CC BY
28
Правовое регулирование городских выборов в Москве
в 1892-1917 гг.
Савичев А. А.1
Ключевые слова: городское самоуправление, городская дума, гласные городской думы, городская реформа 1892 г., избирательные участки, электорат, урбанизация, политические партии, избирательные кампании, повторное голосование, цензы.
Аннотация. Статья представляет собой историко-правовое исследование городских избирательных кампаний в России. Автором проанализированы особенности реализации Городового положения 1892 г. в Москве. Рассмотрены такие вопросы, как сокращение численности избирателей в результате проведенной реформы, доля обладателей избирательного права в Москве и других городах России, особенности организации и проведения избирательных кампаний в столичных городах. Отдельное внимание было уделено формированию избирательных участков. Автором был проведен сравнительно-правовой анализ специфики их образования в период действия Городового положения 1892 г. в Москве и Санкт-Петербурге. В результате был сделан вывод о том, что московский опыт проведения городских выборов в данный исторический период был более удачным. В то же время, автором было отмечено, что по такому показателю, как доля городских избирателей от общей численности горожан, Москва оказалась в наименее выгодном положении. Это было обусловлено максимально высокими темпами урбанизации, которые ощущал на себе город на данном историческом отрезке. В свою очередь, динамика увеличения числа избирателей, существенно отставала от этих процессов.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-4-58-63
I 1есмотря на либеральный характер городской реформы 1870 г. и очевидную ее пользу для развития городского хозяйства, к концу XIX в. государство пересмотрело Городовое положение, принятое в период буржуазных преобразований. Нормативно-правовым выражением новой городской реформы стал соответствующий Закон 1892 г. Основными показателями, характеризующими данное преобразование как контрреформу, являются:
1) ограничение самостоятельности структур городского самоуправления (предоставление губернатору права следить не только за законностью, но и за правильностью действий органов городского самоуправления) и
2) существенное сокращение числа городских избирателей.
Главное изменение в избирательной системе на уровне городов, введенное новым Положением, как это следует из ст. 24 Закона 1892 г., заключалось в замене налогового ценза имущественным. То есть избирательные права получили только те горожане, которые обладали недвижимым имуществом. Такое имущество должно было облагаться оценочным сбором в пользу городского бюджета и стоить по оценке, определенной
для взимания этого сбора применительно к Москве и Санкт-Петербургу, не менее 3000 рублей. При этом данным имуществом необходимо было владеть в течение не менее одного года. Кроме того, к участию в выборах допускались лица, не менее одного года содержавшие в пределах города торгово-промышленные предприятия, требовавшие выборки свидетельства 1-ой гильдии (в Москве и Санкт-Петербурге). Что касается остальных городов, то для них допускалось наличие свидетельств 1-ой или 2-ой гильдии.
Имущественный ценз, закрепленный Городовым положением 1892 г., существенно ограничивал круг избирателей вследствие того, что выступал, в определенной степени, комплексным требованием, включавшим в свой состав несколько условий:
а) необходимость владеть недвижимым имуществом или торгово-промышленным предприятием;
б) сумма сбора с недвижимости за год от 3000 руб. и наличие у торгово-промышленного предприятия свидетельства 1-ой гильдии (применительно к Москве и Санкт-Петербургу);
в) наличие определенного срока давности владения: обладание недвижимостью или торгово-промышленным предприятием в течение не менее одного года.
1 Савичев Алексей Аркадьевич, научный сотрудник НИЛ юридической техники и экспертизы нормативных правовых актов и иных документов ФБУ НЦПИ при Минюсте России, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: ucx7801@mail.ru
Кроме того, право голоса имели благотворительные, ученые, учебные, правительственные учреждения, общества, товарищества и компании, осуществлявшие соответствующее право через представителей (при соблюдении указанных выше требований к имущественному цензу).
Положением 1892 г. был сохранен возрастной ценз. Лица, не достигшие возраста 25 лет, пользовались избирательным правом не напрямую, а через уполномоченных по доверенности лиц. Такое же правило закреплялось в отношении женщин. При этом женщины могли уполномочить на участие в выборах только своих отцов, мужей, сыновей, зятьёв, внуков, родных братьев или племянников.
Не имели права участвовать в выборах лица: 1 подвергшиеся суду и имеющие судимость; 1 отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения;
1 признанные несостоятельными; 1 лишенные духовного сана или звания либо исключенные из дворянских собраний; 1 состоящие под гласным надзором полиции; 1 содержатели винных лавок и питейных домов; 1 имеющие недоимки по уплате городских сборов на сумму свыше полугодового оклада этих сборов.
В результате осуществления городской контрреформы 1892 г. были ужесточены требования по религиозному цензу при реализации пассивного избирательного права. Взамен 1/3 максимально допустимого числа гласных из нехристиан ст. 44 закрепляла, что их доля не должна превышать 1/5. В то же время, в отличие от Закона 1870 г., Городовое положение 1892 г. допускало отступление от данной нормы в тех городах, где соблюдение этого правила было затруднительным в силу недостаточного числа христиан. Такое отступление допускалось по постановлению местного по городским делам присутствия и с разрешения Министра внутренних дел. Подобная практика была характерна для городов Закавказья, где мусульмане составляли более половины всего городского населения (например, Шемаха, Нуха,
Ленкорань, Нахичевань) либо около половины (например, Эривань, Елисаветполь)2.
Что касается общей численности потенциальных избирателей, то в результате реализации преобразования 1892 г. она значительно уменьшилась. В.А. Нардова приводит следующие данные. В городских поселениях с численностью населения от 35 до 50 тыс. человек средний процент получивших избирательное право после городской реформы 1870 г. составлял 3,9%; в городах, где проживало от 50 до 100 тыс. человек, - 3,2%. После введения в действие Городового положения 1892 г. эти показатели снизились соответственно до 0,9% и 0,3%. То есть в первом случае число избирателей сократилось в 4,3 раза, а во втором - в 10,6 раз3.
Тенденция существенного сокращения численности горожан, имевших право голоса, подтверждается статистическими данными, содержащимися в следующей таблице:
Таким образом, в Москве, как и в большинстве других городов Российской империи, численность избирателей сократилась в 3 раза по сравнению с различными периодами действия Закона 1870 г. В то же время, как следует из таблицы, в отдельных городах снижение числа обладателей избирательного права было еще более существенным.
Москва в целом находилась на уровне большинства других российских городов по такому параметру, как сокращение численности избирателей после реформы 1892 г. Вместе с тем, на протяжении всего рассматриваемого периода имело место ее серьезное отклонение по доле обладателей избирательного права от всего городского населения по сравнению с большинством городов, где горожане, внесенные в списки избирателей, составляли 1% от общего числа городских жителей. В Москве данный показатель был еще ниже. Так, на выборах гласных Московской городской думы 1893 г. на-
2 Туманов Г.М. Заметки о городском самоуправлении на Кавказе. Тифлис, 1902. С. 184—185.
3 Нардова В.А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г. В кн.: Проблемы социально-экономической истории России. СПб., 1991. С. 227.
Город После принятия Городового положения 1870 г. После принятия Городового положения 1892 г. (данные приводятся за 1893 г.)
Численность избирателей Год выборов Численность избирателей Во сколько раз сократилась численность избирателей
Москва 23671 1889 6260 3
Санкт-Петербург 21170 1889 7152 3
Саратов 7435 1889 1129 6
Ярославль 2014 1871 628 3
Харьков 6890 1889 2291 3
Псков 759 1871 326 2
Белосток 2362 1889 137 17
Чита 270 1875 88 3 [2, с. 28]1
считывалось 6260 обладателей избирательного права из 939000 человек, проживавших в городе, или 0,66%4. Аналогичный процент избирателей сохранялся на рубеже веков: на выборах 1900 г. в избирательные списки было включено 0,6% московского населения5. Однако, к концу рассматриваемого исторического периода доля городского электората сократилась почти вдвое. В 1916 г. из 2,5 миллионов москвичей в списки избирателей попало лишь 9432 чел., или 0,37% всего городского населения6. Таким образом, рост численности населения Москвы существенно опережал процесс увеличения числа потенциальных избирателей, вследствие чего их процент на данном этапе уменьшался.
В отличие от Москвы, в некоторых других городах России отклонения от среднего значения соответствующего показателя происходили в сторону его увеличения до 2%, как это было, например, в Ревеле на выборах 1913 г., когда в избирательные списки было внесено 1,99% горожан7.
Сужение числа потенциальных избирателей в конце XIX в. происходило на фоне расширения сферы городского хозяйствования. В Москве это проявлялось в присоединении к городу пригородных территорий, что подразумевало расширение дорожной сети, коммунального хозяйства, а также открытие новых мест торговли8. Так, еще в 1879 г. в состав территории Москвы вошло село Богородское, а в 1903 г. - Марьина Роща9. В результате присоединения к Москве пригородных территорий в 1909 г. ее границы были определены Московской окружной железной дорогой10.
Более того, если проследить тенденцию прироста городского населения во второй половине XIX - начале XX вв., то можно вести речь о том, что реформа 1892 г. не коррелировалась и с очевидными урбанистическими процессами, диктовавшими высокую нуждаемость городского населения в реализации собственных инициатив в области управления городским хозяйством. Так, если в 1871 г. в Москве насчитывалось 601969 человек, а в 1882 г. - 753469,11 то в 1900 г. численность населения составляла уже 1 043000 жителей12. По данным переписи Москвы 1902 г., в городе проживало 1 090616 человек13.
4 Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России (историко-право-вой анализ): дис....д-ра. юрид. наук. СПб., 2001. С. 248.
5 Малхозов В.А. Нормативно-правовое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления: историко-право-вой аспект (на основе реформ 1870, 1892 и 1990-х годов): дис....канд. юрид. наук. Ставрополь, 2001. С. 52.
6 Тоцкий Н.М. Реформа городского самоуправления. Пг., 1917. С. 8.
7 Там же.
8 Галкин П.В. Местное самоуправление и государственная власть во второй половине XIX - начале XX веков (по материалам Московской губернии): автореф. дис....д-ра. ист. наук. М., 2013. С. 35.
9 ЦГА Москвы Центральный государственный архив города Москвы (далее - ЦГА Москвы). Ф. 179. Оп. 23. Д. 1344. Л. 34, 38.
10 ЦГА Москвы. Ф. 179. Оп. 51. Д. 2166. Л. 21.
11 Сборник очерков по городу Москве. Общие сведения по городу и обзор деятельности Московского Городского Общественного Управления. М., 1897. С. 2.
12 Писарькова Л.Ф. Указ. соч. С. 191.
13 Перепись Москвы 1902 года. Ч. 1. Вып. 1 : Население по полу,
возрасту, месторождению, продолжительности пребывания в Москве,
В начале XX в. столица занимала лидирующее место по темпам роста численности населения не только в России, но и в мире (3,53% ежегодно)14.
Таким образом, Москва выступала одним из наиболее ярких примеров роста потребностей городского общества в сфере городского общественного управления, что подразумевало, в том числе, рост необходимости привлечения к участию в решении вопросов городского хозяйства широких общественных масс.
Тенденция расширения сфер городского хозяйства за счет увеличения городской территории и, соответственно, численности населения была характерна и для ряда других городов (например, Рига, Минск, Новороссийск и др.) 15. Тем не менее, как следует из вышесказанного, законодательные изменения конца XIX в. шли вразрез с соответствующим запросом общества, вступая в явное противоречие с ним. При этом в Москве данное противоречие было наиболее ярко выраженным, так как Москва занимала первое место среди городов Российской империи по темпам прироста населения.
Мизерное число лиц, формально обладавших избирательным правом, а также низкая доля принимавших участие в выборах явились основными факторами, которые породили трудности в формировании структур городского самоуправления. Практически нигде состав городских дум не был сформирован полностью на первоначальных выборах. Многие органы городского самоуправления начинали свою работу с недобором гласных, и, как общее правило, кандидаты для замещения выбывших гласных отсутствовали. Так, на первое четырехлетие в Костроме первоначально вместо 44 гласных и 10 кандидатов избрали лишь 26 человек, остальных - в результате повторного голосования. В Твери было необходимо избрать 50 гласных и 10 кандидатов. На первоначальных выборах было избрано только 32 гласных. При повторном голосовании удалось избрать лишь недостающее число гласных без кандидатов. В Одессе требовалось избрать 87 человек: 72 гласных и 15 кандидатов к ним. На первоначальных выборах прошли 38 человек, в рамках повторного голосования - 14. В итоге, недобор составил 20 гласных и 15 кандидатов16.
семейному состоянию, сословиям, грамотности и степени образования. М., 1904. С. 3, 6, 8.
14 Сытин П.В. Коммунальное хозяйство (благоустройство) Москвы в сравнении с благоустройством других больших городов. М., 1926. С. 37.
15 Высочайше утвержденное положение Комитета Министров, от 24 ноября 1895 г. «О включении в черту города Минска 1548 десятин 2388 4/7 квадратных сажен смежных земель». // Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗРИ). Собр. III. Т. XV. № 12181; Высочайше утвержденное положение Комитета Министров, от 25 июня 1899 г. «О включении в состав территории города Риги земель, частью лежащих внутри города и частью прилегающих к нему». // ПСЗРИ. Собр. III. Т. XIX. Ч. 1. № 17336; Высочайше утвержденное положение Комитета Министров, от 16 июня 1900 г. «О присоединении к городу Новороссийску некоторых прилегающих к нему местностей». // ПСЗРИ. Собр. III. Т. XX. Ч. 1. № 18902; Высочайше утвержденное положение Комитета Министров, от 23 апреля 1899 г. «О включении в состав территорий городов Лохвицы и Прилук, Полтавской губернии, прилегающих к ним земельных участков». // ПСЗРИ. Собр. III. Т. XIX. Ч. 1. № 16801.
16 Нардова В.А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г. В кн.: Проблемы социально-экономической истории России. СПб., 1991. С. 227—228.
С этой точки зрения не была исключением и Москва. На основании Положения 1892 г. количество гласных Московской городской думы было уменьшено до 160 человек (ст. 56). Ст. 46 было установлено, что для избрания гласным лицу необходимо получить абсолютное большинство голосов. Однако в силу указанных причин в Москве, за исключением избирательной кампании 1916 г., недобор установленного законом числа гласных имел место постоянно. Например, по результатам первых выборов 1893 г. вместо 160 было избрано 140 членов Московской городской думы, в 1896 г. - 12017, в 1912 г. - 14618.
Избранными гласные признавались только после полного завершения выборов, то есть после окончательного формирования думы. В случае полного формирования представительного органа по распоряжению губернатора составлялся окончательный список гласных думы, который подлежал обнародованию в местных ведомостях.
Для производства выборов гласных по-прежнему через каждые 4 года созывались избирательные собрания в сроки, определявшиеся городской управой при утверждении их губернатором.
Вместо деления всех избирателей на три избирательных собрания в результате реформы 1892 г. в Москве были введены территориальные избирательные участки. Все лица, обладавшие избирательными правами, образовывали одно избирательное собрание, которое, в свою очередь, подразделялось на отдельные участки.
В докладе Московской городской управы от 29 января 1896 г. отмечалось, что деление города на избирательные участки необходимо в силу многочисленности избирателей, т. е. проведение выборов в одном избирательном собрании было бы затруднительным. В основе деления Москвы на избирательные участки было положено два принципа: 1) сопредельность городских частей, объединяемых в участки; 2) сбалансированность участков по численности избирателей (насколько это было возможно)19.
С 1893 г. для производства выборов гласных Москва делилась на 3 избирательных участка, а начиная с избирательной кампании 1904 г. каждый из этих участков был разделен на две части, вследствие чего было образовано уже 6 участков20.
Каким образом формировались избирательные участки для производства выборов московских гласных в разные годы, можно увидеть из следующей таблицы.
На момент подготовки и проведения первых городских выборов по Положению 1892 г. в Москве в 1-ом избирательном участке насчитывалось 2177 избирателей, во 2-ом - 2046, в 3-ем - 20 3 721.
Результатом избирательной кампании 1893 г. в Москве стало то, что Городская дума была сформирована в неполном составе: в 1-ом участке был избран 21 гласный, а также 35 гласных и 5 кандидатов на дополни-
17 Гончаров В.Д. Указ. соч. С. 249.
18 Московская городская дума. Доклад Комитета прогрессивной группы гласных. М., 1913. С. 12.
19 ЦГА Москвы. Ф. 16. Оп. 130. Д. 200. Л. 8.
20 Писарькова Л.Ф. Указ. соч. С. 199.
21 ЦГА Москвы. Ф. 16. Оп. 130. Д. 200. Л. 8—9.
тельных выборах; во 2-ом - 24 гласных и еще 9 в ходе дополнительного голосования; в 3-ем - 8, а по результатам дополнительных выборов - 43 гласных и 17 кандидатов. То есть из 160 было избрано только 140 гласных, а вместо 32 кандидатов - 2222.
На практике, помимо соблюдения принципов сопредельного расположения частей города и сопоставимого числа избирателей, при формировании соответствующих избирательных участков удалось достичь определенной сбалансированности и в общей численности населения, проживавшего на территории данных участков. Так, в ходе выборов на четырехлетие с 1901 по 1904 гг. в трех сформированных участках проживало соответственно 31, 32 и 35% москвичей. Аналогичная ситуация сохранилась и после увеличения числа участков за счет разделения ранее существовавших перед выборами 1904 г. В итоге общее число горожан по шести образовавшимся участкам распределилось следующим образом: 17, 14, 13, 19, 17 и 18%23.
Принципиально иной подход к организации и проведению городских выборов в период действия Городового положения 1892 г. применялся в Санкт-Петербурге, где, в отличие от Москвы, идея о разделении города на избирательные участки изначального одобрения не получила. Выборы в Санкт-Петербургскую думу 1893 г. были проведены в едином избирательном собрании, в результате чего удалось избрать лишь 53 человека вместо 160 гласных. По распоряжению императора численный состав Думы был пополнен до 2/3 общей численности ее членов из представителей ее прежнего состава при сохранении ими ценза и по большинству избирательных шаров, полученных на предыдущих выборах [1, с. 430, 431, 435]24.
Аналогичный результат был зафиксирован и после избирательной кампании 1897 г., когда по итогам голосования, проводившегося 31 марта, 1 и 2 апреля, было избрано 56 гласных. 30 мая того же года император Николай II распорядился провести повторные выборы, в основу которых было положено разделение города на избирательные участки. Итогом этих выборов стало избрание 144 членов Думы25.
Более острый недобор гласных на выборах в Санкт-Петербурге в начальный период действия Закона 1892 г. (т. е. в результате первой и, отчасти, второй избирательной кампании) был обусловлен изначальным отказом от деления города на участки. В Москве же фор-
22 Подсчитано по: ЦГА Москвы. Ф. 16. Оп. 127. Д. 35. Л. 41—41 об., 43—44, 48—48 об., 51—52 об., 54.
23 Подсчитано по: ЦГА Москвы. Ф. 16. Оп. 130. Д. 200. Л. 8—9; Инструкция для производства выборов в гласные Московской Городской Думы и кандидатов к ним на четырехлетие 1897—1900 гг. М., б.г. С. 1, 6; Инструкция для производства выборов в гласные Московской Городской Думы и кандидатов к ним на четырехлетие 1901—1904 гг. М., б.г. С. 1, 6; Инструкция для производства выборов в гласные Московской Городской Думы и кандидатов к ним на четырехлетие 1913— 1916 гг. М., 1922. С. 1, 4; Главнейшие предварительные данные переписи города Москвы 31 января 1902 года. Вып. 1. : Общая численность населения Москвы и пригородов ее с распределением жителей по полу. М., 1902. С. 13.
24 Нардова В.А. Указ. соч. С. 228.
25 Нардова В.А. и колл. авт. Петербургская городская дума 18461918. СПб., 2005. С. 60.
Год Изб. участки Части города, включенные в состав избирательного участка Численность подлежавших избранию гласных и кандидатов
1893 1 Городская, Тверская, Мясницкая, Сретенская, Пятницкая, Якиманская, Серпуховская. 56 гласных и 11 кандидатов
2 Хамовническая, Пречистенская, Арбатская, Пресненская, Сущевская. 53 гласных и 11 кандидатов
3 Яузская, Басманная, Мещанская, Лефортовская, Рогожская. 51 гласный и 10 кандидатов
1896 1 Городская, Тверская, Мясницкая, Сретенская, Пятницкая, Якиманская, Серпуховская. 56 гласных и 12 кандидатов
2 Хамовническая, Пречистенская, Арбатская, Пресненская, Сущевская. 52 гласных и 10 кандидатов
3 Яузская, Басманная, Мещанская, Лефортовская, Рогожская. 52 гласных и 10 кандидатов
1900 1 Городская, Тверская, Мясницкая, Сретенская, Пятницкая, Якиманская, Серпуховская. 57 гласных и 12 кандидатов
2 Хамовническая, Пречистенская, Арбатская, Пресненская, Сущевская. 51 гласный и 10 кандидатов
3 Яузская, Басманная, Мещанская, Лефортовская, Рогожская. 52 гласных и 10 кандидатов
1912 1 Городская, Тверская, Мясницкая, Сретенская. 25 гласных и 5 кандидатов
2 Якиманская, Пятницкая, Серпуховская. 25 гласных и 5 кандидатов
3 Пречистенская, Арбатская, Хамовническая. 24 гласных и 5 кандидатов
4 Пресненская, Сущевская (с Бутырским участком). 27 гласных и 5 кандидатов
5 Басманная, Яузская, Рогожская (с Ново-Андроньевским участком). 29 гласных и 5 кандидатов
6 Мещанская (с Алексеевским участком), Лефортовская. 30 гласных и 6 кандидатов2
мирование участков имело место не только в ходе последних по Положению 1870 г. городских выборов, но и рамках первой и всех последующих избирательных кампаний по Закону 1892 г.
Таким образом, в период действия Городового положения 1892 г. опыт избрания гласных в Санкт-Петербурге был менее удачным по сравнению с московскими выборами.
Проблемы, возникавшие при формировании состава Санкт-Петербургской городской думы, объяснялись тем, что избиратели, голосуя в одном собрании, друг друга не знали, практически не могли договориться, чтобы наметить своих кандидатов, т. е. голосовали по-разному [1, с. 431, 432.]. Именно этим можно объяснить более острый недобор петербургских гласных.
Что касается способа формирования избирательных участков для повторного голосования в Санкт-Петербурге в рамках избирательной кампании 1897 г., то он существенно отличался от подхода к их образованию, применявшегося в Москве. Образование петербургских избирательных участков не предполагало объединения полицейских частей города, как это было в Москве: участки были сформированы в пределах каждой из этих частей. Это можно объяснить тем, что данная мера была предпринята в северной столице на фоне необходимости максимально быстрого решения проблемы недобора гласных, т. е. ее нельзя рассматривать как запланированный и продуманный заранее шаг. В Москве же практика деления города на избирательные участки была непрерывной. Их формирование для проведения первых и последующих выборов по Положению 1892 г. стало продолжением опыта избирательной кампании 1889 г. Таким образом, из-за отсутствия времени в основе образования петербургских участков лежал более простой принцип: границы каждого из них охватывали территорию одной из 12 полицейских частей. При этом если в Москве объединение полицейских частей предполагало определенную сбалансированность образуемых участков по численности избирателей, и, как
следствие - по числу избираемых гласных, то в Санкт-Петербурге количество подлежавших избранию членов Думы от каждого участка было пропорционально численности избирателей данного участка.
Так, в рамках повторного голосования в ходе петербургских городских выборов 1897 г. меньше всего гласных подлежало избранию от избирательного участка Адмиралтейской части - 6 человек. Максимальное же число членов Санкт-Петербургской думы должно было избираться от участков Васильевской и Петербургской частей - по 21, т. е. в 3,5 раза больше [1, с. 439—440]. Для сравнения, на московских городских выборах 1912 г. в 3-ем участке следовало избрать 24 гласных (наименьший показатель), а в 6-ом - 30 (максимальное число), что было больше лишь в 1,25 раза26.
Также следует отметить, что в отличие от Москвы, избирательные участки Санкт-Петербурга были менее сбалансированы по общей численности проживавшего на их территории населения. Во время петербургской избирательной кампании 1897 г. в Адмиралтейской части проживало 3,6% горожан, в то время как в Московской - почти в 4 раза больше: 12,6%; в пределах избирательного участка, сформированного на территории Казанской части - 5%, а на территории Спасской - 10%, т. е. вдвое больше27.
В свою очередь, на городских выборах 1904 г. в Москве разница между 3-им и 4-ым участками, в которых была соответственно минимальная и максимальная численность населения, была менее ощутимой: в 4-ом участке проживало в 1,4 раза больше горожан, чем в 3-ем28.
Избрание гласных 1904 г. стало важной страницей в истории московских городских выборов. С этого момента избиратели получили право обсуждения кандида-
26 Инструкция для производства выборов в гласные Московской Городской Думы и кандидатов к ним на четырехлетие 1913—1916 гг. М., 1922. С. 1, 4.
27 Подсчитано по: Население городов С.-Петербурга, Москвы, Варшавы и Одессы по переписи 28-го января 1897 года. СПб., 1898. С. 6—8.
тов в гласные думы в ходе специально организованных предварительных собраний. В качестве председателя каждого из 6 этих собраний (по количеству избирательных участков) выступало лицо, приглашенное городским головой из числа горожан, обладавших правом голоса на выборах. При общей численности избирателей в 8815 человек на каждый участок приходилось в среднем по 1470 горожан. За счет проведения таких собраний избиратели впервые получили возможность более сознательно отнестись к кандидатам, выслушав их позиции по решению главных проблем городского хозяйства29.
В разных участках проведение предварительных собраний имело свою специфику, обусловленную личным составом избирателей, а зачастую - усмотрением председателя. Так, в некоторых участках совещания проводились в присутствии представителей прессы и сторонней публики, получившей возможность ознакомиться с процедурой и условиями избрания городских представителей в Думу. Кроме того, собрания отнеслись по-разному к вопросу о целесообразности составления избирательных программ. В одном из участков оно было признано «совершенно излишним», а в трех других - желательным, но необязательным для каждого кандидата.
Опыт проведения предварительных собраний в целом был признан полезным для совершенствования и развития городской избирательной системы. Благодаря определенному объединению, сближению горожан на выборах 1904 г. в Московской думе увеличилось число представителей интеллигенции, несмотря на сохранение большинства за торгово-промышленным классом30.
Помимо введения в 1904 г. предвыборных собраний, выборы гласных в Москве становились более политизированными в силу иных факторов. На фоне формирования в Российской империи партийной системы на рубеже XIX—XX вв.31 определенные политические силы стремились получить максимальное представительство в Московской думе. При этом имело место соответствующее преобладание представителей тех или иных политических партий, избранных в качестве гласных, в кон-
кретных избирательных участках. Так, на московских городских выборах 1912 г. в 1-ом, 3-ем и 4-ом участках большинство голосов было получено прогрессистами; во 2-ом, 5-ом и 6-ом преимущество имели правые и уме-
ренные32.
Кардинальные изменения системы городского общественного управления, связанные с его демократизацией, последовали лишь после Февральской революции, когда Временное правительство приняло ряд нормативных правовых актов, которые были положены в основу реформирования самоуправления. В части, касавшейся городских выборов, это Постановление от 13 апреля 1917 г. «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях». В соответствии с указанным документом впервые был отменен имущественный ценз. В законодательстве сохранились лишь ценз оседлости и возрастной ценз. Исходя из этого, можно вести речь о том, что в системе городского самоуправления России впервые было введено всеобщее избирательное право33.
Таким образом, анализ практической реализации Городового положения 1892 г. показал, что, несмотря на реакционный характер реформы, опыт организации и проведения городских избирательных кампаний по указанному Закону в Москве был более успешным, по сравнению с Санкт-Петербургом.
Вместе с тем, находясь на уровне большинства городов России по такому показателю, как сокращение численности избирателей после принятия Положения 1892 г., Москва существенно отставала от других городов по доле избирателей от общей численности городского населения. Это было обусловлено характерными для Москвы максимально высокими темпами роста численности горожан. В свою очередь, динамика увеличения численности избирателей значительно отставала от соответствующих процессов урбанизации. В этом смысле Москва испытывала реакционную направленность городской реформы 1892 г. в большей степени по сравнению с остальными городами Российской империи.
Научный руководитель: Аверин Михаил Борисович, кандидат юридических наук. доцент, доцент всероссийского государственного университета юстиции, г. Москва, Россия. E-mail: averin.mb@yandex.ru
Литература
1. Кащенко С.Г., Пучнин А.С., Даудов А.Х. и др. История выборов в Санкт-Петербурге (конец XVII - начало XXI в.). Т. II. Девятнадцатый век. СПб., 2015. 480 с.
2. Никитина Н.П., Юсупова С.А. Выборы гласных в Думы Псковской губернии по городовым положениям в 1870 и 1892 гг.: сравнительный анализ. II-й Международный молодежный конкурс научных работ. Ч. III. Липецк, 2015. С. 26—29.
28 Подсчитано по: Главнейшие предварительные данные переписи города Москвы 31 января 1902 года. Вып. 1. : Общая численность населения Москвы и пригородов ее с распределением жителей по полу. М., 1902. С. 13; Инструкция для производства выборов в гласные Московской Городской Думы и кандидатов к ним на четырехлетие 1913—1916 гг. М., 1922. С. 1, 4.
29 Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. Проект Городового Положения. М., 1906. С. 111—113.
30 Там же.
31 См., например: Хвостова И.А. Особенности процесса формирования политических партий в дореволюционной России. // Система ценностей современного общества. 2013. № 30. С. 76—80.
32 Московская городская дума. Доклад Комитета прогрессивной группы гласных. М., 1913. С. 12.
33 Постановление от 13 апреля 1917 г. «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях» // Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1 : 27 февраля - 5 мая 1917. Пг., 1917. С. 163—164.
