CC BY
44
42
Трусов Николай Александрович,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права, Нижегородская академия МВД России, Российская Федерация, 603950, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3
E-mail: nikevor@yandex.ru
Елисеева Вера Сергеевна,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права, Нижегородская академия МВД России, Российская Федерация, 603950, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3
E-mail: VSEliseeva@yandex.ru
Научная специальность: 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
УДК 342
DOI 10.24412/2072-9391-2022-464-42-51
Дата поступления статьи: 20 сентября 2022 г. Дата принятия статьи в печать: 8 декабря 2022 г.
Правовое регулирование и опыт реализации цифровых проектов в регионах Российской Федерации
Legal Regulation and Experience in Implementing Digital Projects in the Regions of the Russian Federation
Nikolay Alexandrovich Trusov,
Candidate of Law, Associate Professor,
Head of the Chair of Constitutional
and International Law,
Nizhniy Novgorod Academy of the Ministry
of Internal Affairs of Russia,
Russian Federation, 603950, Nizhny Novgorod,
Ancudinovskoye shosse, 3
E-mail: nikevor@yandex.ru
Vera Sergeevna Eliseeva, Candidate of Law,
Senior Lecturer of the Chair of Constitutional
and International Law,
Nizhniy Novgorod Academy of the Ministry
of Internal Affairs of Russia,
Russian Federation, 603950, Nizhny Novgorod,
Ancudinovskoye shosse, 3
E-mail: VSEliseeva@yandex.ru
Scientific specialty:
5.1.2. Public Law (State Law) Sciences
Аннотация
Актуальность: начиная с эпохи внедрения и поступательного развития приоритетных национальных проектов, проектный подход к управлению уже достаточно прочно утвердился в публичном секторе. Цифровизация экономики, а затем и иных сфер общественных отношений не могла не привести к интеграции цифры и проектного управления в рамках цифровых проектов, с разной степенью эффективности реализуемых на всех уровнях публичного управления. Сегодня цифровые проекты становятся неотъемлемой частью публичного управления, что несет очевидные и скрытые преимущества, с одной стороны, и разного рода риски - с другой. Выявление подобного
Abstract
The relevance: since the era of implementation and progressive development of priority national projects, the project approach to management has already been firmly established in the public sector. The digitalization of the economy, and then of other spheres of public relations, could not but lead to the integration of digital and project management within the framework of digital projects implemented with varying degrees of efficiency at all levels of public administration. Today, digital projects are becoming an integral part of public administration, which brings obvious and hidden advantages, on the one hand, and various risks, on the other. Identification of such risks is a necessary condition for choosing
рода рисков является необходимым условием выбора оптимальных технологий в публичном управлении.
Постановка проблемы: фонд президентских грантов ежегодно поощряет десятки проектов, направленных на цифровизацию разных проблемных мест социальной сферы. Стратегии цифровой трансформации субъектов Российской Федерации включают более четырех тысяч проектов по шести направлениям цифровой трансформации: здравоохранение, образование, транспорт, развитие городской среды, государственное управление и социальная сфера. Тем не менее законодательство в сфере региональной цифровизации отличается многовекторностью, сохраняя несистемный характер. Особенно ярко этот момент высвечивается на стыке правового регулирования цифровых проектов в регионах, то есть на стыке проектного управления, стратегического планирования и цифровой трансформации.
Цель исследования: исследование нацелено на обоснование необходимости унификации терминологии и правового регулирования цифровой трансформации в субъектах Российской Федерации.
Методы исследования: методология построена на основе анализа зарубежной и отечественной научной литературы, сравнительно-правовом и юридико-техническом анализе отечественного законодательства, системном анализе опыта правового регулирования и пра-вореализационной практики цифровых проектов на федеральном и региональном уровне.
Выводы:
1) в настоящее время отсутствует системность в правовом регулировании цифровых проектов на федеральном и региональном уровне, на федеральном уровне должны быть определены ключевые понятия и закреплены базовые мероприятия в рамках единой федеральной целевой программы по цифровизации регионов;
2) анализ правового регулирования и практики реализации проектов серии «карта (паспорт) жителя» субъекта Российской Федерации в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Нижегородской области и Республике Татарстан показал отсутствие единого подхода к пониманию ключевых терминов, а также неодинаковую результативность реализации цифровых проектов в исследуемых субъектах;
3) решение задачи по оптимизации внедрения цифровых проектов в регионах невозможно без встраивания индекса ожиданий референтных групп населения в предпроектную документацию и систематической оценки индекса удовлетворенности населения как критерия эффективности проекта.
optimal technologies in public administration.
The problem statement: the Presidential Grants Fund annually encourages dozens of projects aimed at digitalizing various problem areas of the social sphere. The digital transformation strategies of the constituent entities of the Russian Federation include more than four thousand projects in six areas of digital transformation: healthcare, education, transport, urban development, public administration and the social sphere. Nevertheless, the legislation in the field of regional digitalization is multi-vector, while maintaining a non-systemic nature. This moment is highlighted especially vividly at the junction of the legal regulation of digital projects in the regions, that is, at the junction of project management, strategic planning and digital transformation.
The purpose of the study: the study aims to substantiate the need to unify terminology and legal regulation of digital transformation in the regions.
Research methods: the methodology is based on the analysis of foreign and domestic scientific literature, comparative legal and legal-technical analysis of domestic legislation, systematic analysis of the experience of legal regulation and legal implementation practice of digital projects at the federal and regional levels.
Conclusions:
1) currently, there is no consistency in the legal regulation of digital projects at the federal and regional levels, key concepts should be defined at the federal level and basic measures should be fixed within the framework of a single federal target program for digitalization of regions;
2) the analysis of the legal regulation and practice of the implementation of projects of the "card (passport) of a resident" series of the subject of the Russian Federation in Moscow, St. Petersburg, Nizhny Novgorod region and the Republic of Tatarstan showed the lack of a unified approach to understanding key terms, the unequal effectiveness of the implementation of digital projects in the studied subjects;
3) the solution of the problem of optimizing the implementation of digital projects in the regions is impossible without embedding the index of expectations of reference groups of the population in the pre-project documentation and a systematic assessment of the index of satisfaction of the population as a criterion for the effectiveness of the project.
Ключевые слова: правовое регулирование цифровых проектов; планирование; проектное управление; цифровая трансформация; цифровые технологии; правовые последствия.
Keywords: digital projects legal regulation; planning; project management; digital transformation; digital technologies; legal consequences.
44
В ведение. Информационно-коммуникационные технологии (далее — ИКТ) сегодня стали явлением, во многом определяющим состояние и функционирование общества и государства. Окинавская хартия глобального информационного общества, подчеркивая революционный характер воздействия ИКТ на систему государственно-общественных отношений, отмечает их существенное влияние на образ жизни людей, их образование и работу, взаимодействие правительства и гражданского общества, мировую экономику1. Цифровизация в сочетании с широко распространенным в мировой практике проектным подходом к управлению привела к появлению как прикладных, так и комплексных цифровых проектов, реализуемых и бизнес-сообществом, и органами публичной власти.
Цифровизация коммерческой сферы обусловлена имманентной модернизацией производства, поиском новых моделей и инструментов управления, стремлением оптимизировать затраты. Соответственно, бизнес — особенно стремительно развивающаяся сфера информационных технологий — фактически не требует стимулирования со стороны государства для перехода к цифровой трансформации, рассматривая ее как закономерный ответ на вызовы нового времени.
В отличие от бизнес-структур система публичной власти в России по разным обстоятельствам по темпам цифровой трансформации находится в догоняющем состоянии. Цифро-визация системы публичного управления является одним из приоритетных векторов развития нашей страны, направленных на решение нескольких стратегических задач, в том числе повышение эффективности государственного управления, развитие экономики и социальной сферы2. В. В. Путин неоднократно подчеркивал, что цифровизация системы государственного управления способствует повышению ее прозрачности, одновременно являясь и «мощным фактором противодействия коррупции»3.
1 Окинавская хартия глобального информационного общества (Принята главами государств и правительств «Группы восьми» на о. Окинава 22 июля 2000 г.) // Дипломатический вестник. 2000. № 8.
2 О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
3 Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (Москва, 1 марта 2018 г.) // Рос. газ. 2018. 2 мар.
Тем не менее проекты цифровой трансформации на разных уровнях управления сталкиваются с трудностями правового, социального, кадрового, технического и т. д. характера. Сложное политико-территориальное устройство России создает дополнительные проблемы как правового регулирования цифровизации в регионах и на местах, так и практики реализации отдельных проектов и программ, что во многом и определило тематику данной статьи.
Этапы и методика исследования. На первом этапе исследования была проанализирована зарубежная и отечественная литература, касающаяся проблемы цифровой трансформации отдельных территорий. Был выявлен преимущественно урбанистический подход к изучению территориальных цифровых проектов, как правило — на основе междисциплинарных исследований неюридической природы. На втором этапе был проведен системный анализ правового регулирования двух направлений государственной модернизации: проектно-программного подхода и цифровизации, интегрированных в предмете изучения — цифровых проектах. На третьем этапе был осуществлен юридико-технический и сравнительно-правовой анализ правового регулирования и практики осуществления регионального цифрового проекта типа «карта жителя» в отобранных репрезентативных субъектах: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Нижегородская область и Республика Татарстан.
Основная часть. К тематике территориальной цифровизации неоднократно обращались зарубежные исследователи, наиболее часто — в контексте исследования «умного города». И это связано в том числе со свойственной западной цивилизации тенденцией рассматривать город как колыбель и источник прогресса. Согласно докладу Global Urban Observatory за 2020 г. город является центром технологических изменений, связанных с переходом к большим данным, квантовым вычислениям, Интернету вещей (IoT), автоматизации и искусственному интеллекту [14, с. 180].
В зарубежных странах одной их первых сфер государственного управления, вставших на рельсы цифровизации, стала транспортная система — система управления транспортом, позволяющая оптимизировать инфраструктурную и платежную составляющие, и как ее отдельная составляющая — система управления безопасностью общественного транспорта, позво-
ляющая снизить риски дорожно-транспортных происшествий [8]. Кроме того, современная урбанистика рассматривает связь города и ИКТ в сфере отдыха и туризма, модернизации систем управления города, цифровой трансформации систем контроля [12], в том числе изменений, привнесенных пандемией Covid-19 [13]. Вопрос цифровизации городов тесно связан с понятием «больших данных» («big data») [10] и их визуализацией, например, через информационные панели или через муниципальные информационные порталы, особенно сервисного характера [11]. При этом следует отметить две существенные характеристики изученных зарубежных исследований:
— они сосредоточены либо на общенациональных проектах цифровизации как общего характера (e-governing), так и отраслевого (e-learning и др.), либо на городах как территориальных цифровых проектах;
— они носят комплексный характер, интегрируя проблематику технического, управленческого, социологического и т. д. характера, как правило, оставляя вопросы правового регулирования за пределами предметного поля.
В российской публицистике и в научной литературе к теме территориальных цифровых проектов обращались неоднократно. Так, поисковый запрос «цифровой проект в регионе» в научной электронной библиотеке Elibrary.ru на 20 июля 2022 г. отображал 955 публикаций, «умный город» — более 4,8 тыс. публикаций, «цифровой регион» — более 7 тыс. Многообразие результатов связано, во-первых, с несовершенной системой поиска, свойственной большинству баз данных; во-вторых, с актуальностью и многоплановостью тематики. В частности, можно выделить комплексные работы, посвященные цифровой трансформации территорий (городской среды, регионов) [7], вариативный блок специализированных исследований, обращающихся к отдельным аспектам цифровизации в регионах [1], а также региональные исследовательские проекты, освещающие практику цифровизации отдельных субъектов Российской Федерации [2]. Кроме того, следует выделить пласт научных работ, посвященных особенностям цифровой трансформации территорий в период пандемии [3]: с одной стороны, пандемия и скачкообразный рост популярности различных цифровых сервисов стали мощным стимулом властно-инициированной цифровой трансформации большинства субъектов Российской Федерации, с другой стороны, вводимые на базе региональных цифровых сервисов правоограничения (в первую очередь, ограничения посещения общественных мест, реализуемые с помощью считывания
рЯ-кодов) привели к росту негативного отношения со стороны населения как к подобным мерам, так и к сервисам в целом. Наконец, ряд исследователей цифровой трансформации непосредственно обращались к проблеме последовательного масштабирования цифровой трансформации в России (государство — субъект — муниципалитет) [4]. При этом следует подчеркнуть, что подавляющее большинство изученных работ находятся за пределами юриспруденции, и эта особенность закономерно связана с догоняющим характером правового регулирования в данной сфере.
Особенности правового регулирования данной сферы, на наш взгляд, обусловливаются спецификой самого предмета, лежащего на стыке права, менеджмента, экономики, информатики и т. д., преобладающим в этой сфере проектно-программным подходом и сложностью политико-территориального устройства России. Так, проект цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 г. предусматривает четыре основных направления ее реализации: цифровая отраслевая и кросс-отраслевая трансформация, цифровые рынки товаров, услуг и рабочей силы, цифровая трансформация процессов управления и цифровые инфраструктура и безопасность4. Ключевыми компонентами цифровой трансформации по данным направлениям названы инициативы и проекты. Проекты являются основной логической единицей и в стратегическом направлении в области цифровой трансформации государственного управления5.
С момента внедрения проектного подхода в систему государственного управления его правовая основа уже отличилась многоуровне-востью. Например, одним из первых приоритетных национальных проектов в России был национальный проект «Образование». Правовая основа системы его осуществления — с акцентом на применение ИКТ в образовании — сегодня включает: Национальный проект «Образование» (одним из основных направлений проекта является стимулирование инноваций в сфере образования)6; государственную про-
4 Проект цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года [Электронный ресурс]. URL: https://eec.eaeunion. org/news/infographics/12-09-17 (дата обращения: 10.08.2022).
5 Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 22 октября 2021 г. № 2998-р // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 10.08.2022).
6 Паспорт национального проекта «Образование» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегиче-
скому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря
2018 г. № 16)) [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.
ru/media/files/UuG1ErcOWtjfOFCsqdLsLxC8oPFDkmBB.pdf (дата
обращения: 10.08.2022).
46
грамму Российской Федерации «Развитие образования» (основной целью которой является обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения, развитие потенциала молодого поколения в интересах инновационного социально ориентированного развития страны)7; Национальный стандарт Российской Федерации «Информационно-коммуникационные технологии в образовании» (в котором установлены основные термины и определения понятий в области информационно-коммуникационных технологий в образовании)8 и пр. При этом с точки зрения Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федера-ции9 национальные проекты и государственные программы относятся к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, соответственно иные документы стратегического планирования, начиная с послания Президента Федеральному Собранию, также должны быть включены в правовую основу системы осуществления национального проекта. Помимо федеральных документов, регламентирующих проектную и инновационную деятельность образовательных организаций в Российской Федерации, также существуют и региональные, например Стратегия социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года10, в первую стратегическую цель — развитие человека — включившая образование; прогноз социально-экономического развития Нижегородской области на долгосрочный период (до 2035 г.) и пр. Регионы ищут свои подходы к организации и правовому регулированию проектной деятельности, в том числе в сфере цифровой трансформации.
Многообразие региональных подходов в том числе связано и с отсутствием единой федеральной целевой программы: несмо-
7 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 26 декабря 2017 г. № 1642 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 10.08.2022).
8 Об утверждении национального стандарта Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Росстандарта от 24 ноября 2021 г. № 1559-ст. URL: https://legalacts.ru/doc/prikaz-rosstandarta-ot-24112021-n-1559-st-ob-utverzhdenii-natsionalnogo (дата обращения: 10.08.2022).
9 Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633 // СЗ РФ. 2021. № 46. Ст. 7676.
10 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 г. № 889 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.08.2022).
тря на попытку создания федерального проекта «Цифровой регион», работа над ним фактически заморожена в 2021 г. Хотя его прямой «конкурент» по уровню масштабирования — проект «Умный город», курируемый Министерством строительства Российской Федерации, успешно реализуется в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» и национальной программы «Цифровая экономика». При этом очевидна необходимость его дополнения аналогичным проектом регионального уровня, так как проект «Умный город» оставляет за пределами своего действия население иных территориальных образований. По данным же Росстата, на 1 января 2022 г. в России количество сельских поселений более чем в 10 раз превышает совокупную численность городских поселений, городских округов и городских округов с внутригородским делением11. Несмотря на то что средняя доля городского населения в общей численности населения на 1 января 2022 г. по стране составляет 74,8 %, в 14 субъектах Российской Федерации этот показатель составляет менее 60 %, из них в 6 — менее 50 %, а в Республике Алтай он является минимальным и составляет 29,1 %12. Тем не менее даже подготовленный на конкурсной основе проект «Цифровой регион» не получил поддержку Фонда президентских грантов13.
Соответственно, первыми регионами, имеющими успешную практику внедрения цифровых проектов, являются города федерального значения Москва и Санкт-Петербург как наиболее развитые с экономической точки зрения регионы, с относительно компактной территорией, высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой. Одним из самых известных подобных проектов является «Карта москвича», позиционируемая как «именная пластиковая карта, которая выдается жителям Москвы и служит персональным электронным ключом к городской инфраструктуре»14. Сегодня «Карта москвича» — это не столько сама пластиковая карта, сколько доступ к информационной платформе через личный кабинет на сайте или приложение для мобильного устройства. Данный цифровой проект
11 Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2022 г. [Электронный ресурс]. URL: www.rosstat.gov.ru/storage/mediabank/1-adm-2022.xlsx (дата обращения: 12.08.2022).
12 Витрина статистических данных [Электронный ресурс]. URL: www.showdata.gks.ru/report/278932/ (дата обращения: 12.08.2022).
13 Цифровой регион: Фонд президентских грантов [Электронный ресурс]. URL: www.президентскиеIранты.рф/puЫic/application/ item?id=38634631-1efe-43e2-bd4a-574e80f09272 (дата обращения: 12.08.2022).
14 Карта москвича [Электронный ресурс] // Официальный
сайт Мэра Москвы. URL: https://www.mos.ru/karta-moskvicha (дата
обращения: 12.08.2022).
объединяет в себе доступ к 23 сервисам, включающим образование, здоровье, транспорт, социальную поддержку и т. д. Причем проект структурирован и по адресату, и предусматривает 11 типов держателей карт, например, пенсионеров, студентов, учащихся школ и колледжей, беременных женщин, инвалидов и др.
Аналогичный проект, «Единая карта петербуржца», реализуется и в северной столице. Причем в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга однозначно определен формат работы проекта - государственная информационная система (далее по тексту — ГИС)15. Хотя здесь следует заметить, что однозначного понятия ГИС сегодня нет даже в принятых на федеральном уровне нормативных правовых актах. В большинстве случаев ключевой характеристикой ГИС является банк данных, а также средства учета и обработки информации.
В документах, сопровождающих проект «Карта жителя Нижегородской области», используется термин «платформа»16, в рамках которой интегрированы такие сервисы, как транспортная карта, банковская карта, карта школьника, запись к врачу и некоторые другие. В нормативных правовых актах подходы к определению понятия «цифровая платформа» также неоднозначны. В ряде случаев цифровая платформа фактически приравнивается к информационной системе или информационному порталу17, в других случаях цифровая платформа рассматривается как более сложное явление, например, как «система алгоритмизированных взаимоотношений значимого количества участников рынка, объединенных общей информационной средой, обеспечивающая снижение транзакционных издержек за счет применения пакета цифровых технологий и изменения системы разделения труда»18. Второй подход более соответствует сложив-
15 О создании государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Единая карта петербуржца» и внесении изменения в Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2013 г. № 1095 [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27 июля 2017 г. № 611 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru (дата обращения: 12.08.2022).
16 Стратегия развития проекта «Карта жителя Нижегородской области» [Электронный ресурс]. URL: www.cdn.nn-card.ru (дата обращения: 12.08.2022).
17 О статистической методологии расчета показателей национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства», федерального проекта «Повышение доступности туристических продуктов» [Электронный ресурс]: приказ Ростуризма от 14 октября 2021 г. № 4б6-Пр-21. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 12.08.2022).
18 О Рекомендациях о сотрудничестве государств - участников СНГ в сфере цифрового развития [Электронный ресурс]: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 26 ноября 2021 г. № 53-12 // Единый реестр правовых актов и других документов СНГ. URL: www.cis.minsk.by (дата обращения: 12.08.2022).
шимся в современной науке представлениям [6, с. 34—36].
Подчеркнем, что опыт внедрения подобных проектов не во всех регионах Российской Федерации удачен. Например, пилотный запуск проекта «Карта жителя Республики Татарстан» состоялся в 2016 г. в городе Зеленодольске19. На момент проведения эксперимента было анонсировано включение в проект таких разделов, как здравоохранение, транспорт, социальная защита, банковская сфера и торгово-сервисные предприятия. Тем не менее, несмотря на анонс и поддержку со стороны Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, проект не получил широкого распространения.
Один из партнеров проекта, ПАО «АК Барс» Банк, выпускающий данную карту, уточняет, что чип данной пластиковой карты содержит платежные, социальные приложения и графическую информацию о владельце (фотографию, фамилию, имя и отчество, номер транспортного приложения, номер СНИЛС), а также квалифицированную электронную подпись. Но социальные сервисы по Карте жителя Республики Татарстан доступны только на территории г. Зе-ленодольска20.
В октябре 2022 г. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации представило проект электронного российского паспорта, который должен быть внедрен в трех субъектах Российской Федерации, включая Республику Татарстан. По информации ТАСС, электронный паспорт предполагали создать в виде смарт-карты и приложения с ОЯ-кодом21. В июле 2022 г. проект получил новый вектор развития: по данным РБК, министр цифрового развития Республики Татарстан анонсировал создание «Карты жителя Республики Татарстан» на базе карты «Мир» в формате упрощенной замены проекта электронного паспорта22. В первую очередь, данный проект предусматривает возможность объединения разных идентификаторов в рамках единого цифрового профиля физического лица.
19 Карта жителя Республики Татарстан [Электронный ресурс] // Официальный сайт. URL: www.card.tatarstan.ru/o-karte.htm (дата обращения: 19.08.2022).
20 Карта жителя Республики Татарстан [Электронный ресурс] // ПАО «АК Барс» Банк. URL: https://www.akbars.ru/individuals/cards/ karta-zhitelya-respubliki-tatarstan (дата обращения: 19.08.2022).
21 Электронный паспорт появится в трех регионах России до конца 2022 года [Электронный ресурс]. URL: www.tass.ru/ obschestvo/12689625 (дата обращения: 19.08.2022).
22 Идти с «Миром»: в РТ в 2022 году начнут выдавать карты жителя республики [Электронный ресурс]. URL: www.rt.rbc.ru/ tatarstan/freenews/62d803309a7947752f690c1b (дата обращения: 19.08.2022).
Количество сервисов
25
20
15
10
23
11
8 5
Карта москвича
Единая карта петербуржца
Карта жителя Нижегородской области
Карта жителя Республики Татарстан
48
Рис. Количество сервисов в региональном цифровом проекте
Проблемы цифровых проектов в регионах носят комплексный характер: это нормативная неопределенность, недостатки финансирования, сложности в привлечении негосударственных инвестиций, вовлечении бизнеса в подобные проекты в качестве участников и (или) партнеров, проблемы с подбором и квалификацией персонала ответственных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций, сложности обеспечения безопасности персональных данных, неоднозначное отношение населения к подобным инициативам. И здесь стоит сказать о том, что инициатива подобных проектов идет «сверху», от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, в том числе связанных необходимостью выполнять запрос, установленный, например, Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы (п. 55). Соответственно, возникает вопрос: насколько учитываются реальные потребности населения региона во внедрении ИКТ и в какие именно государственно значимые сферы отношений?
Кроме того, разработчики цифровых проектов в регионах могут сталкиваться и с иными сложностями системного характера. Например, создание единого регистра льготников в субъектах зачастую осложняется необходимостью предварительной систематизации региональных льгот. Так, в Нижегородской области только по вопросам социальной поддержки семьи приняты 5 областных законов, которые конкретизируются в подзаконных нормативных правовых актах. Очевидно, без первоначальной работы по систематизации законодательства в данной сфере ее цифровизация
будет затруднительна. И здесь еще более заметен разрыв в развитии регионов — как в сфере ИКТ, так и в праворегулирующей сфере. Так, концепция создания системы персонального учета социальных льгот для жителей Москвы с использованием «Социальной карты москвича» была принята еще в 2001 г.23, что дало данному региону практически двадцатилетнюю «фору» по сравнению с иными субъектами Российской Федерации.
Среди существенных проблем развития цифровых проектов в регионах следует назвать отсутствие системности их внедрения и преемственности их развития. В 2021 г. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации отчиталось, что «во исполнение поручения Президента Российской Федерации, субъекты Российской Федерации разработали и утвердили региональные стратегии цифровой трансформации ключевых отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления», причем общее количество проектов в стратегиях — 4 663. В частности, в Стратегии цифровой трансформации Нижегородской области проект «Карта жителя Нижегородской области» в качестве самостоятельного не назван и упоминается лишь раз в рамках работы над проектом «Центры управления регионов»24. В Стратегию в области циф-
23 Об организации работ по созданию Единого реестра социальных льготников Москвы и «Социальной карты москвича»: распоряжение Правительства г. Москвы от 29 декабря 2001 г. № 585-РП // Вестник Мэрии Москвы. 2002. № 3. Январь.
24 Стратегия цифровой трансформации Нижегородской области [Электронный ресурс]. URL: https://digital.gov.ru/uploaded/
files/d45493860.pdf (дата обращения: 10.08.2022).
ровой трансформации отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления Республики Татарстан25 проекты «Карта жителя Республики Татарстан» и «Электронный паспорт гражданина» не включены.
Следует назвать и еще один аспект, негативно влияющий на восприятие подобных инициатив населением: сложность решения вопроса ответственного субъекта. Подчеркнем, что специфика построения системы отчетности и обратной связи в проектном управлении государственного сектора — проблема общая, встречающаяся во многих странах, внедряющих проектный подход [9]. И это в том числе связано со сложной системой участников подобных проектов, включающих ответственные органы публичной власти, подведомственные им организации, в том числе — разработчиков программного обеспечения, банковские и иные организации, выступающие в качестве партнеров проекта. Например, в положении о проекте «Карта жителя Нижегородской области» к участникам проекта отнесены 22 субъекта, включая держателей карт. Очевидно, что установить зоны ответственности, порядок работы с обращениями граждан и в целом правовые последствия в таком случае достаточно непросто.
Представляется, что сегодня в доминирующем большинстве случаев реализация цифровых проектов в регионах нашей страны приводит к двум вариантам оснований для потенциального возникновения правовых последствий: совершения участниками проекта каких-либо неправомерных деяний или отрицательных результатов реализации проекта. Второй является критически важным. По мнению экспертов, в России успешными являются только четверть 1Т-проектов [5], причем, чем масштабнее проект, тем более высока вероятность его провальности. Проекты цифровой трансформации государственного сектора требуют существенных затрат соответствующих бюджетов, что делает вопрос предварительной и последующей оценки результативности проекта и правовых последствий его реализации значительным и требующим последовательного анализа и последующего правового регулирования.
Выводы. Исследование продемонстрировало, что правовое регулирование и практика реализации цифровых проектов в регионах неоднозначны. Правовое регулирование региональных цифровых проектов носит ситуативный, точечный характер, субъекты закрывают федеральный пробел — в виде отсутствия федеральной целевой программы «Цифровой регион», что неизбежно приводит к отсутствию систем-
ности, наиболее репрезентативно отражающейся на дефинитивном уровне.
Следует заметить, что подход регионов к цифровым проектам во многом является формальным, трансформирующим цифровизацию в некую самоцель деятельности органов государственной и муниципальной власти, торжество формы над содержанием, что приводит к появлению нежизнеспособных цифровых порталов и платформ, не пользующихся спросом у основного декларируемого заказчика — населения региона.
Для совершенствования правового регулирования и практики реализации цифровых проектов в регионах полагаем возможным предложить следующие решения. Во-первых, необходима терминологическая определенность в сфере региональной цифровой трансформации. Полагаем, по аналогии с национальным стандартом «Информационно-коммуникационные технологии в образовании» следует разработать национальный стандарт «Цифровая Россия. Цифровой регион. Цифровой (умный) город», устанавливающий общие положения цифровой территориальной трансформации, включая унифицированную терминологию.
Во-вторых, очевидно, следует возобновить работу по принятию Федеральной целевой программы «Цифровой регион», обобщив в нем направления региональной цифровизации, представленные в региональных стратегиях, а также опыт уже реализуемых в субъектах проектов. Для этого необходимо провести ревизию цифровых проектов в регионах, создав единый реестр, агрегирующий их правовую и информационную составляющую.
В-третьих, на наш взгляд, необходима систематическая оценка индекса удовлетворенности населения цифровыми проектами, реализуемыми в регионе. Вопросы ожиданий населения и их удовлетворенности в целом слабо интегрированы в систему оценки государственных проектов и программ, что вызывает обоснованную критику со стороны научного сообщества (хотя большинство исследований рассматривают данную проблематику с позиций экономики, менеджмента и управления персоналом). К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью в ст. 2 Конституции Российской Федерации26, в массиве проектно-программных документов, документов стратегического планирования, отчетности и т. д. интересы населения субъекта Российской Федерации, его потребности нередко «теряются» инициаторами и разработчиками проектов цифровой трансформации.
25 Стратегия в области цифровой трансформации отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления Республики Татарстан [Электронный ресурс]. URL: https://digital. gov.ru/uploaded/files/2-strategiya.pdf (дата обращения: 10.08.2022).
26 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.08.2022).
50
Список литературы:
1. Генералов И. Г., Губанова Е. В., Лосев А. Н. Цифровая трансформация зернового хозяйства региона // Вестник НГИЭИ. 2022. № 5 (132).
2. Горобец И. Иркутская область на пути к цифровому региону // Метод. Государственное и муниципальное управление. 2019. № 1.
3. Морозов И. В. Направления цифровой трансформации российских регионов в условиях пандемии COVID-19 // Цифровая трансформация как вектор устойчивого развития: материалы IV всероссийской научно-практической конференции. Казань, 9 декабря 2021 г. Казань, 2021.
4. Мухаметов Д. Р. От умного города к цифровому региону: проблемы масштабирования сетей управления // Вопросы инновационной экономики. 2021. Т. 11. № 1.
5. Прямоносов А. Провальные проекты. Причины и решения. URL: https://wiseadvice-it.ru/o-kompanii/blog/articles/provalnye-proekty-prichiny-i-resheniya (дата обращения: 11.08.2022).
6. Развитие регулирования: новые вызовы в условиях радикальных технологических изменений: доклад к ХХ Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества (Москва, 9—12 апреля 2019 г.) / М. Я. Блинкин, А. С. Дупан, А. Ю. Иванов [и др.]; рук. авт. кол. Ю. В. Симачев. Москва, 2019.
7. Стасюк М. В. Цифровая трансформация и цифровое развитие регионов России // Актуальные научные исследования в современном мире. 2021. № 3-2 (71).
8. Bolobonov D, Frolov A., Borremans A, SchuurP. Managing Public Transport Safety Using Digital Technologies. Transportation Research Procedia. Vol. 54. 2021. URL: https://doi. org/10.1016/j.trpro.2021.02.140 (дата обращения: 10.08.2022).
9. Caliste A. L. E. The project management project-challenges in the public sector. Paper presented at PMI® Global Congress 2012-North America, Vancouver, British Columbia, Canada. Newtown Square, PA: Project Management Institute. URL: https:// www.pmi.org/learning/library/project-management-challenges-public-sector-6033 (дата обращения: 10.08.2022).
10. Dan Zhang L. G. Pee, Shan L. Pan, Lili Cui. Big data analytics, resource orchestration, and digital sustainability: A case study of smart city development. Government Information Quarterly. Vol. 39. Issue 1. 2022. URL: https://
References:
1. Generalov I. G, Gubanova E. V., Losev A. N. Digital transformation of the region's grain economy // Bulletin NGIEI. 2022. № 5 (132).
2. Gorobets I. Irkutsk Region on the way to a digital region // Method. State and municipal administration. 2019. № 1.
3. Morozov I. V. Napravleniya cifrovoj transfor-macii rossijskih regionov v usloviyah pandemii COVID-19 // Cifrovaya transformaciya kak vektor ustojchivogo razvitiya: materialy IV vse-rossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, Kazan', 9 dekabrya 2021 g. Kazan', 2021.
4. Mukhametov D. R. From a smart city to a digital region: problems of scaling control networks // Issues of innovative economy. 2021. Vol. 11. № 1.
5. Pryamonosov A. Proval'nye proekty. Prichiny i resheniya. URL: https://wiseadvice-it.ru/o-kompanii/blog/articles/provalnye-proek-ty-prichiny-i-resheniya (data obrashcheniya: 11.08.2022).
6. Razvitie regulirovaniya: novye vyzovy v usloviyah radikal'nyh tekhnologicheskih izme-nenij: doklad k HKH Aprel'skoj mezhdun-arodnoj nauchnoj konferencii po problemam razvitiya ekonomiki i obshchestva, Moskva, 9-12 aprelya 2019 g. / M. Ya. Blinkin, A. S. Dupan, A. Yu. Ivanov [i dr.]; ruk. avt. kol. Yu. V. Simachev. Moskva, 2019.
7. Stasyuk M. V. Digital transformation and digital development of Russian regions // Actual scientific research in the modern world. 2021. № 3-2 (71).
8. Bolobonov D, Frolov A, Borremans A, Schuur P. Managing Public Transport Safety Using Digital Technologies. Transportation Research Procedia. Vol. 54. 2021. URL: https://doi. org/10.1016/j.trpro.2021.02.140 (data obrash-cheniya: 10.08.2022).
9. Caliste A. L. E. The project management project-challenges in the public sector. Paper presented at PMI® Global Congress 2012-North America, Vancouver, British Columbia, Canada. Newtown Square, PA: Project Management Institute. URL: https://www.pmi.org/ learning/library/project-management-chal-lenges-public-sector-6033 (data obrashcheniya: 10.08.2022).
10. Dan Zhang L. G. Pee, Shan L. Pan, Lili Cui. Big data analytics, resource orchestration, and digital sustainability: A case study of smart city development. Government Information Quarterly. Vol. 39. Issue 1. 2022. URL: https://doi. org/10.1016/j.giq.2021.101626 (data obrash-cheniya: 10.08.2022).
11. Elo sa Macedo, Jo o Teixeira, Carlos Sam-paio, Nlia Silva, Margarida C. Coelho, Myrs-
doi.org/10.1016/j.giq.2021.101626 (дата обращения: 10.08.2022).
11. Elo sa Macedo, Jo o Teixeira, Carlos Sampaio, Nlia Silva, Margarida C. Coelho, Myrsini Glinos, Jorge M. Bandeira. Real-time information systems for public transport: user perspective. Transportation Research Procedia. Vol. 52. 2021. URL: https://doi. org/10.1016/j.trpro.2021.01.088 (дата обращения: 10.08.2022).
12. Johanna Ylipulli, Aale Luusua. Smart cities with a Nordic twist? Public sector digitalization in Finnish data-rich cities. Telematics and Informatics. Vol. 55. 2020. URL: https://doi. org/10.1016/j.tele.2020.101457 (дата обращения: 10.08.2022).
13. Luis Andre Wernecke Fumagalli, Denis Alcides Rezende, Thiago Andr Guimares. Challenges for public transportation: Consequences and possible alternatives for the Covid-19 pandemic through strategic digital city application. Journal of Urban Management. Vol. 10. Issue 2. 2021. URL: https://doi. org/10.1016/j.jum.2021.04.002 (дата обращения: 10.08.2022).
14. The Value of Sustainable Urbanization: World Cities Report 2020. United Nations Human Settlements Programme, 2020. URL: https:// unhabitat.org/sites/default/files/2020/10/ wcr_2020_report.pdf (дата обращения: 10.08.2022).
ini Glinos, Jorge M. Bandeira. Real-time information systems for public transport: user perspective. Transportation Research Procedia. Vol. 52. 2021. URL: https://doi.org/10.1016/j. trpro.2021.01.088 (data obrashcheniya: 10.08.2022).
12. Johanna Ylipulli, Aale Luusua. Smart cities with a Nordic twist? Public sector digitalization in Finnish data-rich cities. Telematics and Informatics. Vol. 55. 2020. URL: https://doi. org/10.1016/j.tele.2020.101457 (data obrashcheniya: 10.08.2022).
13. Luis Andre Wernecke Fumagalli, Denis Alcides Rezende, Thiago Andr Guimares. Challenges for public transportation: Consequences and possible alternatives for the Covid-19 pandemic through strategic digital city application. Journal of Urban Management. Vol. 10. Issue 2. 2021. URL: https://doi.org/10.1016/j. jum.2021.04.002 (data obrashcheniya: 10.08.2022).
14. The Value of Sustainable Urbanization: World Cities Report 2020. United Nations Human Settlements Programme, 2020. URL: https:// unhabitat.org/sites/default/files/2020/10/ wcr_2020_report.pdf (data obrashcheniya: 10.08.2022).
Для цитирования:
For citation:
Трусов Николай Александрович, Елисеева Вера Сергеевна. Правовое регулирование и опыт реализации цифровых проектов в регионах Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 4 (64). С. 42-51.
Trusov Nikolay Alexandrovich, Eliseeva Vera Sergeevna. Legal Regulation and Experience in Implementing Digital Projects in the Regions of the Russian Federation // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 4 (64). P. 42-51.
51
