорами одновременно. Так, концессионное соглашение является одной из правовых форм государственно-частного партнерства, при использовании которого не всегда требуется заключение каких-либо сопутствующих договоров.
Представляется, что применительно к коммунальному хозяйству государственно-частное партнерство должно осуществляться через делегирование частному сектору функции модернизации и управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры, а также предоставления коммунальных услуг. В целях формирования эффективной системы управления и принятия обоснованных управленческих решений, при контроле со стороны собственника, необходимо обязательное сохранение муниципальной либо государственной собственности на объекты инфраструктуры территорий, как гаранта обеспечения дальнейшего функционирования жилищно-коммунального хозяйства, безопасности граждан и сохранения конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
1 Белицкая А.В. Правовое определение государственно-частного партнерства // Законодательство. 2009. № 8. С. 42.
2 Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах
РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 18.
Бизнес в законе
3’2012
Государственно-частное партнерство является одним из наиболее эффективных механизмов решений разнообразных сложных проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания, модернизации и развития инфраструктуры в условиях сокращения бюджетных возможностей федерального и региональных бюджетов3.
На современном этапе государственно-частное партнерство не является распространенным, нечасто используется в качестве инновационного инструмента, способного повлиять на качество коммунального обслуживания граждан Российской Федерации. Однако, несомненно, государственно-частное партнерство может являться взаимовыгодным сотрудничеством,
инструментом объединения действий публичных образований и субъектов предпринимательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Одной из правовых форм государственно-частного партнерства является концессионное соглашение. Данная форма направлена на привлечение долгосрочных инвестиций в экономику, в том числе, в сферу жилищнокоммунального хозяйства.
В ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ (ред. от 25 апреля 2012 г.) «О концессионных
4
соглашениях» закреплено легальное определение концессионного соглашения. Это соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Из приведенной дефиниции можно выделить суть концессионного соглашения, которая состоит в обязательстве концессионера за свой счёт создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту: государству или муниципальному образованию. Также концессионер может осуществлять деятельность, связанную с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, что весьма актуально для концессионных соглашений в жилищно-коммунальной сфере.
Важным является используемое в Федеральном законе «О концессионных соглашениях» понятие реконструкции объекта концессионного соглашения, к каковой относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального
3 Ходасевич С.Г. Частно-государственное партнерство как инструмент привлечения инвестиций // Финансы и кредит. 2005. № 33.
4 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 25 апреля 2012 г.) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.
В рамках жилищно-коммунального хозяйства согласно подп. 11 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» объектами концессионного соглашения могут являться системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социальнобытового назначения.
По условиям концессионного соглашения, концессионеры должны реконструировать, провести модернизацию комплекса имущества, находящегося в ведении предприятий, которые осуществляют тепло-, электро-, водоснабжение, уличное освещение, вывоз мусора и т.д. Как отмечают М. Х. Алмаев и В. Н. Макарычев, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в модернизации жилищно-коммунального хозяйства, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков5.
Если говорить о применении концессионного соглашения в рамках жилищно-коммунального хозяйства, то следует отметить, что концессионером по такому соглашению могут выступать индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица либо юридических лица, действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (подп. 2 п. 1 ст. 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях»). Например, в качестве концессионера, осуществляющего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, могут выступать юридические лица группы компаний ОАО «Российские коммунальные системы», которая осуществляет инвестиционную деятельность для повышения уровня надежности и эффективности работы объектов жилищно-коммунального хозяйства, развития городской коммунальной инфраструктуры, осуществляет в рамках концессионных соглашений модернизацию, строительство и реконструкцию котельных, водопроводов, теплотрасс, линий электропередач, трансформаторных подстанций, очистных сооружений, насосных станций и т.д. Общий объем инвестиций в региональную инфраструктуру жилищно-коммунального хозяйства за период деятельности группы компаний ОАО «Российские коммунальные системы» составил более 12 млрд. рублей. Планируемый объем инвестиций на период 2012-2015 гг. составляет 18 млрд. рублей6.
Однако передача в концессию взаимосвязанного комплекса имущества в сфере жилищно-коммунального хозяйства в России в настоящее время происходит не так часто. При этом практика подтверждает эффективность такой формы государственно-частного партнерства. Так,
5 Алмаев М.Х., Макарычев В.Н. Задачи совершенствования управления коммунальным хозяйством Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 39.
6 Данные с официального сайта группы компаний ОАО «Российские коммунальные системы» http://www.roscomsys.ru/project.html
органы местного самоуправления города Когалыма в апреле 2009 года заключили два концессионных соглашения в отношении имущественных комплексов теплоснабжения и водоснабжения города. Концессионер ООО «Городские Теплосети» по состоянию на июнь 2010 года осуществил: замену 2,234 км теплосетей в
минераловатной изоляции на стальные трубы в тепловой изоляции из пенополиуретана в полиэтиленовой оболочке полной заводской готовности; капитальный и текущий ремонт котлов, котельного оборудования; текущий ремонт технологического оборудования, включающий в себя ревизию запорной арматуры, текущий ремонт насосных агрегатов, вентиляторов, дымососов, экономайзеров и т.д. Кроме того, ремонтные работы продолжаются в соответствии с Инвестиционной программой общества с ограниченной ответственностью «Городские Теплосети» по реконструкции, модернизации и развитию системы теплоснабжения города Когалыма на 2009-2020 гг., утвержденной решением Думы г. Когалыма от 29 июня 2009 г. № 398-ГД7.
Отдельно следует остановиться на сроке действия концессионного соглашения в сфере жилищнокоммунального хозяйства. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» не устанавливает минимального и максимального срока, на который может быть заключено концессионное соглашение,
ограничившись в ст. 6 только указанием на то, что срок действия концессионного соглашения устанавливается самом соглашении с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций и срока их окупаемости, а также других обязательств сторон соглашения. Применительно к концессионным соглашениям в сфере жилищнокоммунального хозяйства, с нашей точки зрения, данный подход необоснован в силу особой социальной значимости данной сферы. Полагаем, необходимо законодательно установить минимальный и максимальный сроки действия концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиции в данную сферу должны быть долгосрочными с учетом того, что достижение успешных результатов концессионных соглашений является весьма длительным процессом. Наиболее эффективная модернизация объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими возможны при условии планомерной деятельности концессионера на протяжении довольно длительного срока. В связи с этим полагаем целесообразным законодательно закрепить, что минимальный срок действия концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства составляет 10 лет, а максимальный - 25 лет.
Список литературы:
1. Белицкая А. В. Правовое определение государственночастного партнерства // Законодательство. 2009. № 8. С. 42.
2. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 18.
3. Ходасевич С.Г. Частно-государственное партнерство как инструмент привлечения инвестиций // Финансы и кредит. 2005. № 33.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 25 апреля 2012 г.) «О концессионных соглашениях» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
5. Алмаев М.Х., Макарычев В.Н. Задачи совершенствования управления коммунальным хозяйством Российской
Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 39.
6. Данные с оф. сайта группы компаний ОАО «Российские коммунальные системы» http://www.roscomsys.ru/project.html
7. Данные с оф. сайта оОо «Городские Теплосети», г. Когалым//http://www.gorteplosety.ru/press_center/media/index6 273.html
Reference list:
1. Belitskaya A. The legal definition of state and private partnerships // Legislation., 2009. № 8. S. 42.
2. Halimovsky Y. State and private partnerships in the regions of Russia: walk in the darkness // Taxes. , 2011. № 14. P. 18.
3. Khodasevich S. State and private partnerships as an instrument of attract investment // Finance and Credit. In 2005. Number 33.
4. Federal law of 21 July 2005 N 115-FZ (as amended on April 25, 2012), "About Concession Agreements" // Collected Legislation of the Russian Federation. In 2005. № 30 (Part II). Of Art. 3126.
5. Almaev M., Makarychev V. Tasks of improving management municipal services of Russian // State government and local government. In 2007. № 4. P. 39.
6. Info from the official website of the group of companies "Russian Communal Systems» http://www.roscomsys.ru/project.html
7. Info from the official company "Urban Heating systems," Kogalym // http://www.gorteplosety.ru/press_center/media/index6273.html
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Ключниковой Я. А. посвящена исследованию государственно-частного партнерства в сфере жилищнокоммунального хозяйства, в частности, рассмотрению такой его правовой формы, как концессионное соглашение. Актуальность представленной на рецензирование статьи не вызывает сомнений, поскольку жилищно-коммунальное хозяйство является стратегически важным направлением деятельности, обеспечивающим население жизненно важными услугами, создающим условия безопасного и комфортного проживания, оказывающим влияние на социальную стабильность общества. Актуальным является вопрос выбора эффективной правовой формы привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства. Государственно-частное партнерство должно занять особое место в рамках модернизации сферы жилищнокоммунального хозяйства. В связи с этим правовой анализ норм, регулирующих концессионное соглашение в сфере жилищнокоммунального хозяйства в настоящее время является своевременным и позволит наиболее эффективно и грамотно подойти к решению возникающих в этой области проблем.
Автором в статье выявлено значение государственно-частного партнерства для отрасли жилищно-коммунального хозяйства, рассмотрено содержание концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сделано предложение относительно законодательного установления сроков действия такого соглашения.
В целом научная статья Ключниковой Я. А. на тему «Правовое регулирование концессионного соглашения как формы государственно-частного партнерства в сфере жилищнокоммунального хозяйства» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Заведующий кафедрой
гражданского права
ВГНА Минфина России,
доктор юридических наук, профессор
Г. Ф. Ручкина
7 Данные с официального ООО «Г ородские Теплосети», г. Когалым // http://www.gorteplosety.ru/press_center/media/index6273.html
