CC BY
35Правовое регулирование формирования и деятельности избирательных комиссий в Республике Беларусь
Сергей Альфер
в статье автор анализирует этапы развития института избирательных комиссий в Республике Беларусь с момента ее образования в 1918 году по настоящее время. Устанавливаются причины неэффективности деятельности избирательных комиссий и предлагаются правовые меры по устранению возможности административного воздействия на их деятельность.
^ История; Избирательный кодекс; система комиссий; формирование комиссий; правовой статус; проведение выборов; реформирование законодательства
Прошедшие в 2008 году парламентские выборы в Республике Беларусь Миссией наблюдения БДИПЧ ОБСЕ в третий раз подряд с 2000 года были признаны несвободными и несправедливыми. В существенной степени вклад в данную оценку внесла имеющаяся практика формирования и деятельности избирательных комиссий. Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов косвенно подтвердила правильность этой оценки. Комиссия впервые за все время взаимодействия с БДИПЧ ОБСЕ не отправила своих возражений по представленному Миссией докладу и согласилась с необходимостью изменения как законодательства о выборах, так и практики его применения в Республике Беларусь.
В настоящий момент создана рабочая группа по изменению избирательного законодательства, включающая как представителей властей Беларуси, так и ОБСЕ. Изменение принципа формирования и деятельности избирательных комиссий — одно из важнейших требований ОБСЕ. Будут ли внесены изменения в избирательное законодательство и насколько революционными они могут быть, мы увидим в ближайшее время.
История избирательных комиссий в Республике Беларусь
Избирательные комиссии в Республике Беларусь имеют более чем 80-летнюю историю. Возникновение избирательных органов можно связать с восстановлением юридической независимости страны после октябрьских событий 1917 года.
Первой попыткой создания на территории Беларуси независимого государства было провозглашение 25 марта 1918 года Белорусской Народной Республики (БНР). Рада БНР инициировала работу по созданию местных органов власти. Необходимо отметить, что эта работа проводилась в условиях немецкой оккупации значительной части территории страны. Так, в качестве «политических учреждений Белорусского государства» в белорусских губерниях, поветах, местечках, городах, волостях и селах параллельно с органами германской оккупационной администрации создавались местные белорусские рады1. Выборы рад проводились по принципам, подобным первоначальному процессу формирования Советов.
Вместе с тем провозглашение БНР явилось важнейшей предпосылкой согласия мо-
сковского большевистского правительства на создание Белорусской Социалистической Республики.
1 января 1919 года вышел «Манифест Временного рабоче-крестьянского советского правительства Беларуси». В манифесте провозглашалось, что рабочие, крестьянская беднота и красноармейцы Беларуси становятся свободными и полноправными хозяевами свободной независимой Белорусской Социалистической Республики. Все буржуазные правительства, «где бы их власть ни сохранялась, будь то поганая Рада, немецкое оккупационное начальство, польское и украинское посягательство — считаются свергнутыми и провозглашаются, со всеми членами и сторонниками, врагами, заслуживающими беспощадной революционной кары»2.
Ровно месяц спустя в Минске собрался I Белорусский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а 4 февраля 1919 года он утвердил Конституцию Социалистической Советской Республики Белоруссии и создал белорусское правительство.
Работа проводилась в такой спешке, что, включив в Конституцию, составленную по тому же плану, что и Конституция РСФСР, определение функций Съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК), в нее не включили ни положение о местных Советах, ни положение о ЦИК. Было лишь установлено, что Съезд Советов созывается ЦИК не реже двух раз в год. Конституция также не устанавливала никаких принципов выборов в Советы.
Эти недостатки Конституции требовали ее дополнения. Поэтому на Втором Всебе-лорусском съезде Советов (14—17 декабря 1920 года) были приняты «Дополнения к Конституции ССРБ». В соответствии с дополнениями вместо больших и малых Президиумов ЦИК был создан Совет народных комиссаров (СНК). Здесь же содержались нормы о Съезде Советов Беларуси, ЦИК, Президиуме ЦИК, СНК, их структуре и полномочиях.
Конституция закрепила основы политического устройства страны, которые были более конкретно подтверждены в принятой после образования СССР следующей Конституции БССР 1927 года и сохранились в практически неизменном виде до принятия очередной Конституции 1937 года.
Прямые выборы депутатов были установлены только для сельских, местечковых и городских Советов3. Депутаты этих Советов избирались на собраниях непосредственно избирателями, обладающими избирательным правом: в городах, в основном в организациях или по месту жительства для граждан, не работающих на предприятии и не являющихся членами профсоюзов, в сельской местности — по отдельным селениям. Выборы делегатов на районный, окружной и Всебе-лорусский съезд Советов были непрямыми и многоступенчатыми. Так, делегаты районных съездов избирались по установленной норме из представителей сельских, местечковых и городских Советов4. Делегаты окружных съездов Советов выдвигались из представителей городских Советов и районного Съезда, а делегаты на Всебелорусский съезд Советов направлялись городскими Советами и окружными съездами.
Очевидно, что подобная система выборов требовала создания для каждого вида выборов своих избирательных комиссий, функции которых отличались в зависимости от вида выборов. Принципы их создания и функции регулировались соответствующими постановлениями ЦИК БССР или его Президиума.
Особенностью деятельности избирательных комиссий был их временной статус. Комиссии создавались непосредственно перед выборами и распускались после их окончания. Единственным исключением в период с 1927 по 1937 год была деятельность Центральной избирательной комиссии. Поскольку в соответствии с декретом ВЦИК СССР от 4 ноября 1926 года при Президиуме ВЦИК создавалась Центральная избирательная комиссия как постоянно действующий орган5, аналогичным образом формировалась и Центральная избирательная комиссия в БССР. Так, в соответствии с Инструкцией ЦИК Белорусской ССР о выборах в Советы от 13 ноября 1926 года6, при ЦИК БССР с целью общего руководства по выборам в Советы создается Центральная избирательная комиссия. Впрочем, постоянный характер деятельности этой комиссии означал лишь то, что ее деятельность была ограничена временным промежутком до назначения новых выборов.
Центральная избирательная комиссия образовывалась в составе, персонально утверждаемом Президиумом ЦИК. Принципы от-
бора членов в состав Центральной избирательной комиссии были выработаны в начале 20-х годов и оставались практически неизменными до принятия избирательного законодательства 1978 года. Так как Центральная избирательная комиссия в определенной степени была идеологическим органом, в ее состав обязательно включались представители ведущих государственных и общественных институтов республики, а впоследствии и нацменьшинств. Состав Центральной избирательной комиссии последовательно увеличивался при каждых перевыборах, которые проходили практически ежегодно. И если в 1922 году она состояла из трех членов — двух представителей от ЦИК и одного представителя от Белорусского объединения профсоюзов7, то в 1926 году — уже из пяти членов. К вышеперечисленным членам добавились представители от Женотдела и комсомола8. А в утвержденном в 1926 году составе комиссии было 17 членов: от государственных структур — 4 представителя ЦИК и один от Красной Армии, от общественных структур — по одному представителю от Центросовета профсоюзов, Центрального комитета комсомола Беларуси, Центросовета крестьянских обществ взаимопомощи, отдела работниц и крестьянок Центрального комитета КП(б)Б, а также по одному представителю от следующих нацменьшинств: евреев, поляков, латышей и литовцев. Кроме того, в составе комиссии выделялось по два места представителям рабочих и крестьян, связанных непосредственно с предприятиями и сельским хозяйством.
Нижестоящие избирательные комиссии — окружные, районные, городские, местечковые и сельские — формировались исходя из тех же принципов. Количество членов в составе этих комиссий было несколько меньше, чем в Центральной избирательной комиссии, однако общие принципы их формирования были примерно такими же. В состав комиссии в обязательном порядке вышестоящим исполнительным органом назначался председатель (для городских комиссий председатель назначался пленумом горсовета), представители от соответствующего исполнительного комитета, профсоюзов, комсомола, Красной Армии и нацменьшинств. В состав комиссии обязательно должны были быть включены женщины.
Первоначально отличалось от общепринятого формирование сельских избирательных комиссий. Так, по 1925 год в составе участковой комиссии было всего лишь три человека: председатель, назначаемый районным исполнительным комитетом, член от сельсовета и представитель от села — центра сельсовета. С 1926 года количество членов сельской избирательной комиссии было увеличено до 7 и установлен тот же принцип представительства от конкретных организаций, что и для всех других комиссий.
Отметим, что Постановлениями ЦИК в состав избирательных комиссий напрямую не включались представители от органов КП(б)Б. Надзор за деятельностью комиссий со стороны партийного органа осуществлялся включением в комиссию на руководящие должности членов партии.
С 1930 года9 список организаций, делегирующих своих членов в избирательные комиссии всех уровней, перестал устанавливаться постановлениями ЦИК БССР. Право выбора организаций, представители которых включались в состав избирательной комиссии, полностью было делегировано соответствующим исполнительным комитетам (для городских комиссий — пленумам горсовета).
Функции избирательных комиссий были довольно ограниченны. Так, устанавливалось их право наблюдения за законностью и своевременностью проведения выборов на подведомственной территории, представление в соответствующий орган сведений и отчетов о ходе избирательной кампании, рассмотрение отчетов нижестоящей избирательной комиссии и рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящей избирательной комиссии. Кроме того, комиссии имели право обращения в создавший их орган с предложениями об отмене выборов на том или ином избирательном участке, а также о роспуске нижестоящей избирательной комиссии, об отводе отдельных ее членов, а также об отмене незаконных решений и постановлений нижестоящих комиссий.
Центральная избирательная комиссия не являлась органом, непосредственно возглавляющим и руководящим деятельностью всех остальных нижестоящих комиссий. Соподчи-ненность комиссий первоначально была установлена, начиная с окружных избирательных комиссий (окружные избирательные комис-
сии руководили деятельностью районных и городских окружного подчинения избирательных комиссий, районные избирательные комиссии руководили деятельностью всех остальных избирательных комиссий — сельских, местечковых и городских районного подчинения). После ликвидации окружных Советов функции окружной комиссии по руководству деятельностью избирательных комиссий районов и городов, непосредственно подчиненных Президиуму ЦИК, были переданы Центральной комиссии.
Некоторые исключительные полномочия были предоставлены только сельским, местечковым и городским избирательным комиссиям. Поскольку Президиум ЦИК не назначал конкретного дня проведения выбо-ров10, на сельские, местечковые и городские избирательные комиссии возлагалась обязанность назначить срок выборов и провести их. Кроме того, на них возлагалась обязанность проверки списков избирателей, составления и опубликования списка лиц, лишенных избирательных прав, рассылки избирателям именных избирательных повесток и оповещения их о времени и месте проведения избирательного собрания, а также назначения уполномоченных для председательство-вания на избирательных собраниях.
Что же касается избирательных споров, то все они разрешались в административном порядке — либо вышестоящей избирательной комиссией, либо соответствующим исполкомом. Необходимо также отметить, что основным видом избирательных споров являлось рассмотрение жалоб на лишение избирательных прав. Исчерпывающий список лиц, лишенных избирательных прав, устанавливался как союзной Конституцией, так и республиканскими конституциями. Кроме того, при издании инструкций о перевыборах ЦИК разъяснял конституционные положения. Однако, судя по всему, далеко не всегда лишение значительной части лиц избирательного права соответствовало действующему в тот момент законодательству. Именно поэтому по вопросу лишения избирательных прав Президиум ЦИК БССР был вынужден принять несколько решений11.
Комиссии распускались сразу же после окончания выборов на подведомственной территории. Вместе с тем довольно часты были случаи, когда ранее назначенные выборы от-
менялись тем же Президиумом ЦИК. В этом случае все образованные избирательные комиссии распускались соответствующим его постановлением и назначались вновь лишь после объявления новых выборов12.
В 1936 году была принята новая Конституция СССР, существенно изменившая избирательную систему в стране. В соответствии с союзной Конституцией была разработана и 19 февраля 1937 года принята XII чрезвычайным съездом Советов БССР новая Конституция БССР.
Конституция устанавливала, что «политическую основу БССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов, завоевания диктатуры пролетариата, освобождения белорусского народа от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома белорусской националистической контррево-люции»13.
Вместо упраздненного Всебелорусского съезда Советов высшим органом государственной власти стал Верховный Совет БССР, срок полномочий которого определялся Конституцией в четыре года. Изменилась и структура местных органов власти. Органами государственной власти в округах, районах, городах, селах, местечках, деревнях, поселках являлись Советы депутатов трудящихся. Последние избирались соответственно трудящимися округа, района, города, села, деревни, местечка, поселка сроком на два года.
В значительной степени изменилась и избирательная система. В выборах могли участвовать лица, достигшие 18 лет (независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности). Выборы провозглашались всеобщими, равными и прямыми при тайном голосовании. Избирательных прав были лишены лишь умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав.
Было установлено, что выборы в Советы депутатов трудящихся БССР производятся по избирательным округам. Таким образом, для проведения выборов в каждом избирательном округе формировались в зависимости от вида выборов следующие окружные избирательные комиссии: по выборам депу-
татов Верховного Совета БССР, окружные (позднее — областные), районные, городские, местечковые (позднее — поселковые) и сельские.
Законодательство устанавливало, что избирательные комиссии составляются из представителей общественных организаций и обществ трудящихся.
Центральная избирательная комиссия перестала быть постоянно действующим органом (хотя бы в промежутке между выборами). Она назначалась Президиумом Верховного Совета БССР одновременно с опубликованием даты выборов и распускалась после установления их итогов.
Что же касается формирования нижестоящих избирательных комиссий, то первоначально окружные и участковые избирательные комиссии назначались представительными органами: окружные — областными Советами депутатов трудящихся, а участковые — районным, городским Советом. Очень быстро эти функции были переданы исполнительным комитетам. Прерогативой высшего представительного органа (точнее, его Президиума) осталось лишь назначение Центральной комиссии.
Функции комиссий строились на основе децентрализации их полномочий. Комиссии более высокого уровня не руководили деятельностью нижестоящих комиссий и имели свою собственную компетенцию. Вместе с тем каждая из вышестоящих комиссий получила право рассматривать жалобы на неправильные действия нижестоящих комиссий и выносить по ним окончательные решения. При этом возможности судебного обжалования действий избирательных комиссий законодательство, как и ранее, не предусматривало.
Законодательство также установило необходимость при выборах депутатов местных Советов образования и территориальных избирательных комиссий — областных, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских14.
Любопытной особенностью созданной системы избирательных комиссий явилось то, что при выборах депутатов местных Советов на территории избирательного участка и, соответственно, территории деятельности участковой комиссии, основной функцией которой был прием избирательных бюллетеней
и подсчет голосов избирателей, могло находиться несколько десятков окружных избирательных комиссий по выборам депутатов, в основном поселковых и сельских Советов. Однако, поскольку к этому времени функции избирательных комиссий имели лишь ритуальное значение, им необходимо было лишь зафиксировать безальтернативное избрание депутата, предварительно подобранного соответствующими партийными органами. Подобное участие народа в управлении государством не выглядело избыточным с точки зрения управляемости и получения необходимого результата.
7 октября 1977 года была принята последняя Конституция СССР. Она не внесла существенных изменений в советскую избирательную систему. Из наиболее значимых изменений была впервые закрепленная в Конституции норма о недопустимости избрания кандидата в депутаты, как правило, более чем в два Совета народных депутатов.
На основании Конституции СССР 14 апреля 1978 года на IX внеочередной сессии Верховного Совета БССР была принята следующая Конституция БССР15. Следует отметить, что по форме и по духу эта Конституция, как и ее прежние редакции, в основном копировала союзную Конституцию.
Как и на союзном уровне, избирательная система в БССР не претерпела существенных изменений. Выборы народных депутатов должны были проводиться по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Конституция БССР 1978 года примечательна тем, что в ней впервые было установлено, что проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, которые образуются из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.
На основании Конституции 12 декабря 1978 года Верховный Совет БССР опять же впервые принял Закон о выборах в Верховный Совет16. Отметим, что через год были приняты в новой редакции законы о местных Советах17, в которых указывалось, что выборы депутатов местных Советов проводятся в соответствии с законом. Тем не менее закона о выборах депутатов местных Советов пришлось ждать еще 10 лет.
Этот закон о выборах Верховного Совета примечателен тем, что он заложил такие принципы организации и деятельности избирательных комиссий, которые в практически неизменном виде дошли в Республике Беларусь до сегодняшнего дня.
Все комиссии были временными органами. Так, например, в соответствии с разделом V закона «Образование избирательных комиссий» Центральная избирательная комиссия назначалась Президиумом Верховного Совета не позднее чем на пятый день после назначения выборов, окружная — областным, Минским городским исполкомом не позднее чем на десятый день и участковая — районным, городским исполкомом не позднее чем на тридцатый день после назначения выборов. Впрочем, закон не содержал положений об окончании деятельности комиссий. Формально Центральная комиссия как орган, организующий повторное проведение выборов в случае их признания по отдельным округам недействительными или несостоявшимися, а также при проведении выборов вследствие выбытия депутатов, функционировала вплоть до завершения полномочий действующего Верховного Совета. Что же касается окружных и участковых комиссий, то они распускались после завершения выборов. В случае перевыборов эти комиссии создавались в новом составе. И в этом была своя логика. В ситуации, когда в выборах принимало участие 99,99 % избирателей, из которых 99,99 % голосовали за назначенного партийными органами кандидата, вероятность повторных выборов по какому-либо округу была ничтожной. Поэтому они назначались лишь в случае естественной убыли депутата вследствие его смерти. Работы у избирательных комиссий практически не было, так что сохранять их полномочия на протяжении длительного промежутка времени было нецелесообразно.
Закон покончил с децентрализацией деятельности избирательных комиссий разного уровня и ввел подчиненность комиссии более низкого уровня более высокой. И пусть не смущает формулировка закона, что, например, Центральная избирательная комиссия «направляет» деятельность всех других комиссий. Право Центральной комиссии рассматривать заявления и жалобы на неправомерные действия избирательных комиссий и выносить по ним окончательные решения
(равно как и окружной избирательной комиссии на действия участковой) давало возможность вышестоящей комиссии не только направлять деятельность нижестоящей комиссии в соответствии с законом, но и принимать обязательные для этих комиссий решения.
Центральная и окружные избирательные комиссии получили определенные властные полномочия для проведения выборов на подотчетной территории и наравне с исполнительными органами стали реальными субъектами избирательного процесса. Они получили право заслушивать сообщения по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в Верховный Совет, не только нижестоящих избирательных комиссий, но и иных государственных и общественных органов, включенных в избирательный процесс. Однако закон не наделял избирательные комиссии правом принимать обязательные для всех этих органов решения.
Таким образом, полномочия властного характера избирательных комиссий распространялись только на нижестоящие избирательные комиссии. Они также не имели собственного аппарата и по сути представляли собой все-таки общественные органы.
Второй примечательной особенностью закона явилось то, что в нем впервые был сформулирован один из важнейших принципов деятельности избирательных комиссий — принцип гласности. В соответствии с ним на заседания комиссий стали допускаться наблюдатели — представители от общественных организаций и трудовых коллективов, а также средств массовой информации.
Перестройка жизни советской страны, начавшаяся в середине 80-х годов, закономерно привела к принятию нового союзного избирательного законодательства. Вслед за союзным начали менять свое избирательное законодательство и республики. Так, 27 октября 1989 года Верховный Совет БССР одновременно принял два избирательных закона — «О выборах народных депутатов Белорусской ССР» и «О выборах депутатов местных Советов депутатов БССР»18. Изменения в новых законах коснулись и избирательных комиссий.
Так, Центральная избирательная комиссия БССР вновь стала постоянно действующим органом. Срок ее полномочий был установлен в пять лет. В законе также был уста-
новлен принцип отбора членов Центральной комиссии. Предложения по составу членов комиссии могли представить областные и Минский городской Советы (или их президиумы) с учетом мнений трудовых коллективов и республиканских органов общественных организаций. Образовывал Центральную избирательную комиссию Верховный Совет БССР.
Закон не требовал наличия юридического образования или специального опыта для членов этой комиссии.
Было увеличено количество субъектов, имеющих право предлагать своих представителей в нижестоящие избирательные комиссии. Наряду с общественными организациями, трудовыми коллективами и военнослужащими субъектами выдвижения также стали коллективы средних специальных и высших учебных заведений, а также собрания избирателей по месту жительства.
Право образования комиссий при проведении выборов депутатов Верховного Совета было предоставлено представительным органам. Окружные комиссии образовывали областные, Минский городской Советы, участковые комиссии — районные, городские Советы. Впрочем, при проведении местных выборов право образования комиссий, как и ранее, было предоставлено исполкомам этих Советов.
Закон отменил обязательное образование окружных комиссий при проведении всех видов местных выборов. Теперь окружные избирательные комиссии формировались только для избрания депутатов областных Советов. Функции же окружных избирательных комиссий при проведении выборов депутатов районных, городских и сельских Советов возлагались исключительно на территориальные избирательные комиссии. Тем самым было законодательно отменено ненужное дублирование полномочий различных комиссий при проведении местных выборов.
Комиссии также получили дополнительные властные полномочия.
Центральная комиссия дополнительно получила право образовывать избирательные округа. Все комиссии получили право заслушивать сообщения соответствующих государственных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов. Отдельно необходимо упомянуть об установлен-
ном законом праве избирательных комиссий решать вопросы, связанные с проведением повторных выборов. Это было вызвано осознанием законодателем возможности появления индивидуальной конкуренции кандидатов при проведении выборов в избирательных округах.
Вместе с тем в законах не были установлены критерии, согласно которым выдвинутая кандидатура не регистрировалась бы кандидатом в депутаты. Кроме того, в законе не была предусмотрена конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения избирательного законодательства. Комиссии не имели правовых рычагов воздействия на кандидата за нарушение им законодательства о выборах — правил проведения предвыборной агитации, финансирования выборов и т. д. Опротестовать незаконные действия избирательных комиссий, как и ранее, можно было, только подав жалобу в вышестоящую комиссию. Закон не устанавливал право опротестования решений Центральной избирательной комиссии.
Следующей попыткой изменить избирательное законодательство стала инициатива оппозиции Белорусского Народного Фронта в 1992 году по проведению республиканского референдума. Вопрос референдума предусматривал возможность роспуска действующего Верховного Совета и проведение осенью 1992 года выборов нового высшего законодательного и представительного органа страны на основе смешанной пропорционально-мажоритарной системы. Разработанный для этого и выносимый на референдум законопроект носил экстраординарный характер и, скорее всего, был рассчитан на избрание только одного созыва Верховного Совета19.
Законопроект несколько изменял принципы формирования избирательных комиссий. Так, в состав Центральной комиссии в обязательном порядке должны были быть включены представители от общественно-политических организаций, зарегистрировавшиеся в ней для участия в выборах. Эти же представители в обязательном порядке должны были включаться в составы окружных и участковых комиссий. И если включение в состав Центральной комиссии иных членов и ее утверждение планировалось проводить по нормам, применяемым ранее, то создание окружных и участковых комиссий было, соответственно,
прерогативой только Центральной и окружной комиссии. Законопроект впервые предусматривал возможность обжалования решений комиссий в вышестоящую комиссию или в установленных законом случаях — в суд. Отметим, что разработчики законопроекта рассматривали в качестве основного только административный способ обжалования действий избирательных комиссий. Впрочем, как действующий закон, так и законопроект оппозиции вновь не устанавливал ответственности зарегистрированных кандидатов в депутаты за нарушения избирательного законодательства.
Регрессом в области избирательного права было предложение восстановить временный характер деятельности Центральной комиссии. Кроме того, временные рамки создания избирательных комиссий не давали последним возможности стать реальным субъектом организации и проведения выборов. При применении этого закона основная часть нагрузки по организации и проведению выборов по традиции вновь легла бы на исполнительные структуры власти.
Тем не менее реализация данного законопроекта на практике позволила бы впервые в Республике Беларусь создать избирательные комиссии с учетом мнения всех основных политических субъектов избирательного процесса, а не только определенных органов власти, а также способствовала бы развитию партийной системы в стране.
Инициативной группой референдума в его поддержку было собрано свыше 440 000 подписей избирателей. Но напуганный возможностью своего роспуска консервативный Верховный Совет незаконно отказал инициаторам в проведении референдума. Тем самым была потеряна легальная возможность заменить действовавшую в то время старую коммунистическую правящую элиту на новую. Беларусь оказалась единственной страной на европейском постсоветском пространстве, в которой не произошла смена старой советской власти.
По принятому в 1989 году закону (с незначительными изменениями) в 2005 году состоялись выборы и в следующий Верховный Совет. Изменения коснулись и принципов формирования избирательных комиссий. Так, они вновь (кроме Центральной комиссии) стали формироваться не представитель-
ными органами — Советами, а исполкомами. Вместе с тем необходимо отметить, что практика формирования комиссий в 2005 году показала, что выдвинувшим своих представителей политическим партиям практически не отказывалось в праве их включения в состав комиссий. Подавляющее большинство выбранных в Верховный Совет XIII созыва депутатов были партийными. Таким образом, эти выборы показали, что в Беларуси формируется полноценная партийная система. К сожалению, последующие события привели к роспуску Верховного Совета XIII созыва и затормозили демократическое развитие страны на многие годы вперед.
Введение в действие измененной в 1996 году Конституции Республики Беларусь привело к созданию в стране новой системы власти, основанной на президентской форме правления. Однопалатный Верховный Совет превратился в двухпалатное Национальное собрание, в котором только депутаты нижней палаты — Палаты представителей — выбираются путем прямых выборов. Члены верхней палаты парламента — Совета Республики — избираются косвенным образом на заседаниях Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Кроме того, часть членов Совета Республики назначаются непосредственно Президентом Республики Беларусь.
Эти масштабные изменения принципов формирования и деятельности важнейших государственных институтов требовали принятия нового избирательного законодательства. Данная работа началась вскоре после референдума. Было принято принципиальное решение кодифицировать избирательное законодательство. В результате этой работы в 1997—1999 годах в Палату представителей поступило как минимум четыре варианта Избирательного кодекса. Законопроекты содержали массу существенных и не соответствующих Конституции ограничений избирательных прав граждан. Часть этих ограничений в результате общественного обсуждения внутри страны и международного давления впоследствии была удалена из проекта Кодекса.
Тем не менее для апробации внесенных в Избирательный кодекс положений на основе его проекта осенью 1999 года был срочно разработан и в конце декабря принят Закон о выборах депутатов местных Советов депу-
татов Республики Беларусь20. Закон о местных выборах содержал все критикуемые общественностью ограничительные положения. Власти настолько торопились начать процедуры избирательного процесса (основная из которых — формирование избирательных комиссий) в новогодние праздники, что назначили местные выборы по еще не вступившему в действие закону21.
Избирательный кодекс Республики Беларусь был принят 11 февраля 2000 года22. Отличительной особенностью Кодекса явилось то, что в него практически без изменений были перенесены все разработанные и использовавшиеся еще в советское время принципы избрания депутатов. В дальнейшем в Кодекс трижды (4 июля 2000 года, в 2003 и 2006 годах) вносились изменения и дополнения23. Отметим, что эти изменения и дополнения не изменили его направленность, которая не соответствует международным стандартам, а еще больше сузили возможность проведения подлинных выборов24. По этому закону трижды были проведены выборы парламента (в 2000, 2004 и 2008 годах) и дважды выборы Президента (в 2001 и 2006 годах). Все эти выборы международным сообществом признавались проводимыми с грубейшими нарушениями как внутреннего избирательного законодательства, так и международно-правовых норм, несвободными и несправедливыми, а сформированный в результате этих выборов парламент не признается международным демократическим сообществом.
Понятие «избирательная комиссия»
Вопросы определения понятия «избирательная комиссия» представляют собой важную проблему как конституционного права, так и практики применения избирательного законодательства в каждой конкретной стране. Кроме того, данное обстоятельство недостаточно изучено в белорусской научной и учебной литературе.
Как было отмечено выше, в статье 8 принятого в 1978 году Закона Республики Беларусь «О выборах в Верховный Совет Республики Беларусь» устанавливалось, что проведение выборов в Верховный Совет Республики Беларусь обеспечивают избирательные комиссии. Эта же формулировка была дословно повторена и во всех последующих из-
бирательных законах. Несколько более широкая формулировка комиссии была дана в первом избирательном законе независимой Беларуси — Законе о выборах Президента Республики Беларусь от 29 марта 1994 го-да25. В нем устанавливалось, что для организации и проведения выборов Президента Республики Беларусь образуются Центральная комиссия по выборам Президента Республики Беларусь, территориальные (областные, районные, городские, районные в городах) и участковые комиссии по выборам Президента Республики Беларусь, то есть функциями этих комиссий являются только процедурные вопросы по обеспечению выборов Президента Республики Беларусь.
Аналогичные положения были установлены и в статье 72 Конституции Республики Беларусь 1994 года: «Проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии». Один из разработчиков этой части Конституции 1994 года М. Ф. Чудаков также рассматривает избирательные комиссии как органы, которые следят за проведением выборов, организуют выборы и подводят итоги выбо-
ров26.
В более широком смысле избирательные комиссии определялись в последнем отдельно принятом в Беларуси избирательном акте — Законе «О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь» от 23 декабря 1998 года. Исходя из смысла представленных в законе полномочий территориальных и окружных избирательных комиссий, можно сделать вывод, что законодатель определял эти комиссии как органы, обеспечивающие не только проведение выборов депутатов местных Советов депутатов, но и контроль за соблюдением избирательных прав граждан. Как было отмечено выше, данный закон принимался только для однократного применения. К сожалению, при подготовке и принятии Избирательного кодекса Республики Беларусь данная новелла не была учтена. В статьях 11 и 25 Кодекса установлено, что избирательные комиссии обеспечивают подготовку и проведение соответствующих выборов, референдума, отзыва депутата, а также контроль за соблюдением избирательного законодательства.
Таким образом, законодательство Республики Беларусь содержит понятие «избирательная комиссия» в его узком понимании —
только как органа, организующего и проводящего выборы. В отличие от законодательства других стран, избирательное законодательство Республики Беларусь не определяет избирательные комиссии в широком смысле — как органы по реализации и защите избирательных прав граждан27. Подобное понятие значительно суживает заложенные в этом же законе правовые возможности деятельности избирательных комиссий.
Система избирательных комиссий
В статье 25 Избирательного кодекса представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Республике Беларусь: выборы Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей и местных Советов депутатов, проведение голосования об отзыве депутатов, референдумов обеспечивают Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (далее — Центральная комиссия), а также комиссии по выборам Президента Республики Беларусь, избирательные комиссии по выборам депутатов Палаты представителей, избирательные комиссии по выборам депутатов местных Советов депутатов, комиссии по проведению голосования об отзыве депутатов, комиссии по референдуму.
Избирательные комиссии образуют централизованную систему. Для проведения всех выборов в Республике Беларусь законы о выборах устанавливают строгую подчиненность и распределение полномочий между комиссиями. Центральная комиссия является вышестоящей для всех других комиссий.
При проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется видом выборов. Различают три вида выборов: парламентские, местные и выборы Президента Республики Беларусь.
В качестве примера нами представлена структурная схема системы избирательных комиссий при выборах депутатов парламента, местного Совета депутатов и Президента Республики Беларусь. Из нее видно, что в организации и проведении выборов депутатов местных Советов депутатов задействована вся система избирательных комиссий: территориальные (областные, Минская городская,
районные, городские, поселковые, сельские), окружные и участковые.
При проведении выборов депутатов Палаты представителей используются только окружные и участковые избирательные комиссии.
Подготовку и проведение выборов Президента Республики Беларусь осуществляют территориальные и участковые комиссии.
При одновременном проведении выборов в различные органы власти либо при одновременном проведении выборов и референдума некоторые комиссии могут совмещать свои функции. Например, при проведении в 2004 году одновременно парламентских выборов и референдума совмещали свои функции участковые комиссии, в то же время были созданы окружные комиссии по выборам и территориальные комиссии по референдуму.
структурная схема системы избирательных комиссий в Республике Беларусь
Формирование избирательных комиссий
Избирательный кодекс унифицировал принципы формирования избирательных комиссий. В соответствии со статьей 34 Кодекса все окружные и практически все территориальные избирательные комиссии образуются президиумами Советов и соответствующими исполнительными комитетами. И только ряд территориальных избирательных комиссий низшего уровня — городов районного подчинения, поселковые и сельские, а также участковые комиссии формируются исключительно исполнительными органами28.
Что же касается Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (Центральной комиссии), то ее организация, полномочия и организация работы регулируются отдельным законом29.
Центральная комиссия образуется на пятилетний срок в составе 12 человек. Членами комиссии могут быть граждане Республики Беларусь, имеющие, как правило, высшее юридическое образование и опыт работы по организации и проведению выборов и референдумов. Шесть членов Центральной комиссии назначаются Президентом Республики Беларусь и шесть членов избираются верхней палатой парламента — Советом Республики.
Кандидатуры в состав Центральной комиссии рекомендуются Президенту Республики Беларусь и Совету Республики совместными представлениями президиумов областных, Минского городского Советов депутатов и соответствующих исполнительных комитетов. Таким образом, действовавший на протяжении десятилетий порядок избрания вначале Президиумом Верховного Совета, а с 1989 года — и самим Верховным Советом был изменен в сторону усиления полномочий исполнительного органа. К тому же теперь для выдвижения кандидатур не нужно учитывать мнение трудовых коллективов и разных общественных организаций. Вследствие этого выдвижение происходит формально и безальтернативно.
Председатель Центральной комиссии назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики из числа членов Центральной комиссии. Заместитель Председателя и секретарь Центральной комиссии избираются из числа членов комиссии на ее первом заседании. Однако кандидатура заместителя Председателя предварительно согласовывается с Президентом.
Очевидно, что состав Центральной комиссии является сильно зависимым от исполнительных структур власти и лично Президента. А поскольку комиссия принимает решения большинством голосов от своего состава, а при равенстве голосов больший вес имеет голос председателя, то очевидно, что президентские назначенцы всегда могут провести необходимое решение комиссии. Необходимо также отметить, что после 1996 года Совет Республики всегда безальтернативно выбирал членов Центральной комиссии следующего состава. На настоящий момент из 11 действующих членов Центральной комиссии 8 являются государственными служащими, 2 являются руководителями государственных
организаций и только один член комиссии представляет общественную структуру, однако научно-производственного направления30.
Президент по своему желанию также может освободить от должности любого члена комиссии по формальным признакам, так как формулировки «систематическое неисполнение своих обязанностей» и «совершение действий, дискредитирующих Центральную комиссию» могут быть применены к любому члену комиссии, несогласному с мнением главы государства. Поэтому говорить о независимости Центральной комиссии при ее формировании по действующему законодательству не совсем корректно.
Комиссии более низкого уровня (кроме сельских, поселковых и городов районного подчинения) образуются совместным решением президиума соответствующего местного Совета депутатов и исполнительного комитета, принятым большинством голосов от их состава. В совместном заседании этих органов должны участвовать не менее двух третей от состава президиума местного Совета депутатов и исполнительного комитета.
Кандидатуры для избрания членами комиссий в соответствии со статьей 11 Избирательного кодекса предлагаются политическими партиями, другими общественными объединениями, трудовыми коллективами, а также гражданами путем сбора подписей. Но закон не устанавливает строгих критериев формирования избирательных комиссий. Вследствие этого избрание в состав комиссий производится из списка предложенных кандидатов по субъективному мнению формирующих комиссию органов. Списки кандидатов в состав комиссий на протяжении последних 10 лет являются практически секретными документами и недоступными для общественности, поэтому установить правильность включения в них тех или иных лиц, достоверность их выдвижения в соответствии с нормами закона не представляется возможным. Кроме того, неограниченное право формирующих органов включать своих представителей в комиссию дает дополнительную возможность контроля за ее деятельностью. Как правило, сотрудники исполнительных структур в дальнейшем выбираются в комиссиях на руководящие должности31.
Очевидно, что назначение членов комиссий на практике является исключительной
прерогативой исполнительных органов. Не говоря уже о том, что в Беларуси после установления президентской формы правления не была отмечена где-либо коллизия интересов Совета и исполкома, по численному составу любой исполком существенно превышает количество членов президиума соответствующего Совета. К тому же члены исполкома голосуют всегда консолидированно в силу обязательности выполнения подчиненными указаний руководства. Следовательно, только голоса членов исполкома определяют состав комиссии, а роль президиума Совета как субъекта для избрания членов комиссии носит сугубо декоративный характер.
Правовой статус избирательных комиссий
Понятие «правовой статус» определяет правовое положение избирательных комиссий как субъектов избирательного процесса по отношению к государственным органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Законодательство Республики Беларусь прямо не определяет правовой статус избирательных комиссий. Однако, исходя из полномочий избирательных комиссий, можно предположить, что Центральная комиссия является государственно-общественным органом. Нижестоящие избирательные комиссии по своему статусу являются общественными образованиями.
Правовой статус Центральной комиссии как государственного органа проявляется в следующем:
— в пределах своей компетенции она независима от других органов государственной власти, осуществляет свои полномочия на постоянной основе и является юридическим лицом;
— ее деятельность финансируется за счет средств республиканского бюджета;
— она формируется высшим законодательным и представительным органом государственной власти, а также Президентом Республики Беларусь на основании совместных предложений областных представительных и исполнительных органов;
— председателя Центральной комиссии назначает Президент Республики Беларусь, а заместителя председателя Центральная ко-
миссия избирает по согласованию с Президентом;
— она обладает собственной компетенцией, установленной законодательством Республики Беларусь;
— решения Центральной комиссии, принятые в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, организациями, а также нижестоящими избирательными комиссиями;
— она наделена полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о выборах, референдуме, отзыве депутатов;
— она имеет собственный аппарат, структура и штаты которого устанавливаются Президентом Республики Беларусь.
В то же время закон устанавливает возможность постоянной работы в Центральной комиссии только председателя и секретаря. Все члены Центральной комиссии участвуют в ее деятельности на общественных началах и не получают вознаграждения за свою работу. К тому же издаваемые Центральной комиссией постановления не носят нормативного характера, что свойственно для общественных образований32.
Правовой статус нижестоящих избирательных комиссий как общественных образований проявляется в следующем:
— в пределах своей компетенции они независимы от органов государственной власти, не связаны решениями политических партий и других общественных объединений;
— они формируются совместными решениями соответствующих исполнительных и представительных органов по предложениям граждан, политических партий, общественных объединений и трудовых коллективов;
— они не являются юридическими лицами, не имеют аппарата и самостоятельно выбирают руководство комиссии.
Полномочия избирательных комиссий по вопросам подготовки и проведения выборов
Полномочия избирательных комиссий представляют собой совокупность прав и обязанностей избирательных комиссий по подготовке и проведению различного уровня выборов.
Почти все эти полномочия формализованы, то есть их осуществление предполагает соблюдение определенной законом процедуры. Они устанавливаются статьями 33, 39— 44 Избирательного кодекса.
Следует отметить также, что в действующем законодательстве сохранены практически все полномочия, свойственные избирательным комиссиям советских времен. Так, избирательные комиссии организуют проведение выборов, осуществляют на подведомственной территории контроль за исполнением законодательства о выборах, заслушивают сообщения должностных лиц соответствующих государственных органов, организаций по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, образуют избирательные округа и устанавливают среднюю численность избирателей на избирательный округ, регистрируют инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов и самих кандидатов, обеспечивают соблюдение равных правовых условий предвыборной деятельности субъектов избирательного процесса, подводят итоги выборов, а также рассматривают заявления и жалобы на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и выносят по ним решения. Кроме того, комиссии в зависимости от своего уровня проводят различные технические действия для организации процедуры проведения выборов: распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов; контролируют обеспечение комиссий помещениями, транспортом, связью, обеспечивают изготовление бюллетеней и общих плакатов кандидатов, рассматривают другие вопросы материально-технического и организационного обеспечения выборов.
Законом установлена жесткая соподчи-ненность комиссий: вышестоящая комиссия осуществляет руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий,заслушивает их информацию, оказывает этим комиссиям методическую и организационно-техническую помощь, а при необходимости решает по существу вопрос, отнесенный к компетенции нижестоящей комиссии.
Вместе с тем в Избирательный кодекс внесено и несколько новелл. Хотя все расходы по выборам, как и ранее, проводятся исключительно за государственный счет, оплата расходов зарегистрированных кандидатов по
изготовлению агитационной продукции производится из средств, выделяемых избирательной комиссии. Кроме того, избирательные комиссии:
1) регламентируют использование средств массовой информации кандидатами;
2) регистрируют избранных депутатов, созывают первую после выборов сессию представительного органа;
3) осуществляют контроль за соблюдением инициативной группой граждан по выдвижению кандидата требований Избирательного кодекса при сборе подписей и обеспечивают достоверность данных о количестве таких подписей;
4) осуществляют контроль за соблюдением равных правовых условий предвыборной деятельности кандидатов.
Таким образом, избирательные комиссии получили и серьезные властные полномочия. От их решения теперь зависят возможность зарегистрировать или не зарегистрировать кандидата и мера ответственности кандидата за нарушения избирательного законодательства. Вместе с тем заинтересованные субъекты получили право в случаях, установленных законом, обжаловать действия (но не бездействие) избирательных комиссий не только в вышестоящей комиссии, но и в суде33.
В Избирательном кодексе установлен и срок полномочий избирательных комиссий всех уровней. Срок полномочий Центральной комиссии — пять лет. Территориальные избирательные комиссии являются постоянно действующими органами на срок полномочий соответствующих представительных органов — на четыре года. Срок полномочий окружных и участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает соответственно после признания полномочий выбранного депутата Палатой представителей, областным или Минским городским Советом депутатов и после завершения на территории участка для голосования выборов.
Некоторые вопросы взаимодействия избирательных комиссий с кандидатами
Вполне очевидно, что любой закон должен быть принят в таком виде, чтобы он был одинаково понятен для всех применяющих его субъектов. Несовершенство закона и, в част-
ности, неконкретность его норм позволяют различным субъектам по-разному его трактовать и, соответственно, применять. При этом органы действующей власти априори имеют большую свободу по применению норм таких законов в более выгодных для них направлениях.
В области выборов подобное применение закона приводит к диктату одного из субъектов и препятствует свободному выражению воли народа, а иногда и полностью подменяет ее. Рассмотрим некоторые примеры подобного применения избирательного законодательства в Беларуси.
1. Регистрация кандидатов
В соответствии со статьей 60 Избирательного кодекса право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит официально зарегистрированным политическим партиям, трудовым коллективам и гражданам путем сбора необходимого числа достоверных подписей. Отказ в регистрации лица кандидатом возможен только в случае, если в представленных им документах содержатся сведения, не соответствующие действительности или в подписных листах содержится более установленного законом количества недостоверных подписей.
Политическая партия обязана иметь на территории избирательного округа для выдвижения кандидатов в депутаты парламента и областного Совета или на территории района для выдвижения кандидатов в депутаты остальных местных Советов офис с официально зарегистрированной в нем организационной структурой. Нежелание властей регистрировать оргструктуры партий и связанная с этим боязнь владельцев помещений предоставлять их партиям под размещение своих структур, а также высокая стоимость аренды привели к незначительному количеству мест, в которых партии могут осуществлять предоставленное им законом право. Трудовые коллективы все последние годы использовались властями для выдвижения только своих кандидатов в депутаты. Поэтому сбор подписей остается фактически единственной реальной возможностью выдвижения основного количества претендентов.
Установленная законом процедура проверки подписей неконкретна. Сама процедура
проверки закрыта для претендента, его представителей или наблюдателей, причем до такой степени, что узнать о том, какие подписи признаны недостоверными, претендент может лишь в суде. Поэтому при отсутствии в составе комиссии независимых членов или членов, отстаивающих интересы претендентов, вначале проверяются все сданные подписи. В случае нахождения минимально нужного количества недостоверных подписей составляется акт о проверке по минимальной выборке. Данная процедура трудоемка, поэтому, по мнению автора, зачастую комиссии не утруждают себя этими проверками, а сразу пишут акт о нахождении нужного количества недостоверных подписей. Если решение комиссии политически мотивировано, отстоять свои интересы в вышестоящей комиссии или в суде претендент обычно не может.
2. Отмена решения
о регистрации кандидата
Статья 49 Избирательного кодекса содержит значительное количество случаев, при наступлении которых кандидат может быть подвергнут конституционно-правовой ответственности. За нарушения любых норм избирательного законодательства ему может быть вынесено предупреждение, за повторное нарушение этих норм комиссия может отменить решение о регистрации кандидата. Вместе с тем Кодекс содержит также достаточное количество норм, разовое нарушение которых является основанием для отмены решения о регистрации.
Одной из таких норм является незаконное использование средств на проведение избирательной деятельности кандидата. Все расходы должны быть произведены из определяемых кандидату средств государственного бюджета. Так как средства даются кандидату для изготовления только предвыборных плакатов, любая иная покупка материалов для проведения агитационной и иной деятельности может служить основанием для безусловной отмены регистрации этого кандидата. Поскольку исключительно все кандидаты вынуждены производить не установленные законом расходы (вне зависимости от того, проводят они избирательную кампанию или нет), выборочное использование этого положения закона может явиться основанием для исклю-
чения неугодного кандидата из избирательной гонки.
3. Подсчет голосов участковой комиссией
Статья 13 Избирательного кодекса устанавливает, что подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно. При этом под открытостью и гласностью в законе понимается не только информирование граждан избирательными комиссиями и местными исполнительными и распорядительными органами о своей деятельности, а также возможность присутствия при проведении выборов и подсчете голосов наблюдателей. Впрочем, если наблюдатель определит какое-либо нарушение, обратиться по поводу его устранения он может только к председателю комиссии и только по вопросам организации голосования. Если же, по мнению председателя комиссии, наблюдатель препятствует ее деятельности, он может быть лишен права наблюдения и удален из помещения.
Вследствие этого возможность наблюдения при подсчете голосов является крайне ограниченной. Наблюдатели обычно размещаются председателем комиссии на таком расстоянии от места подсчета голосов, чтобы они не смогли видеть не только содержание бюллетеня, но и сам подсчет голосов. Каждый из членов комиссии производит подсчет голосов избирателей в выданной ему части бюллетеней отдельно от других и беззвучно. После этого данные подсчета передают председателю, обобщаются им и заносятся в протокол. В завершение подсчета протокол принимается комиссией и подписывается ею.
Очевидно, что в таком случае не только наблюдатели, но и сами члены комиссии не владеют достоверной информацией, за какие данные в протоколе они подписываются. Впрочем, автор ни разу не был свидетелем возмущения членов комиссии подобным произволом при подсчете голосов. Зато корпоративная защита мундира при попытке наблюдателей изменить эту практику наблюдается постоянно.
Выводы и предложения
Как видно из изложенного материала, действующее в Республике Беларусь избиратель-
ное законодательство представляет собой несколько модернизированную систему выборов, использовавшуюся на протяжении десятилетий во времена Советского Союза.
Избирательное законодательство устанавливает абсолютную монополию на формирование избирательных органов и регулирование всех стадий избирательной кампании только одному политическому субъекту — действующей власти. Иные субъекты, в первую очередь политические партии, практически исключены из сферы принятия решений и не имеют возможности полноценного контроля за проведением избирательной кампании. Подобная практика делает выборы в нарушение Конституции практически закрытыми и негласными. В дополнение к вышесказанному также необходимо отметить и отсутствие в стране независимой судебной системы. В подавляющем большинстве случаев судьи «штампуют» свои решения, основываясь только на мнении государственных структур. Отстоять в такой ситуации нарушенные права негосударственному субъекту, а тем более оппозиционному действующей власти практически нереально.
Изменение ситуации и превращение избирательных органов в действительно независимую власть возможно путем реформирования как избирательного законодательства, так и судебной системы страны. И если последнее возможно только после полной демократизации политической жизни страны, то постепенное реформирование статей Избирательного кодекса представляется вполне реальным. Что же можно сделать в настоящий момент?
1. Избирательные комиссии должны формироваться с учетом мнений всех субъектов избирательного процесса.
Законодательство многих стран предусматривает обязательное участие представителей политических партий в формировании избирательных органов, причем как правящих партий, так и оппозиции. В ряде стран (из государств СНГ — Молдова) закон предусматривает превышение представителей оппозиции в избирательных органах над членами правящих партий.
Необходимо отойти от удобного с административной точки зрения, но неэффективного при проведении свободных выборов советского принципа формирования избиратель-
ных комиссий. Представляется важным формировать комиссии в первую очередь из представителей политических партий, подавших заявки на своих представителей. На первом этапе членами комиссий могут быть представители от партий, заявивших об участии в выборах и выдвинувших кандидатов по округам. В дальнейшем возможен общепринятый принцип формирования избирательных комиссий от партий, имеющих парламентские фракции. Что же касается остальных субъектов выдвижения членов в избирательные комиссии, то их представители могут выбираться на свободные оставшиеся места или в определенном порядке (общественные объединения, трудовые коллективы или граждане), или, как на Украине, путем жребия.
Учитывая общественный характер избирательных комиссий, следует запретить или существенно ограничить участие государственных служащих в избирательных комиссиях. Во всяком случае, их не может быть более 1—2 человек и они не должны иметь право занимать руководящие должности (председатель и его заместитель, секретарь) в комиссии.
Отдельно нужно говорить о формировании Центральной комиссии. Необходимо законодательно установить возможность партий, участвующих в выборах (на первом этапе, а потом парламентских партий), иметь своих членов комиссии с правом решающего голоса. Упрощает эту возможность то, что в настоящий момент в Республике Беларусь зарегистрировано всего 15 партий, из них в качестве кандидатов на последние парламентские выборы только 6 партий выдвигали своих членов.
2. Необходимо исключить или очень конкретно установить право трудовых коллективов на выдвижение членов избирательных комиссий. Отметим, что данное право также перешло в Избирательный кодекс с советских времен. И если в СССР трудовой коллектив действовал в соответствии с законом и имел право заниматься политической деятельностью, то в законодательстве Республики Беларусь понятие трудового коллектива отсутствует. Трудовой коллектив отождествляется с организацией, что, очевидно, не одно и то же. Закон прямо запрещает выдвижение более одного представителя от трудового коллектива в избирательную комиссию. Вместе
с тем он дает право выдвигать в избирательную комиссию не только от трудового коллектива организации, но и от коллективов ее структурных подразделений. Неконкретность закона и произвольное, по мнению автора, толкование прав трудового коллектива дает возможность незаконного выдвижения в состав одной комиссии всех ее членов от одной организации.
3. Важно установить право политических партий, выдвинувших своих кандидатов и не представленных по любым мотивам в избирательных комиссиях, выдвигать в эти комиссии членов с правом совещательного голоса. В настоящий момент институт членов комиссий с правом совещательного голоса регулируется временными декретами Президента применительно к Центральной комиссии и только при проведении выборов депутатов Палаты представителей. Следует закрепить это право в законе и распространить его на все виды выборов.
4. Предлагается дать право обжалования в суд любых действий или бездействия всех избирательных комиссий. Для этого необходимо внести изменения не только в Избирательный кодекс, но и в гражданское процессуальное законодательство. Очевидно, что данное право должно сопровождаться установлением независимости судебной системы. Тем не менее даже в сложившихся условиях публичное судебное рассмотрение любых избирательных споров будет способствовать этому процессу.
Для признания выборов свободными и справедливыми в государстве недостаточно иметь хороший избирательный закон. Важна также и практика его применения, которая в ряде случаев может свести на нет любые демократические положения закона. Неопределенность и неконкретность многих положений Избирательного кодекса расширяет возможность административного манипулирования при проведении выборов. В соответствии с этим конкретизация избирательного законодательства, приведение его норм, особенно в области расширения принципов открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий, к международным стандартам, несомненно, будут способствовать постепенному превращению белорусского избирательного процесса под названием «выборы» в подлинные выборы, учитывающие действи-
тельное волеизъявление народа и признаваемые международным сообществом.
Альфер Сергей Аркадьевич - доцент кафедры права Института парламентаризма и предпринимательства, г. Минск.
s.a.alfer@gmail.com
1 Энцыклапедыя псторьп Беларуси У 6 т. Т. 1. А — Белща / Рэдкал.: М. В. Бiч i шш. Мн.: БелЭн, 1993. С. 398.
2 Манифест временного революционного рабоче-крестьянского советского правительства Белоруссии // Ладысеу У. Ф., Брыгадзш П. I. На переломе эпох: Станауленне беларускай дзяржау-насц (1917-1920 гг.). Мн.: БДУ, 1999. С. 114— 117.
3 До середины 1924 года на территории современной Беларуси в качестве административно-территориальных единиц существовали волости и уезды, а малые городские поселения делились на заштатные города и фабрично-заводские поселки. Постановлением 2-й Сессии ЦИК Советов БССР от 17 июля 1924 года «Об административно-хозяйственном делении Б.С.С.Р.» (Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Социалистической Советской Республики Белоруссии. 1924. № 13. Ст. 117) было введено деление республики на города и районы. Малым городским поселениям было возвращено исконно белорусское название «местечко».
4 Конституция 1927 года, установив конкретные нормы представительства на съезды, тем не менее давала право Центральному Исполнительному Комитету БССР в случае необходимости изменять своими постановлениями нормы представительства.
5 Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 года «Об утверждении инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов» // Сборник узаконений РСФСР. 1926. № 75. Ст. 577.
6 Инструкция Центрального Исполнительного Комитета Белорусской ССР о выборах в Советы // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1926. № 48. Ст. 181.
7 Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных, уездных и Все-белорусского съездов Советов // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянско-
го Правительства Социалистической Советской Республики Белоруссии. 1922. № 10. Ст. 131.
8 Инструкция о перевыборах Городских и Сельских Советов и о созыве Районных и Окружных Съездов Советов // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1924. № 19. Ст. 177.
9 См., например: Постановление Президиума ЦИК БССР от 15 ноября 1930 года «Инструкция о выборах в советы БССР» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1930. № 42. Пост. 275; Постановление Президиума ЦИК БССР от 2 октября 1934 года «Инструкция о выборах в советы БССР» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1934. № 39. Пост. 196б.
10 Например, в соответствии с Постановлением Президиума ЦИК БССР от 6 ноября 1925 года № 357 о порядке выборов в Советы и на Съезды Советов было установлено провести перевыборы сельских и местечковых Советов в период с 15 декабря 1925 года по 1 февраля 1926 года.
11 По лишению избирательных прав в БССР см.: Постановление Президиума ЦИК БССР от 18 декабря 1926 года «Об устранении нарушений избирательного законодательства» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1927. № 1. Ст. 6; Постановление Президиума ЦИК БССР от 17 апреля 1930 года «Об устранении нарушений избирательного законодательства» брание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1930. № 20. Ст. 127; Постановление Президиума ЦИК БССР от 17 ноября 1931 года «О запрещении государственными учреждениями и организациями требовать от граждан представления справок о наличии избирательных прав» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1932. № 1. Ст. 4. Впрочем, тенденция незаконного увеличения числа лишенцев была повсеместная на всей территории СССР. Более подробно об этом см.: Pankevych I. Zasady prawa wyborczego Ukrainy: Monofrafia. Lublin: Wydawnictwo Naukowe «In-novatio Press», 2008; Валуев Д. В. Лишенцы в
системе социальных отношений (1918—1936) (На материалах Западного региона РСФСР): Автореферат дис. ... канд. истор. наук: 07.00.02 / Брян. гос. ун-т им. И. Г. Петровского. Брянск, 2003; Тяжельникова В. С., Юшин И. Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920 — 1930-е годы: Новые архивные материалы и методы обработки. М.: Издат. об-ние «Мосгорар-хив», 1998.
12 См., например: Постановление Президиума ЦИК БССР от 19 января 1928 года № 928 // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Белорусской Социалистической Советской Республики. 1928. № 4. Ст. 25.
13 Текст Конституции цит. по: Конституция (Основной закон) Белорусской Советской Социалистической Республики. Мн.: БЕЛПАРТИЗДАТ ЦК КП(б)Б, 1937.
14 Постановление VIII Сессии Центрального Исполнительного Комитета БССР XI созыва «Об утверждении "Положения о выборах в Верховный Совет БССР"» // СЗР. 1938. № 3. Пост. 1.
15 Конституция (Основной закон) Белорусской Советской Социалистической Республики // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений Совета Министров Белорусской ССР. 1978. № 11. Ст. 213 (далее - СЗ БССР).
16 Закон БССР от 12 декабря 1978 года № 2486-IX «О выборах в Верховный Совет Белорусской ССР» // СЗ БССР. 1978. № 35. Ст. 676.
17 См. Законы БССР: «О внесении изменений и дополнений в Закон Белорусской ССР "О районном Совете депутатов трудящихся Белорусской ССР"» // СЗ БССР. 1979. № 35. Ст. 612; «О внесении изменений и дополнений в Закон Белорусской ССР "О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся Белорусской ССР"» // СЗ БССР. 1979. № 35. Ст. 613; «О внесении изменений и дополнений в Закон Белорусской ССР "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся Белорусской ССР"» // СЗ БССР. 1979. № 35. Ст. 614; Об областном Совете народных депутатов Белорусской ССР // СЗ БССР 1980. № 32. Ст. 654.
18 Закон БССР от 27 октября 1989 года № 2919-XI «О выборах народных депутатов Белорусской ССР» // СЗ БССР. 1989. № 31. Ст. 316; Закон БССР от 27 октября 1989 года № 2920-XI «О выборах депутатов местных Советов депутатов Белорусской ССР» // СЗ БССР 1989. № 31. Ст. 317.
19 Текст формулировки вопроса, вынесенного на референдум, и проект внесенного депутатской оппозицией БНФ в Верховном Совете Республики Беларусь закона «О выборах народных депутатов Беларуси» был опубликован 3 марта 1992 года в «Народнай газеце».
20 Закон Республики Беларусь «О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь» // Ведамасщ Нацыянальнага сходу Рэспублш Беларусь. 1999. № 2. Ст. 33. Так, например, закон содержал взятое из казахстанского кодекса положение о запрете выдвижения кандидатами в депутаты граждан, подвергнутых административному взысканию, налагаемому в судебном порядке. Кроме того, что данное положение закона давало неограниченную возможность произвола властей, закон также не устанавливал и критериев погашения административного взыскания. Это служило основанием не зарегистрировать кандидата, подвергнутого когда-либо судом административному взысканию. И только благодаря серьезному внутреннему и международному давлению на власть данное положение не вошло в окончательный вариант Избирательного кодекса.
21 Закон был принят парламентом 18 декабря, подписан Президентом 23 декабря и вступил в действие 28 декабря 1999 года. Указ же о проведении выборов по этому закону был принят Президентом 24 декабря 1999 года.
22 Избирательный кодекс Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 25.
23 Закон Республики Беларусь от 4 июля 2000 года № 406-З «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 64; Закон Республики Беларусь от 4 января 2003 года № 183-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8; Закон Республики Беларусь от 6 октября 2006 года № 166-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 166.
24 На протяжении 1998-2000 годов автором было опубликовано около 15 статей о несоответствии многих статей проекта Избирательного кодекса и принятого Закона Конституции, законодатель-
ству Республики Беларусь и международным стандартам в области проведения выборов. По вопросу соответствия международным стандартам см., например: Альфер С. Избирательное законодательство Беларуси в свете международных стандартов // Аналитический бюллетень Белорусских фабрик мысли. 1999. № 7. С. 31 — 36; Альфер С. Новое избирательное законодательство Республики Беларусь: соответствие международным нормам // Правовое государство и независимые исследования: Материалы семинара Белорусских фабрик мыслей. Могилев, 2000. С. 34—41. Несоответствие белорусского избирательного законодательства международным стандартам установлено также в соответствующих документах международных структур: Report by the Parliamentary Troika on the political situation in Belarus in the light of the parliamentary elections on 15 October 2000 (http://www. osce.org/documents/odihr/2000/l0/l236_en. pdf); Final report by the technical assessment mission on the parliamentary elections in Belarus, 15 and 29 October 2000 (http://www.osce.org/ documents/odihr/200 l/0l/l232_en.pdf); Joint Opinion on the Electoral Legislation of the Republic of Belarus. Adopted by the Council for Democratic Elections at its 18th meeting (Venice, 12 October 2006) and the Venice Commission at its 68th plenary session (Venice, 13—14 October 2006) (http://www.legislationline.org).
25 Закон Республики Беларусь от 29 марта 2004 года № 2909-XII «О выборах Президента Республики Беларусь» // Ведамасщ Вярхоунага Саве-ту Рэспублш Беларусь. 1994. № 16. Ст. 146.
26 Чудаков М. Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Мн.: Харвест, 1998. С. 386.
27 См. пункт 21 статьи 2 и пункт 3 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральный закон дает не только формулировку избирательных комиссий как коллегиальных органов, формируемых в порядке и сроки, которые установлены законом, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, но и устанавливает, что комиссии также обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
28 Изменения, внесенные в 90-х годах в еще советские законы о выборах депутатов, опять отнесли формирование комиссий к ведению только
исполнительной власти. Первые варианты Избирательного кодекса также предусматривали формирование всех избирательных комиссий исключительно исполкомами. Исполкомами образовывались и все комиссии при проведении местных выборов 1999 года. И лишь под давлением ОБСЕ в окончательный вариант Кодекса был внесен смешанный принцип формирования избирательных комиссий — президиумом представительного и исполнительным органами.
29 Закон Республики Беларусь от 30 апреля 1998 года № 137-Э «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» // Ведамасщ Нацыянальнага сходу Рэспублш Беларусь. 1998. № 20. Ст. 218.
30 См. сайт Центральной комиссии: http://www. rec.gow.by.
31 При проведении парламентских выборов 2008 года, по сведениям Центральной комиссии, из 1 430 человек, включенных в составы 110 окружных комиссий (по 13 членов комиссии), 151 человек представляли все политические партии (из них оппозиционные партии получили 38 мест). В то же время от образующих комиссии органов в них было включено 118 человек (см.: http://www.gazetaby.com/index.php?sn_nid = 14962&sn_cat=32). Представляется, что это лукавая цифра, поскольку ряд работников исполкомов могли быть «выдвинуты» в состав комиссии иными субъектами выдвижения. Из доступной статистики проиллюстрируем этот вывод на примере руководящего звена окружных избирательных комиссий Могилевской области — председателя, его заместителя и секретаря. Из 39 руководящих постов в 13 избирательных комиссиях работники государственных органов заняли 19 мест — 17 сотрудников исполкомов и 2 председателя Советов, 15 человек были руководителями государственных организаций. Из пяти оставшихся постов три заняли пенсионеры и два — учителя школ mogilev.by/downloads/election/zamest.pdf).
32 Ненормативность решений Центральной комиссии установлена Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 года № 361-Э «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7). Впрочем, данный вопрос является спорным, поскольку статья 46 Избирательного кодекса подразумевает издание Центральной комиссией акта, регулирующего порядок использования СМИ в предвыборной кам-
пании и носящего, по мнению автора, нормативный характер.
33 Обжаловать действия избирательных комиссий белорусское законодательство предоставляет в небольшом количестве случаев. Подробный
анализ возможностей такого обжалования см.: Вашкевич А.Е. Избирательные споры. Мн.: Те-сей, 2001; Альфер С. А. Избирательное право Республики Беларусь: Пособие для студентов вузов. Мн.: Тесей, 2008.
