CC BY
64УДК 347.45/.47
Тупота Т.А.
студент кафедры гражданского и международного частного права Волгоградский государственный университет (Россия, г. Волгоград)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Аннотация: Статья посвящена правовому регулированию государственно-частного партнерства. Автором анализируется законодательство о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашениях. Рассмотрены проблемные вопросы реализации форм государственно-частного партнерства и внесены некоторые предложения по их решению.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, соглашение о государственно-частном партнерстве, форма, концессия, концессионное соглашение.
Учитывая нестабильность экономического потенциала в России, все более актуальной в настоящее время становится тема о развитии ее инвестиционной деятельности. Инвестиционные отношения формируют рост экономических, социальных и политических процессов в регионах и государстве в целом. Государственная инвестиционная политика прежде всего должна быть направлена на поддержание инвестиционной активности, повышение социально-экономической стабильности государства и оптимизацию инвестиционного законодательства [6]. Привлечение и вложение инвестиций в какой-либо проект осуществляется с целью получения прибыли, а совместное использование государственных и частных ресурсов предусматривает еще и повышение социального уровня общественной жизни государства [3]. Инвестиционные отношения в современных условиях все более приобретают многообразный характер, что обусловливает широкое применение государственно-частного партнерства (ГЧП) как модели инвестиционной государственной политики.
Государственно-частное партнерство (муниципально-частное партнерство) -сравнительно новое понятие в российском законодательстве, закрепленное в федеральном законе от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -федеральный закон о государственно-частном партнерстве, ФЗ № 224-ФЗ), представляющее сотрудничество государственного и частного партнеров в целях привлечения в экономику частных инвестиций и обеспечения доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [8]. По сути, ГЧП можно назвать соглашение между публичным партнером (государственные органы) и частным партнером (инвесторы) о создании, эксплуатации или техническом обслуживании объекта соглашения, являющегося социально значимым и переходящего в собственность частному партнеру.
С точки зрения практики, ГЧП рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности.
Основу государственной политики в сфере ГЧП определяет ранее упомянутый федеральный закон о государственно-частном партнерстве, которым установлены стороны, элементы, объекты соглашения о ГЧП, общие требования к реализации проекта ГЧП, условиям соглашения о ГЧП, его заключению, изменению, прекращению, а также порядок определения частного партнера для реализации проекта ГЧП.
Соглашение о ГЧП имеет статус гражданско-правового договора [8], при реализации которого для частного партнера обеспечиваются следующие гарантии:
- право частного партнера на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
- защита в случае изменения законодательства;
- изменение условий соглашения о ГЧП в соответствии с законодательством;
- содействие в получении обязательных для достижения целей соглашения разрешений и согласований органов государственной власти;
- иные гарантии, не противоречащие законодательству.
В свою очередь, реализация проекта ГЧП должна соответствовать формам, определяемым государственным органом с учетом наличия одного или несколько обязательных элементов соглашения, а именно: строительство, реконструкция, проектирование, эксплуатация, техническое обслуживание объекта соглашения с полным или частичным их финансированием частным партнером с последующим оформлением в его собственность.
На практике, которая сформировалась до принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве, извлекать взаимную выгоду государству и частному сектору позволяют ряд форм сотрудничества, включающие государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения.
Однако в принятом федеральном законе не перечислены конкретные формы ГЧП, что в свою очередь, дает возможность реализовывать проектные соглашения в полном соответствии с законом о государственно-частном партнерстве. Считается правильным мнение Терещенко С.В. о том что, «путем предоставленных правовых инструментов, стороны ГЧП имеют достаточно широкие возможности конструирования формы соглашения» [7].
За прошедший 2018 год 353 проекта с использованием механизмов ГЧП прошли стадию коммерческого закрытия (были заключены соответствующие соглашения / договоры / контракты). В целом же, по состоянию на начало 2019 года, в России реализуется (за вычетом завершенных проектов) 3422 ГЧП-проекта с общим объемом частных инвестиций - 2 182 млрд. руб. [5].
Основным критериям ГЧП соответствует концессионная форма реализации инфраструктурных проектов. Концессия, как специфическая форма взаимодействия государства с частным предпринимателем, применялась в различные исторические периоды и является одной из первых форм договорных отношений. По концессионным соглашениям в России фактически произошло становление железнодорожной отрасли в XIX веке.
В настоящее время большую долю, как по объему, так и по количеству проектов, занимают концессии. Самые распространенные концессионные соглашения
заключаются в коммунальной сфере (на объектах теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения), так как большинство регионов в нашей стране имеют проблему достаточно высокого износа объектов коммунальной инфраструктуры с одной стороны и ограниченности бюджетных средств - с другой.
В целом концессионные соглашения являются одной из возможных форм ГЧП, специфика которой заключается в сохранении титула собственности на объект соглашения за публичной стороной и в регулярных платежах концессионера (частного инвестора) концеденту (публично-правовому образованию) за его владение и пользование [4].
Более чем десятилетнюю историю разработки и применения имеет Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ (далее федеральный закон о концессионных соглашениях), первоначально регулирующий отношения в сфере ГЧП [9].
По данным национального центра ГЧП, в стране 2815 проектов реализуется по концессионным соглашениям (85 % от общего количества ГЧП-проектов). Реализация же соглашений о ГЧП пока только набирает популярность: всего 3 % от общего количества проектов [5].
Основными же отличиями концессионного соглашения от договора ГЧП являются:
- объекты соглашений (не являются объектами ГЧП объекты, принадлежащие государственным учреждениям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления);
- право собственности на объекты соглашения (объекты концессионного соглашения находятся в собственности государства, при этом концессионеру предоставляются права владения и пользования, а объекты соглашения о государственно-частном партнерстве оформляются в собственность частного партнера, с возможностью передачи в собственность публичному партнеру по истечении установленного соглашением срока).
Минимальный срок действия соглашений о ГЧП составляет три года, для концессионных соглашений ограничения по срокам отсутствуют. Для предоставления финансирования со стороны государственного партнера в ГЧП-проектах используется бюджетный механизм субсидирования, в концессиях - как субсидирование, так и бюджетные инвестиции.
Несомненным сходством является то, что с одной стороны как соглашения о ГЧП, так и концессионного соглашения, выступает государственный орган (публичный партнер, концедент), а с другой - частное лицо (частный партнер, концессионер). Совпадают и цели данных соглашений: привлечение инвестиций в экономику, повышение качества товаров, работ, услуг, обеспечиваемых государственными органами. Кроме того, аналогичность федеральных законов о ГЧП и концессионных соглашениях заключается в обязательствах сторон, порядке заключения соглашений (проведение двухэтапного конкурса, возможность без конкурсное заключение и предоставление земельных участков), замены частных лиц в соглашении, осуществлении контроля государственным органом без вмешательства в хозяйственную деятельность другой стороны, а также в предоставлении гарантий.
Однако, с юридической точки зрения, соглашения о ГЧП и концессионные соглашения являются самостоятельными правовыми институтами, рассмотрение, заключение и реализация которых регулируются отдельными законами.
Вместе с тем, положения ч. 2 ст. 2 федерального закона о государственно-частном партнерстве о регулировании Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» отношения, возникающие по поводу реализации концессионных соглашений, позволяют прийти к выводу об исключении таких отношений из сферы регулирования закона о ГЧП.
Более того, из основных понятий (определений), закрепленных в ФЗ № 224-ФЗ, следует, что сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется на основании соглашения о ГЧП, которое заключается на срок не менее чем три года, что, в свою очередь, не позволяет отнести отношения, возникающие на условиях концессионного соглашения к виду ГЧП.
Также, справедливо отмечено Баскаковой Н.П. о том, что концессионные соглашения не являются разновидностью соглашения о ГЧП и регулируются отдельным законодательным актом [1].
С точки зрения сложившейся практики, концессия является одной из форм государственно-частного партнерства. Кроме того, наиболее часто используемыми формами взаимодействия государственного сектора и частного бизнеса являются контракты жизненного цикла (по такому механизму, например, Москва закупает автобусы, трамваи и вагоны метро), аренда с инвестиционными обязательствами, корпоративная форма партнерства и другие формы «неклассического» ГЧП.
Наглядным примером, определяющим формы участия публично-правового образования в ГЧП, является закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», который является первым нормативным актом регулирующий отношения в сфере государственно-частного партнерства [2].
При таких обстоятельствах, возможно предположить, что существующая в России нормативно-правовая модель в сфере государственно-частного партнерства не в полной мере учитывает особенности данного механизма. Правоприменительная практика зачастую характеризуется противоречивостью и непоследовательностью. Было бы верным, разработать федеральный закон о государственно-частном партнерстве в более широкой трактовке, расширить понятия о ГЧП и соглашения о ГЧП с интерпретацией отношений, возникающих на условиях концессионных соглашений.
Список литературы:
1. Баскакова Н. П. Некоторые вопросы реформирования регионального законодательства в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства // Молодой ученый. - 2017. - №21.1. - С. 168-171;
2. Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 (ред. от 26.11.2015) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2019);
3. Иншакова А.О., Шишенко М.С. Понятие и сущностные характеристики инвестирования в действующем российском законодательстве // Вестник российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. - 2010. - № 3. - С. 34-41;
4. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. - с. 56;
5. Просто и честно об инвестициях в инфраструктуру и государственно-частном партнерстве в России. Аналитический обзор. Москва, 2019. - URL http://pppcenter.ru/assets/files/obzor240419.pdf (дата обращения: 22.04.2019);
6. Симаева Е.П. Гражданско-правовые основы оценки инвестиционной привлекательности региона (на примере Волгоградской области) // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. - 2011. - № 2(15). - С. 131-134;
7. Терещенко С.В. Особенности конструирования форм соглашений о государственно-частном партнерстве // Инновационная наука. - 2017. - №2 10. - С. 48-50;
8. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2019);
9. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2019).
