CC BY
145
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ № 23 2011
izvestia
penzenskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta
imeni V. G. BELINSKoGo
humanities
№ 23 2011
УДК 342.82/84:93/99
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ЗАКОН И ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ВЫБОРОВ ПО ГОРОДОВЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ 1870 И 1892 ГОДОВ
© А. В. БОРИСОВ
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского, кафедра французского языка и методики преподавания французского языка
e-mail: [email protected]
Борисов А. В. - Избирательный закон и организация системы выборов по Городовым положениям 1870 и 1892 годов // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 23. С. 326-332. - Статья посвящена описанию избирательной системы, существовавшей в России в конце XIX века. Автор анализирует организационную структуру, процедуру выборов, а также основные положения, определявшие порядок их проведения. Автор приходит к выводу, что городские реформы 1870 года и 1892 года создали эффективную систему местного самоуправления.
Ключевые слова: городская дума, городская управа, городовое положение, разряд избирателей, избирательный ценз, избирательное собрание.
Borisov А. V. - Election law and organization of the electoral system according to the Urban regulations of 1870 and 1892 // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 23. P. 326-332. - The article is devoted to the description of the electoral system which existed in Russia at the end of the XIX century. The article analyses its organizational structure, procedure of the elections, main clauses of the laws. The author comes to the conclusion that city reforms of
1870 and 1892 created an effective system of the local self-government.
Keywords: city councils, urban regulation, curia, voting qualification, voting assembly.
При разработке Городового положения 1870года первостепенное значение придавалось организации системы выборов и закону об избирательных правах, во многом определявших круг избирателей и социальный состав городских дум. Порядку проведения выборов посвящен целый раздел Городового положения, содержащий 32 статьи и определяющий условия приобретения избирательного права, процедуру выдвижения кандидатов и подачи голосов, а также правила обжалования допущенных на выборах нарушений [1].
К выборам допускался довольно широкий круг горожан: право голоса в избрании гласных имели все обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недви-жимойсобственности,торгово-промышленныхзаведе-ний или со свидетельств на мелочной торг. Все избиратели вносились в общий список по убыванию уплачиваемых налогов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Первый разряд составляли крупные плательщики, второй - средние, а третий - мелкие. При этом все разряды избирали одинаковое число гласных, что обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков и ограничивало влияние на выборах малоимущих горожан. По мнению дореволюционного исследователя А.Г. Михайловского, прусская «трехраз-
рядная система - тонкий и остроумный способ устранения от влияния на городские дела большей части горожан, без лишения их избирательного права» [2].
Закон предусматривал право личного участия в выборах лишь для мужчин. Женщины и лица мужского пола моложе 25 лет участвовали в выборах через своих доверенных. На тех же основаниях избирательное право получили и юридические лица - различные ведомства, учреждения, общества, товарищества, церкви, монастыри. Правом голоса обладали и частные лица, имеющие в общем нераздельном владении недвижимую собственность. При этом статья 23 Г ородового положения гласила: «Никто не может иметь на выборах более двух голосов: одного за себя и другого по доверенности». Некоторые думы по-своему истолковывали это правило, подразумевая, что избиратель не может иметь более двух голосов только в одном избирательном собрании, что порой приводило к нарушениям закона о выборах.
Подготовкак выборам начиналасьс составления списка горожан, получивших право на участие в них. Этой работой занималась городская управа, которая, составив списки, объявляла их во всеобщее сведение. затем, в течение двух недель управой принимались жалобы от горожан на неправильности или неполноту списков. Управа устраняла выявленные недочеты,
и исправленные списки поступали на рассмотрение и утверждение думы. Управа была обязана оповестить избирателей о созыве избирательных собраний и о сделанных в списках изменениях за месяц до проведения выборов.
Никакой разъяснительной или агитационной работы в ходе подготовки к выборам не проводилось. В Городовом положении не было особой статьи, предусматривающей порядок выдвижения кандидатов. В гласные мог избираться каждый, имеющий право голоса на выборах, включая тех, кому оно принадлежит по доверенности. Для выдвижения своей кандидатуры нужно было заявить об этом непосредственно перед началом голосования или быть предложенным кандидатом в гласные кем-либо из избирателей. При этом любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур. Каждый разряд выдвигал кандидатов самостоятельно. Выборы производились закрытой подачей голосов путем баллотировки шарами. Проведение массовых публичных выборов путем закрытой баллотировки было для России делом новым. Каждое избирательное собрание могло выбирать гласных как из своей среды, так и из числа избирателей другого собрания. Избранным считался тот, кто получил более половины голосов наличного числа избирателей. Если необходимое количество гласных вы-братьнеудалось,назначалосьновоесобрание,которое приступало к выборам при любом числе избирателей. Таким образом, если избиратели являлись в меньшем, чемтребовалось количестве ,ониавто матически становились гласными [3].
Список избранных гласных публиковался управой, после чего в течение семи дней со дня окончания выборов, на него можно было делать возражения. Жалобы на неправильность избрания гласных разбирались новой думой, а на нарушение порядка выборов -доставлялись сначала губернатору, который затем передавал их на рассмотрение губернского по городским делам присутствия. Если жалобы признавались неосновательными, то гласные, по истечении семидневного со дня выборов срока, приступали к работе.
Реформа 1892 года проводилась с целью изменения социального состава городского управления. С помощью нового избирательного закона предполагалось ослабить в городских думах позиции купечества и торгово-промышленной буржуазии и увеличить роль дворянства, как наиболее образованного и состоятельного класса. К тому же дворянское сословие, являясь социальной опорой царизма, проявляло полную лояльность существующему режиму. Правительство стремилось повысить и эффективность деятельности городского самоуправления, устранив от участия в нем малообеспеченную часть населения. Городовым положением 1870 года не устанавливался минимальный размер платимого в пользу города налога, благодаря чему к выборам были допущены малоимущие горожане. Избирательный закон 1892 года этот недостаток устранил, заменив налоговый ценз имущественным, что привело к резкому ограничению числаизбирателей наиболее состоятельной их частью.
Имущественный ценз был неодинаков для разных городов. Избирательное право предоставлялось лицам и разногородаучреждениям, владеющимне менеегодав городе недвижимымимуществом, скотороговзимался определенный налог, и стоимость которого составляла от 300 до 3000 рублей. Кроме владельцев недвижимых имуществ избирательное право получили лица и учреждения, содержащие торгово-промышленные предприятия по свидетельству 1-й или 2-й гильдии [4]. Всеостальныекатегории избирателей былиустранены от выборов. В связи с сокращением числа избирателей выборы стали проводиться лишь одним избирательным собранием, которое при необходимости могло подразделяться на участки.
В целом, порядок проведения выборов был оставлен прежний, но губернской администрации предоставлялось гораздо больше полномочий по контролю за их организацией и проведением. Губернатор утверждал дату выборов, разрешал производить деление избирательных собраний на участки и назначал в них председателей, определял порядок объявления во всеобщее сведение списков избирателей. Жалобы на неполноту избирательных списков, а также на нарушения, допущенные на выборах, приносились губернатору. Ему же в течение двух суток после проведения выборов передавались списки избранных гласных и кандидатов к ним. В случае, если губернатор усматривал нарушение законного порядка на выборах, дело передавалось в губернское присутствие, которое было вправе признать избрание отдельных гласных неправильным или принять решение о недействительности выборов в целом и их отмене.
В целом, оба Городовые положения имели существенные недостатки, которые сразу же стали проявляться на практике, в ходе проведения выборов в городскиедумы. Рассмотрим введениеГородового положения и проведение городских избирательных кампаний в губерниях Среднего Поволжья.
ВгубернскомгородеПензапроведениереформы
1870 года осуществлялось под руководством и контро-лемгубернатораНиколаяДмитриевичаСеливерстова. 14 августа он предложил городской думе старого созыва приступить к составлению списков избирателей в городскую думу нового образца. 19 августа под председательством губернатора было открыто губернское по городским делам присутствие, а в конце месяца получена инструкция по разделению избирателей на разряды. Списки избирателей были представлены в присутствие 7 октября 1870 года, а в декабре проведены выборы в городскую думу.
В Пензе к выборам 1870 года было допущено 1659 горожан, плативших в пользу города налог в размере 15032 рублей. По избирательному списку в I разряд входило 40 избирателей, во II разряд - 133 избирателя и в III разряд - 1486 избирателей. Избиратели каждого разряда платили в пользу города около 5 тысяч рублей [5]. В выборах гласных городской думы приняло участие ничтожное число избирателей -243 человека. По III разряду пензенских избирателей из 1486 человек списочного состава на выборы яви-
лось только 160. Невысокий интерес к выборам можно объяснитьнизкой общественной активностью провинциального населения, в большинстве своем малообразованного, и весьма скудной информацией о принципах нового городского устройства. Основная масса допущенных к голосованию горожан не была знакома с Городовым положением и не имела ни малейшего представления о своих правах и обязанностях.
Перед началом выборов городской голова И. Е. Мурзин обратился к присутствующим с краткой речью, в которой выразил надежду на то, что вновь из-бранныегородскиедеятели«постигнувцельмонарха... смогут улучшить городское хозяйство и оправдают ожидания общества» [6]. В думу были избраны 72 гласных, из них 34 купца, 6 почетных граждан, 30 дворян и чиновников. Таким образом, во вновь организованной думе преимущество получили представители купечества.
Центральная власть более чем пристально контролировала процесс образования новых городских дум. Особыми циркулярами Министерство внутренних дел обращалось к губернаторам с просьбой присылать списки избранных гласных с указанием их сословной принадлежности, копии всех определений присутствий по городским делам и формулярные списки городских голов и заступающих их место. К спискам прилагались сведения с обозначением чина, звания каждого гласного, а для городских голов - еще и сведения о непринадлежности к расколу. В январе 1871 года сведения о гласных, избранных в Пензенскую городскую думу и баллотировочные списки были губернатором одобрены и отправлены на утверждение Министерства внутренних дел [7].
29 декабря 1870 года в зале Дворянского собрания состоялось первое заседание Пензенской городской думы, на котором были избраны городской голова П.П. Похолков и члены городской управы. На другойдень, 30 декабря, в зданиигородского общества торжественнооткрылосьвтороезаседание,накотором был отслужен благодарственный молебен, а гласными принята присяга. Заседание началось с приветственного слова губернатора, в котором он выразил благодарность «державной воле императора, даровавшего городу Пензе новые обширные права .. самостоятельно распоряжаться делами городского хозяйства и благоустройства». Г убернатор в общих чертах ознакомил гласных с положением городского хозяйства и пожелал им успеха в «достижении благих результатов», пообещав при этом содействовать в любом начинании. Городская дума посчитала своей обязанностью просить Н. Д. Селиверстова принять звание почетного гражданина города [8].
В Самарской губернии проведение реформы контролировал губернатор Г ригорий Сергеевич Аксаков. В июле 1870 года губернатор получил текст Г оро-дового положения вместе с указом Правительствующего сената о проведении реформы. Подготовленный Самарской управой список включал 88 избирателей I разряда, 342 избирателя II разряда и 2686 избирателей III разряда. Сами выборы гласных городской думы
состоялись в январе 1871 года [9]. Горожане проявили редкостное невнимание к выборам, в основной своей массе не явившись на них. В думу вошли 72 человека, из них 57 человек были купцами, и только 9 человек представляли дворянство и чиновничество. Все сведения об избранных гласных и баллотировочные списки были одобрены губернатором и отправлены на утверждение Министерства внутренних дел.
Первое заседание Самарской городской думы состоялось 3 февраля 1871 года. На это заседание был приглашен и губернатор Г. С. Аксаков. В своем приветственном слове он выразил надежду, что «избрание в должности городского общественного управления падет на лиц, вполне отвечающих требуемым для этого условиям, по нравственному и беспристрастному собранию избирателей» [10].
Аналогичнопроисходилообразованиегородско-го управления нового типа и в Симбирской губернии. В августе 1870 года Симбирскому губернатору поступило распоряжение Министерства внутренних дел об образовании присутствия по городским делам для организации общественного управления. Первым делом присутствие проанализировало финансовое положение городов Симбирской губернии и пришло к выводу, что только Симбирск, Алатырь, Буинск и Сенгилей могут выдержать введение Г ородового положения без сбора дополнительных налогов.
Списки избирателей были подготовлены Симбирской управой старого созыва и представлены в присутствие в сентябре 1870 года. 29 декабря 1870 года в Доме городского общества завершились выборы гласных думы, тогда же была избрана городская управа и городской голова [11]. Первое заседание Симбирской городской думы состоялось 16 марта 1871 года.
Городовое положение 1870 года вводилось не единовременно во всех городских поселениях страны. Оно вступало в силу незамедлительно только в 41 губернском городе. В уездных городах Городовое положение предлагалось ввести «в ближайший срок, соображаясь с местными обстоятельствами» [12]. В ноябре
1871 года Министерство внутренних дел обратилось к Пензенскому губернатору с запросом о том, в каких уездных городах можно приступить к введению Городового положения. При этом министерство не настаивало напроведенииреформы,предоставляяинициати-ву самим местным обществам. По мнению губернатора
Н.Д. Селиверстова, городскаяреформабылапреждев-ременна, так как финансовые возможности уездных городов весьманезначительны:доходысамогобогато-го из них - Саранска - не превышали 15 тысяч рублей, а в других городах составляли еще меньшую цифру -от 3 до 8 тысяч. У ездные городские общества были уверены, что затраты на содержание новых городских дум станут в тягость местному населению. На это министр внутренних дел А.Е. Тимашев заявил, что уездным городам не стоит опасаться увеличения расходов на содержание общественного управления, так как думы сами вправе определять размер жалования должностным лицам [13]. Городские общества следовало лишь убедить в необходимости и желательности введения
Городового положения. Таким образом, центральная власть строго следовала курсу проведения реформы.
Городские собрания уездных городов стали ходатайствовать о введении Городового положения с 1872 года. Городскими обществами составлялись «приговоры» с согласием на проведение реформы, которые направлялись сначала на утверждение губернатора, а затем министра внутренних дел. Самыми последними согласие дали Наровчат, Керенск, Инсар и Г ородище. В них выборы в городские думы проходили в апреле-августе 1873 года. В самых мелких заштатных городах Городовое положение было введено чуть позже - в ноябре-декабре 1873 года. Таким образом, к началу 1874года Г ородовое положение действовало во всех городах Пензенской губернии.
Проведение выборов в уездных городах Поволжья мало чем отличалось от выборов в губернских го-родах.Характернойособенностьювыборовсталакрай-не низкая явка избирателей. 7 мая 1873 года Керенский городской староста представил на утверждение губернатора списки избирателей по трем разрядам. Всего в них значилось 309 лиц: 16 избирателей первого разряда, 63 - второго и 230 - третьего. Из названного числа на выборах, проходивших в августе 1873 года, приняли участие всего 50 человек. При этом из 230 избирателей третьего разряда на выборы явились лишь 18. В состав новой думы вошли 4 дворян и чиновников, 7 купцов и
17 мещан и крестьян [14]. Городская управа образовалась из трех членов под председательством городского головы П.П. Львова.
В некоторых городах неявка на выборы была столь высокой, что избирательные собрания признавались несостоявшимися. Такие случаи имели место в Верхнем Ломове. Там выборы в городскую думу проходили в начале декабря 1873 года. По избирательным спискам право голоса получили 82 избирателя: 12 -
Из таблицы видно, что в городе Пензе во время первых выборов в I разряде на одного гласного приходился один избиратель, во II разряде - 5 избирателей и в III разряде - 62 избирателя [17]. В дальнейшем тенденция роста числа избирателей, приходящихся на одногогласногопо третьемуразрядуувеличивалась.На выборах 1882года (4-е четырехлетие ) на одного гласного приходилось уже 116 избирателей.
Вуездныхгородахскладываласьтажесамаякар-тина: число избирателей, на которое приходился один гласный в третьем разряде во много раз превышало это число по первому и второму разрядам ( см. табл. ниже ).
первого разряда, 18 - второго и 52 - третьего. Первоначально выборы по первому и второму разрядам не состоялись, так как избирателей явилось меньше, чем предстояло избрать гласных. После доклада об этом губернатору выборы были проведены повторно и признаны состоявшимися. В январе 1874 года Министерство внутренних дел признало законным введение Городового положения в городе. В думу были избраны 30 гласных, из которых 21 относился к сословию мещан [15].
Введение Городового положения в заштатных городах Пензенской губернии проходило с многочисленными нарушениями. Так, 16 декабря 1873 года Троицкая городская дума при избрании городского головы забаллотировала трех предложенных кандидатов, а на следующий день решила выборы не проводить, назначив на эту должность, безо всякой баллотировки, купца С. К. Солодовникова. Губернское по городским делам присутствие сразу же отменило это незаконное постановление, предложив думе провести выборы в установленном порядке [16].
Постепенно, в ходе проведения выборов в городские думы, на практике стали выявляться существен-ныенедостаткидействующегоизбирательногозакона, делившего избирателей по разрядам в соответствии с размером уплачиваемого налога. Трехразрядная система выборов приводила к большому неравенству в пользовании избирательным правом, так как количество избирателей в каждомразряде былонеодинаково, а избирать приходилось равное число гласных. Из-за этого интересы избирателей III разряда в городском представительстве существенно умалялись.
Неравномерное пользование горожан избирательным правом наглядно иллюстрируют цифры, показывающие распределение избирателей по разрядам и число избирателей, на которое приходился один гласный:
Такимобразом,трехразряднаясистемавыборов обеспечила значительный перевес в городских думах представителей I и II разрядов, составлявших ничтожное меньшинство избирателей.
В связи с этим многие городские думы выражали свое недовольство по поводу разделения избирателей на три собрания. В заседании 4 июня 1882 года Пензенская городская дума признала трехразрядное деление избирателей по размерам платежа городских налогов неудобным, так как только избиратели I разряда, не превышавшие по спискам каждого четырехлетия 43 человек, имели возможность вполне сознательно
Число избирателей (по разрядам) на выборах в Пензенскую городскую думу по Городовому положению 1870 г. Число гласных, избиравшихся в каждом разряде Число избирателей, на которое приходился один гласный
Всего I р. її р. III р. В I р. Во її р. В III р.
1-е четырехлетие 1659 40 133 1486 24 1,7 5,5 62
3-е четырехлетие 3034 43 222 2769 24 1,8 9,2 115
4-е четырехлетие 3061 42 228 2791 24 1,7 9,5 116,3
Число избирателей (по разрядам) на выборах в 1873/1874 гг. Число гласных, избиравшихся в каждом разряде Число избирателей, на которое приходился один гласный
Всего I р. II р. III р. В I р. Во II р. В III р.
Наровчат 482 18 57 407 12 1,5 4,7 34
Нижний Ломов 224 8 21 195 10 1 2,1 19,5
Инсар 403 18 63 322 10 1,8 6,3 32,2
Керенск 309 16 63 230 10 1,6 6,3 23
Верхний Ломов 82 12 18 52 10 1,2 1,8 5,2
Шишкеев 260 45 99 116 10 4,5 9,9 11,6
избирать представителей в городское общественное управление. Избиратели II разряда пользовались этим правом уже в меньшей степени. Избиратели же III разряда, к числу которых относилась основная масса горожан-плательщиков, достигавшая по спискам 2769 лиц, вообще были лишены возможности делать сознательный выбор. Этому способствовали чрезмерная многочисленность собрания и незнакомство избирателей друг с другом, обусловленное проживанием в разных частях города. Выбор гласных в большинстве случаев оказывался случайным, они избирались после длительной баллотировки, иногда длившейся целые сутки и приводящей к утомлению избирателей и отказу от дальнейшего участия в голосовании [18]. Подобным образом проходили выборы гласных на 4-е четырехлетие в декабре 1882 года. Из 228 избирателей II разряда на выборы явилось 109. Собранию предстояло избрать 24 гласных. Однако из числа предложенных 56 кандидатов избрано было только 8 гласных. Для выбора остальных 16 гласных пришлось проводить дополнительную перебаллотировку еще 32 лиц. Выборы длились более суток и закончились в составе собрания вдвое меньшем первоначального. Третье собрание дважды приступало к баллотировке для избрания положенного числа гласных.
Другим важнейшим недостатком избирательного закона городские думы считали неравномерное распределение избирателей по разрядам, основанное на размере платежей городского налога. При таком порядке беднейшая часть населения была лишена своих представителей в думе, и последняя, не зная потребностей бедняков, не стремилась улучшать благосостояние нуждающихся горожан. Летом 1882 года Пензенская городская дума направила правительству ходатайство об изменении общего порядка выборов гласных. В ходатайстве говорилось о том, чтобы избирательные собрания в многолюдных городах составлялись не общие по всему городу в соответствии с размером платимого налога, а по участкам города и без деления избирателей-плательщиков на разряды. Ответ Министерства внутренних дел последовал в мае 1883 года. Предполагаемая Пензенской городской думой мера была признана несвоевременной. В планы правительства не входило изменение избирательного закона, да и само Городовое положение 1870 года расценивалось как максимум того, что могло допустить
правительство в пользу общественного управления. Однако проявленная Пензенской думой инициатива не осталась без последствий: циркуляр Министерства внутренних дел от 21 сентября 1884 года предоставил городскимдумамправоподразделятьмногочисленные избирательные собрания на несколько групп, каждая изкоторыхизбираласоответствующуючастьгласных. При этом деление на группы могло быть основано как на размере уплачиваемых в городскую кассу сборов, так и на отнесении избирателей к определенному территориальному участку [19].
Пензенская городская дума не замедлила воспользоваться предоставленным ей правом. Уже на следующее, пятое по счету четырехлетие, при составлении избирательных списков, городская управа приняла решение подразделить многочисленное собрание II разряда на две группы. В первую группу вошел 141 житель верхней части города, а во вторую - такое же число жителей нижней части. Третье избиратель-ноесобраниеоказалось,какипрежде,оченьмногочис-ленным: оно насчитывало 2853 избирателя. Г ородская управа разделила собрание на 4 группы: по 714 избирателей в первых двух группах, 713 - в третьей группе и 712 - в четвертой. В основу деления избирателей на группы был положен территориальный принцип, а не сумма платежей. Каждая из групп избирала одинаковое число гласных: одна группа II собрания - 12 гласных, а одна группа III собрания - 6 гласных [20]. Таким образом,ходатайствогородскойдумысвидетельствует о желании изменить систему общественного управления в лучшую сторону. И хотя гласные не добились отмены трехразрядной избирательной системы, им удалось преодолеть некоторые трудности, связанные с голосованием в многолюдных избирательных собраниях. Деление собраний на группы позволяло избегать длительной и бесполезной баллотировки избирателями предложенных кандидатов, число которых иногда доходило до нескольких сотен.
Неудобство деления избирателей на три разряда признавалось и думами уездных городов. В ноябре 1887 года Инсарский городской голова представил губернатору ходатайство местной думы о дозволении разделить избирателей города вместо трех на два разряда. Эта мера была обусловлена несоразмерностью числа избирателей в первом разряде (18 человек) с их числом во втором и третьем разрядах (29 и 707 изби-
рателей). По статье 25 Городового положения подобные ходатайства разрешались министром внутренних дел. В итоге министерство признало возможным удовлетворить ходатайство Инсарской думы, при условии причисления к I разряду лиц, вносящих наивысшие платежи [21].
После реформы 1892 года деление избирателей на разряды было отменено. Гласные избирались одним избирательным собранием, которое при многочисленности избирателей могло подразделяться на несколько участков. Порядок проведения выборов остался прежним, поэтому все заботы по составлению списков избирателей были вновь возложены на членов управы. Рассмотрим первые выборы городских дум и управ в городах Среднего Поволжья. В Пензенской губернии введение Городового положения 1892 года осуществлялось под руководством губернатора Алексея Алексеевича Горяйнова. Окончательный список управа представила на рассмотрение думы 12 сентября 1892 года. Право голоса получил 391 избиратель, собрание было разделено на 2 участка по границам полицейских частей [22]. Для объявления списка во всеобщее сведение был применен ранее действовавший порядок: список был напечатан в Пензенских губернских ведомостях, а оттиски с него выставлены в здании городской управы, в правлении Пензенского городского общественного банка, в мещанской и ремесленной управах, в городском полицейском управлении и в обеих полицейских частях. Избранию подлежали 35 гласных: 18 от первого участка и 17 - от второго. В результате выборов небольшое преимущество получили представители дворянства: их было избрано
18 человек. В думу также вошли 15 купцов и 2 чиновника. В связи с устранением от участия в выборах малообеспеченной части населения, в думе стали преобладать в основном состоятельные лица. Новая избирательная система обусловила и увеличение в думе числаобразованныхгласных.ВПензенскойгородской думе первого после реформы 1892 года созыва состояло 12 гласных с высшим университетским и академическим образованием, 10 закончили курс училища и семинарии, а 13 получили домашнее образование [23].
Выборы в Самарскую городскую думу проходили в августе 1892 года, их подготовкой также занималась управа. После выборов управа представила для утверждения губернатору полный список избранных гласных и баллотировочные списки по их избранию. Внимания заслуживает социальный состав избранных гласных. Из 72 гласных 38 человек составило купечество, 16 человек имели табельные чины, в думу избрали 4 врачей, 9 мещан и 3 крестьян [24]. Г убернатор утвердил выборы городского головы и отправил в Министерство внутренних дел самые лестные отзывы о нем. В октябре губернатором были утверждены члены городской управы [25].
Статья 118 Городового положения 1892 года предписывала право утверждения губернатором некоторых должностных лиц городского общественного управления, в том числе городских голов. Губернаторы далеко не формально подходили к этому вопросу.
Например, при выборах городских голов уездных городов ими через уездных исправников запрашивались сведения о нравственном и имущественном состоянии выбранных лиц, о непринадлежности к расколу. После этого губернатором направлялась в министерство внутренних дел краткая характеристика претендента на должность городского головы. Губернатор считался лично ответственным за избранных и назначенных лицгородскогообщественногоуправления,онпрепро-вождал в Хозяйственный департамент министерства внутренних дел формулярные списки должностных лиц и данные о составе общественных учреждений. После 1894 года эта процедура еще более усложнилась. Губернаторов обязали направлять в министерство внутренних дел сведения о личном составе дум и собраний уполномоченных по специальной форме, включающей графы о вероисповедании, сословии, чине, звании, возрасте, имуществе гласных. министерство было заинтересовано в получении самых детальных сведений как о самих выбранных гласных, так и об общих результатах выборов.
Городовое положение 1892 года предусматривало две формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном виде. К губернским городам упрощенная форма не применялась. Особым циркуляром губернаторам предписывалось представить в ми-нистерствосоображенияоцелесообразностивведения в уездных городах той или иной формы управления. С этой целью в октябре 1892 года Пензенский губернатор Горяйнов собрал сведения от городских голов губернии о количестве недвижимых имуществ стоимостью не менее 300 рублей и не менее 100 рублей, о количестве торговых и промышленных предприятий, содержимых по свидетельствам I и II гильдий. Учитывались и другиесоциально-экономические показатели городов, такие как численность населения, состояние городских средств, количество принадлежащих городам имуществ и т. п. На основании всех собранных данных было решено ввести упрощенное управление во всех заштатных городах Пензенской губернии и в уездном городе Г ородище, а в остальных восьми уездных городах - провести реформу в полном объеме [26]. Уже на основе этих решений министерство внутренних дел окончательно распределило все российские города по двум типам управления. Упрощенная форма была введена в 190 городах Европейской России, а полная - в 333.
Введение упрощенного общественного управления в небольших городских поселениях вызывалось потребностями времени. многие поселения, отнесенные по Городовому положению 1870 года к разряду городских, ни по своему складу жизни, ни по культурному уровню обывателей не соответствовали этому типу. Реформа 1892 года предусматривала для таких городов упрощеннуюформууправления:взамендумыучрежда-лось собрание городских уполномоченных из 12-15 че-ловек,которыеизбиралисьсходомместныхдомохозяев, владеющих недвижимой собственностью стоимостью не менее 100 рублей. Обязанности городского головы иуправывозлагалисьнагородскогостаросту,который,
по усмотрению губернатора, мог иметь одного или двух помощников. Компетенция собрания и старосты была более ограничена, чем компетенция думы и управы [27]. Собрание уполномоченных лишалось права издавать обязательные постановления, составлять и изменять планы городов. Ввиду того, что жители мелких городских поселений в основном принадлежали к сословию мещан, в ведение городского старосты были переданы и дела мещанского управления.
Подводя итог проведению городских избирательных кампаний по Городовым положениям 1870 и 1892 годов, следует отметить, что в целом процесс фор-мированияновыхоргановгородскогосамоуправления в городах Среднего Поволжья следовал общей логике провозглашенного правительством курса на осуществление широкомасштабных мероприятий в сфере государственного управления. При этом проведение реформ проходило под строгим контролем губернской и центральной администрации. Власть пристально следила за законностью самоорганизации городских структур,участвуявформированиигородскихизбира-тельных собраний и собирая детальную информацию о личном составе городских дум и собраний уполномоченных. Дважды реформируя систему управления, правительство стремилось ввести в состав городских дум наиболее состоятельную и благонадежную часть городских жителей из числа дворян. Несовершенство избирательного закона 1870 года проявилось сразу же по применении его на практике. Недостатки избирательной системы повлекли за собой большие трудности как в осуществлении самой процедуры выборов, так ив процессе функционирования органов городского управления. При этом наибольшие трудности возникали в губернских городах, где из-за многочисленности П-го и Ш-го разрядов избирателей голосование зачастую затягивалось и выбор гласных оказывался случайным. В связи с этим городские думы обращались к правительству с ходатайствами о необходимости изменения избирательного закона. Гласные жаловались на многолюдность избирательных собраний и на технические трудности осуществления выборов, связанные с необходимостью баллотировать большое количество кандидатур, неизвестных подавляющему числу избирателей. К этим требованиям добавлялось и требование расширения избирательных прав, предоставления его квартиронанимателям. Однако вместоожидаемогообществомраспространенияизби-рательных прав на все городское население, реформа 1892 года сократила и без того небольшую часть населения, пользующегося избирательным правом. Тем самымвдумахсохраниласьпрежняянеравномерность представительства различных общественных групп. В губернских думах лучше всего было представлено купечество, затем дворянство и мещане. Важной особенностью городских выборов явилось то, что из-
бирательные права получила лишь небольшая часть городских обывателей. Для избирательных кампаний 70-х - 90-х годов была характерна явная тенденция снижения у населения интереса к выборам, что в итоге обусловило чрезвычайно низкую явку избирателей.
В целом введение в городах Среднего Поволжья Городовых положений и проведение выборов происходило без серьезных конфликтов с губернской администрацией. Чаще наблюдалось четкое взаимодействие губернатора и городских структур, благодаря чему новое общественное управление функционировало довольно слаженно и бесконфликтно.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-е - начале 90-х гг. XIX века. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. 260 с.
2. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Польза, 1908. 109 с.
3. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. СПб.: Издание Хозяйств. Департ. МВД, 1873. 297 с.
4. Городовое положение 11 июня 1892 года. М.: Городская типография, 1901. 86 с.
5. ГосударственныйархивПензенскойобласти(ГАПО). Ф. 361. Оп. 1. Д. 1. Л. 11.
6. Пензенские губернские ведомости. 1870. 31 декабря. № 53.
7. ГАПО. Ф. 361. Оп. 1. Д. 1. Л. 49, 62.
8. ГАПО. Ф. 108. Оп. 1. Д. 642. Л. 19.
9. Самарские губернские ведомости. 1871. 25 января.
10. Журналы заседаний Самарской городской думы за
1871 год. Самара, 1872. №1. С. 2.
11. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО). Ф. 640. Оп. 1. Д. 1. Л. 2-8об.
12. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. СПб.: Издание Хозяйств. Департ. МВД, 1873. 297 с.
13. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 4911. Л. 4-6.
14. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 5067. Л. 33.
15. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 5064. Л. 3-19.
16. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 5069. Л. 12-15.
17. ГАПО. Ф. 361. Оп. 1. Д. 1. Л. 10-11.
18. ГАПО. Ф. 108. Оп. 1. Д. 667. Л. 143-144.
19. ГАПО. Ф. 108. Оп. 1. Д. 671. Л. 151-152.
20. ГАПО. Ф. 108. Оп. 1. Д. 671. Л. 293об.-295об.
21. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 6068. Л. 50-52.
22. ГАПО. Ф. 11. Оп. 1. Д. 14. Л. 4-32.
23. ГАПО. Ф. 11. Оп. 1. Д. 160. Л. 128-143.
24. Центральный государственный архив Самарской области (ЦГАСО). Ф. 175. Оп. 1. Д. 245. Л. 76.
25. ЦГАСО. Ф. 170. Оп. 3. Д. 64. Л. 12.
26. ГАПО. Ф. 11. Оп. 1. Д. 2. Л. 76-76об.
27. Земская и городская реформы // Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902. СПб., 1901. С. 199.
