ИНСТИТУТ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И РОЛЬ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе

Николай Миронов

В преддверье выборов институты избирательной системы вызывают у специалистов и ученых неподдельный интерес. Данная статья посвящена одному из центральных институтов избирательной системы, а именно избирательным комиссиям. Автор последовательно рассматривает историю избирательных комиссий, период становления этого института в наши дни, а также тщательно анализирует современное избирательное законодательство. В ходе рассуждений формулируется ряд проблем, связанных с потерей независимости избирательных комиссий, и предлагает несколько вариантов их решения.

История избирательных комиссий

Институт избирательных комиссий — ровесник российского парламента. Избирательные органы в форме комиссий были созданы первыми выборными законами 1905 года. Согласно высочайше утвержденному Положению о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 года1 (так называемая «булыгинская дума»), «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии.

Губернские комиссии образовывались под руководством председателя окружного суда и состояли из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уезда или губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда «по назначению общего его собрания» и одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, назначенного губернатором.

Уездные по делам о выборах комиссии создавались под председательством члена окружного суда (также избранного его общим собранием) из уездного предводителя дворянства, мирового или городского судьи, назначенного съездом мировых судей или общим собранием окружного суда, председателя уездной земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников.

Губернские и уездные комиссии формировались совместным распоряжением министра внутренних дел и министра юстиции.

Положением был введен, кроме того, институт участковой избирательной комиссии, состоящей из председателя и двух членов, назначаемых городским головой из числа лиц, обладающих правом участия в выборах. Кстати, отметим, что этот институт оказался наиболее «живучим». Он неизменно воспроизводился во всех избирательных законах как до, так и после 1917 года. И в настоящее время он сохранился в качестве первичного звена системы комиссий.

Согласно Положению о выборах в Государственную думу, общий надзор за правильным производством выборов возлагался под руководством министра внутренних дел на губернаторов и градоначальников. Им предоставлялось право «требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов».

Первые избирательные законы 1905 года заложили следующие особенности института избирательных комиссий:

1) комиссии не были постоянно действующими, они образовывались только на период выборов (ad hoc);

2) комиссии образовывали систему, причем они создавались на уровне губернии, уезда и первичной избирательной территории — участка. Действия комиссий могли быть обжалованы в административном порядке снизу вверх, при этом вышестоящей инстанцией являлся Правительствующий сенат. Однако специального центрального избирательного органа в России до 1917 года не было.

Созданная в 1905 году система комиссий сохранялась практически неизменной до февральской революции2. Временное правительство, утвердив Положение о выборах в Учредительное собрание3, внесло в нее свои коррективы.

Согласно Положению, «заведование производством выборов» возлагалось на:

1) всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии и участковые избирательные комиссии;

2) городские и поселковые управы и волостные земские управы.

Таким образом, в системе избирательных комиссий появились новые звенья, в том числе центральный избирательный орган — Всероссийская комиссия по делам о выборах, а также окружные и столичные комиссии; последние действовали в Москве и Петрограде.

Всероссийская комиссия по делам о выборах была создана при Временном правительстве и им же назначалась.

Окружные, уездные, городские, столичные комиссии создавались, как и их предшественницы в царское время, на смешанной основе; помимо представителей судебного ведомства (окружных и мировых судей), в их состав входили:

1) в состав окружной комиссии — председатель губернского (областного) земского собрания или его заместитель, два члена, избираемых городской управой, и два члена, избираемых земской управой;

2) в состав уездной комиссии — по два члена, избираемых, соответственно, уездной и местной городской управами;

3) в состав городской комиссии (они создавались в городах с численностью населения свыше 50 000 человек) — четыре члена, избираемых местной городской управой.

Отсюда можно сделать вывод, что состав комиссий был в известной степени «демократизирован».

Участковая комиссия, как и прежде, не включала представителей судебной власти. Теперь она формировалась в составе четырех членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. Новшеством явилось введение должности секретаря участковой комиссии.

Интересным нововведением стало также закрепление в Положении о выборах института членов комиссий от групп избирателей, заявивших кандидатские списки (то есть списки кандидатов). Это — прообраз нынешнего института членов комиссий с правом совещательного голоса.

Таким образом, была сохранена и расширена система избирательных комиссий, которые унаследовали от царских времен смешанный порядок формирования — по назначению и по должностям от судебной власти. Нарушения Положения о выборах обжаловались в специально создаваемое присутствие Правительствующего сената.

Однако в целом осталось отношение к комиссиям как к правоприменительным органам «при» соответствующих административных органах. По Постановлению Временного правительства от 20 июля 1917 года «непосредственные исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов в Учредительное собрание в целях скорейшего их производства и успешного прохождения» возлагались на Министерство внутренних дел.

Анализ избирательного законодательства 1905—1917 годов дает основания полагать, что перед институтом избирательных комиссий было два возможных пути развития: судебно-административный и административный. Как можно увидеть из приведенных законоположений, в состав комиссий входили представители как судебной, так и административной власти. Большое влияние на процесс выборов оказывали губернаторы и градоначальники — руководители исполнительной власти, если использовать нынешнюю терминологию. Однако высшей инстанцией по рассмотрению жалоб был Правительствующий сенат — судебный орган, что создавало условия для судебного контроля за процедурой выборов, а в перспективе, возможно, и для передачи высшей судебной инстанции

отдельных полномочий, связанных с организацией избирательного процесса4.

Учитывая опыт зарубежных стран, в которых либо судьи включаются в состав избирательных органов, либо сами судебные органы выступают в качестве избирательных, позволим себе предположить, что со временем в России могла быть сформирована судебно-администра-тивная система избирательных органов. Представители судебной власти обеспечивали бы ее профессионализм, а также способствовали бы ее независимости и беспристрастности.

Но был и другой путь — сугубо административный, когда избирательные комиссии становились техническими правоприменительными органами, контролируемыми в большей степени исполнительной, чем судебной властью, и являющимися частью единого государственного административного механизма. Надо отметить, что на протяжении всей своей истории избирательные комиссии тяготели именно к административному полюсу. Наверное, это закономерно. Традиционное превалирование централизованной исполнительной власти над представительными учреждениями и судом не могло не сказаться на избирательной системе. Выборы-фикция, выборы-ширма не требуют независимого профессионального избирательного органа, ориентированного на применение и соблюдение права. В последний период существования царской России еще действовали судебные учреждения, созданные реформой 1864 года. Их влияние ощущалось и в избирательном процессе. После 1917 года независимого суда не стало, а с ним исчезла возможность создания судебно-административных независимых избирательных органов.

Поэтому советская власть выбрала административный путь развития института избирательных комиссий, а советское законодательство превратило их в придаток партийно-советской администрации.

В то же время система комиссий не подверглась коренной ломке. При создании советских избирательных органов многие черты данного института были сохранены, в том числе сама форма комиссии, объединение комиссий в систему, их формирование из представителей различных ведомств или по инициативе одновременно нескольких субъектов, представляющих различные сферы политической и общественной жизни, наличие звеньев системы комиссий на уровне губерний, уездов и городов, звено участковых комиссий.

Институт избирательных комиссий получил закрепление в первой советской Конституции 1918 года5 и законодательстве 1920-х годов. Сохраняя и усиливая техническую роль комиссий, постановления Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 года, от 2 октября 1925 года и Декрет ВЦИК (РСФСР) от 4 ноября 1926 года6 предусматривали образование избирательных комиссий автономных республик и областей, а также краевые, областные, губернские, окружные, уездные, районные и волостные комиссии. Эти комиссии назначались соответствующими исполнительными комитетами из числа представителей исполкома, профсоюзов, органов ВЛКСМ, союзов

работниц, Красной Армии, национальных меньшинств, крестьянских организаций и др. Обеспечение деятельности комиссий возлагалось на исполкомы советов.

Кроме того, Декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 года при Президиуме ВЦИК была предусмотрена Всероссийская центральная избирательная комиссия7 — постоянно действующий орган. Он просуществовал до 1937 года, когда с принятием новой советской Конституции система избирательных комиссий вернулась к принципу формирования ad hoc к очередным выборам. На Всероссийскую избирательную комиссию возлагалось общее руководство проведением избирательных кампаний и рассмотрение жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Комиссии предоставлялось право утверждать и отводить членов нижестоящих избирательных комиссий. При Комиссии образовывались подкомиссии: организационная, информационно-статистическая, по рассмотрению жалоб на неправильное лишение избирательных прав. Решения Комиссии вступали в силу лишь после утверждения их Президиумом ВЦИК8.

Избирательное законодательство начиная с 1937 года внесло новые изменения в систему комиссий. Как уже отмечалось, была упразднена постоянно действующая центральная избирательная комиссия. Институт комиссий адаптировался к избирательным системам, применявшимся на выборах в Верховный Совет СССР и в Верховный Совет РСФСР. На союзном уровне предусматривались следующие виды избирательных комиссий:

— Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР;

— избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей от союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов;

— окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Союза (от мажоритарных округов);

— окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей;

— участковые избирательные комиссии.

В систему избирательных комиссий РСФСР входили:

— Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР;

— окружные избирательные комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР;

— участковые избирательные комиссии.

При проведении выборов в советы народных депутатов республик, областей, краев и т. д. создавались соответствующие избирательные комиссии.

В состав комиссий назначались представители от партийных организаций, профсоюзов, ВЛКСМ, кооперативных и других общественных организаций, от трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям.

Таким образом, как уже отмечалось, сохранились многие элементы, присущие институту избирательных комиссий с момента его создания, однако система комиссий была адаптирована к применявшейся мажоритарной системе выборов, благодаря чему в ней основное значение получили окружные комиссии соответствующих уровней.

Система избирательных органов образца 1930-х годов просуществовала с незначительными коррективами до 1988 года, то есть до начала демократических преобразований, которые следующим образом перестроили систему избирательных комиссий9.

Так, были восстановлены постоянно действующие центральные избирательные органы СССР и РСФСР — центральные избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР и РСФСР, имевшие срок полномочий 5 лет.

Изменился порядок формирования избирательных комиссий. В частности, ЦИК по выборам народных депутатов СССР теперь назначалась с учетом предложений высших органов государственной власти союзных республик и общесоюзных органов общественных организаций. Окружные комиссии, которые создавались по территориальным и национально-территориальным избирательным округам (соответственно применявшейся избирательной системе), состояли из представителей трудовых коллективов, их советов, республиканских, краевых, областных, окружных (автономных округов), районных, городских, районных в городах органов общественных организаций, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

В Российской Федерации Центральная избирательная комиссия назначалась с учетом предложений Верховных Советов автономных республик или их президиумов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских, автономных областей, автономных округов Советов народных депутатов или их президиумов, республиканских органов общественных организаций, а в случае отсутствия республиканских — общесоюзных органов этих организаций.

Законодательство усиливало вертикальные связи между избирательными комиссиями, которые в условиях наличия центральных избирательных органов способствовали укреплению принципа системы комиссий и создавали условия для выстраивания на ее основе административной вертикали (что и было сделано в 1990-е — 2000-е годы).

Другое важное новшество — установление принципов гласности в работе комиссий. В то же время принцип независимости комиссий от государственного аппарата не декларировался.

Тенденция к превращению избирательных комиссий в открытые и самостоятельные органы по организации свободных выборов была продолжена благодаря указам Президента РФ Б. Н. Ельцина, принятым после роспуска Верховного Совета РФ осенью 1993 года10. В частности, в этих указах, регулировавших процедуру выборов первой Государственной Думы Федерального Собрания РФ, был закреплен принцип формирования окружных избирательных комиссий по квотам от представительного и от исполнительного органа государственной власти соответствующих территорий. При этом ЦИК назначалась Президентом РФ.

Указом Президента РФ от 20 декабря 1993 года № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной

системы Российской Федерации»11 была образована постоянно действующая Центральная избирательная комиссия РФ, которая возглавляла «систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Был сформирован аппарат ЦИК, обеспечение ее деятельности возлагалось на Управление делами Президента РФ. Данный статус ЦИК России в принципе сохраняется и в настоящее время.

Законы 1994—1997 годов укрепили систему избирательных комиссий, возглавляемую ЦИК России. В частности, были созданы постоянно действующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации12, а позднее — к 2002—2003 годам — территориальные (районные и городские) избирательные комиссии13.

Следует отметить, что демократические преобразования и смена политического режима, повлекшие реформирование системы избирательных комиссий, не изменили данный институт кардинальным образом. Он остался в виде системы административных органов (поскольку присутствие в нем судебных магистратов восстановлено не было), имеющей звенья на уровне областей, районов и городов (территориальные комиссии), а также включающей участковые комиссии. Комиссии также формировались из числа представителей различных государственных органов и общественных организаций.

Новшествами российского законодательства о выборах стало назначение членов комиссий по представлению избирательных объединений и избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов, восстановление института членов комиссий с правом совещательного голоса от кандидатов, избирательных объединений и блоков, введение гарантий гласности в деятельности комиссий.

Важное значение имело наделение комиссий функциями по правовому просвещению, содействию систематизации и упорядочению избирательного законодательства (в том числе регионального), международному сотрудничеству и проведению в жизнь общепризнанных избирательных стандартов.

Новое значение приобрели полномочия комиссий по регистрации кандидатов и списков кандидатов от избирательных объединений и блоков. Формально такие полномочия (в отношении кандидатов) существовали еще с советского времени, однако реального содержания они практически не имели. После того как при проведении выборов стали выдвигаться независимые кандидаты, институт регистрации превратился в средство политического влияния избирательных комиссий (или органов и лиц, которые за ними стояли). Необходимо, впрочем, обратить внимание на то, что комиссии не смогли закрепить данное полномочие как механизм обеспечения законности выборов. С течением времени оно превратилось в одно из «орудий» воздействия исполнительной власти на избирательный процесс.

Еще одним новшеством постсоветского времени стала формальная ликвидация зависимости избиркомов от административных инстанций. Однако избавиться от этой зависимости оказалось не так-то легко. До сих пор комиссии воспринимаются в «коридорах власти» и в обществе как технические, в известной мере обособленные в функциональном отношении, но не самостоятельные подразделения соответствующих исполнительных органов. Образ избирательной комиссии как независимого органа, следящего за неукоснительным исполнением закона и соблюдением правил конкурентной политической борьбы, в общественном сознании почвы не имеет. Возможно, это объясняется отсутствием традиций независимости судебной власти, в связи с чем нет примера беспристрастного, ориентированного на принцип верховенства права правоприменительного органа, который мог бы послужить моделью для института избирательной комиссии.

Что касается роли избирательных комиссий в политическом процессе, то в конце 1990-х — начале 2000-х годов имела место тенденция к расширению функций комиссий, их выходу за рамки статуса технического административного органа. Закрепляя дополнительные полномочия комиссий по развитию избирательной системы, правовому просвещению, защите избирательных прав граждан (и другие положения, отражающие демократическую и правозащитную риторику 90-х годов, в настоящее время все больше утрачивающие предметность и содержание), законодатель создал условия для повышения роли комиссий, освоения ими новых правоприменительных и политических сфер. В сущности, комиссиям разрешалось до известных пределов возражать власти и отстаивать свою позицию, а также проводить политику по стимулированию демократических процессов.

ЦИК России воспользовалась этими «привилегиями» в период, когда ею руководил А. А. Вешняков (1999 — 2007). Это время характеризовалось активным вмешательством ЦИК России в правотворческий процесс, заметным расширением ее законопроектной деятельности. Реализовывались программы правового просвещения, делались публичные заявления о незыблемости демократии и необходимости реализации в России международных избирательных стандартов. Активизировались связи ЦИК России с органами Совета Европы, ОБСЕ (БДИПЧ), другими международными, а также зарубежными институтами. Пропагандировалась международная открытость российской избирательной системы.

Общим для всех стала критика нарушений избирательного законодательства в период правления Б. Н. Ельцина, «черных технологий» и «административного ресурса». Руководство Комиссии высказывало свое мнение относительно проводимых политических реформ, и хотя оно воздерживалось от их критики, сам факт оценки правоприменительным органом создававшихся законодательных институтов говорил за себя. В России не обязательно критиковать власть, чтобы приобрести репутацию вольнодумца, достаточно просто иметь собственное мнение.

ЦИК России совершила экспансию в сферу муниципального законодательства под предлогом необходимости

контроля за правильным формированием выборных органов местного самоуправления. Даже нарезка границ муниципальных образований стала с подачи ЦИК России предметом внимания избирательных комиссий, ведь этот процесс протекал с проведением референдумов и голосований граждан, а кроме того, на новых территориях предстояло провести выборы.

В результате из чисто технического органа избирательные комиссии были готовы превратиться в министерство демократии, занимающееся как текущими выборами (технологией избирательных процедур), так и выборами вообще, включая все демократические институты: политические партии, местное самоуправление и т. д. В частности, именно ЦИК России разработала принятый в 2001 году Федеральный закон «О политических партиях». С 2005 года на избирательные комиссии были возложены полномочия по проверке ежегодных и ежеквартальных финансовых отчетов политических партий и их региональных отделений.

Такая роль комиссий была воспринята отрицательно исполнительной властью и не нашла широкой поддержки в обществе. Стала усиливаться тенденция к возвращению избиркомов в прежнее состояние, когда они занимались организацией конкретных выборов, а не проведением в жизнь демократических стандартов. Важной вехой в этом процессе стал (одновременно и ожидаемый и неожиданный) уход А. А. Вешнякова с должности председателя ЦИК России в марте 2007 года. В настоящее время велика вероятность потери избирательными комиссиями своих новых качеств, приобретенных в постперестроечное время, и их возврата к «истокам» — системе административно-зависимых технических органов, организующих избирательный процесс.

Косвенно эта тенденция находит отражение в наметившейся с апреля 2007 года тенденции к самоограничению полномочий ЦИК России, ее добровольному отказу от своих функций, выходящих за рамки технической роли комиссий14.

Для того чтобы сделать окончательный вывод, пока прошло слишком мало времени. Но уже сейчас можно отметить, что институт избирательных комиссий проявляет достаточно сильный консерватизм. Оно и понятно, ведь этот институт — один из немногих — сохранил свою форму и многие черты своего содержания в течение более чем 100 лет, несмотря на несколько коренных ломок государственного строя. И понятно, что у него естественным образом выработался «иммунитет» против серьезных отклонений в ту или иную сторону.

Система избирательных комиссий в настоящее время

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — рамочный Федеральный закон), выборы и референдумы в России организуют и проводят избирательные комиссии.

Современное легальное определение избирательной комиссии звучит следующим образом: это коллегиальный (государственный или муниципальный) орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов15. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми административными органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти и имеющими специальные функции, связанные с организацией выборов.

Статья 20 рамочного Федерального закона, озаглавленная «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума», предусматривает следующую систему комиссий: ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные комиссии, территориальные и участковые комиссии. В правоприменительной практике на различных уровнях избирательного процесса (федеральном, региональном, муниципальном) данная система варьируется — отдельные звенья (например, окружные комиссии) могут отсутствовать. В то же время «костяк» системы избирательных комиссий, включающий ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, остается неизменным. Эти комиссии являются постоянно действующими избирательными государственными органами соответствующего уровня. Обязательно также наличие участковых комиссий, создаваемых в периоды избирательных кампаний и кампаний референдума. На них возлагается основная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей (участников референдума).

Как видим, система избирательных комиссий и в настоящее время сохраняет свои основные звенья — центральный, региональные и районные избирательные органы. Эта система, сформированная еще в царское время, в российском контексте доказала свою жизнеспособность. Но их функционирование на постоянной основе — новый этап в развитии данной системы. Он связан с большим количеством проводимых выборов федерального, регионального и местного уровней, что объективно требует наличия устойчивых и компетентных избирательных органов. Что касается звена региональных комиссий, то его существование также связано с конституционным принципом федерализма. Избирательная комиссия субъекта РФ является региональным аналогом ЦИК России.

Объединение избирательных комиссий в систему обеспечивает централизацию избирательных действий в ходе проведения избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий. Вне рамок избирательной кампании отношения внутрисистемного соподчинения и контроля сохраняются в той мере, в какой это необходимо для выполнения текущих задач по развитию избирательной системы (организация учета избирателей, правовое просвещение и другие направления).

Согласно пункту 9 статьи 21 рамочного Федерального закона, ЦИК России осуществляет контроль за соблю-

дением избирательных прав граждан, обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов, оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям, исполняет ряд других полномочий.

Избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные комиссии находятся во взаимодействии с соответствующими нижестоящими комиссиями, координируют их деятельность, оказывают им содействие. Избирательные комиссии муниципальных образований тоже действуют в системе. Они связаны с вышестоящими комиссиями (прежде всего субъектов РФ) рядом вертикальных связей, о чем речь пойдет ниже. Кроме того, широко практикуется возложение полномочий территориальных комиссий на муниципальные комиссии и наоборот.

Принцип системы избирательных комиссий предусмотрен не только в федеральном, но и в региональном законодательстве. После принятия рамочного Федерального закона, в котором закреплены соответствующие вертикальные связи между избирательными комиссиями различных уровней, в большинстве субъектов РФ приняты законы, устанавливающие региональную систему избирательных комиссий. В основном это было сделано в специальных законах, регулирующих выборы региональных парламентов, муниципальные выборы и т. д., то есть конкретные виды избирательных кампаний. В 15 субъектах РФ также приняты общие законы о системе избирательных комиссий, в которых закреплена иерархия региональных избирательных органов во главе с избирательной комиссией субъекта РФ.

При этом в 3 субъектах РФ соответствующие законодательные акты имеют наименование «О системе избирательных комиссий»: Закон Краснодарского края от 8 апреля 2003 года № 571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае», Закон Республики Тыва от 9 июля 2003 года № 355-ВХ-1 «О системе избирательных комиссий в Республике Тыва», Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 18 июня 2003 года № 36-оз «О системе избирательных комиссий в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре».

Согласно пункту 1 статьи 1 вышеуказанного Закона Краснодарского края, действующие в крае избирательные комиссии, комиссии референдума являются составной частью системы избирательных комиссий, комиссий референдума, действующих в Российской Федерации. Такая же норма содержится в Законе Республики Тыва, хотя она сформулирована менее четко (п. 1 ст. 3): «Система избирательных комиссий в Республике Тыва составляет единую систему избирательных комиссий в Российской Федерации» (вероятно, нужно было написать «входит в единую систему». — Н. М.).

В 12 регионах действуют общие законы об избирательных комиссиях16, также закрепляющие их систему.

Например, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Смоленской области от 24 апреля 2003 года № 12-з «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Смоленской области», в данном субъекте РФ действует система избирательных комиссий, комиссий референдума, возглавляемая Избирательной комиссией Смоленской области.

Таким образом, на основании рамочного Федерального закона, закрепившего принцип системы избирательных комиссий и установившего всероссийскую систему комиссий, в регионах были приняты законы, сформировавшие региональные системы комиссий. Между различными звеньями данной системы выстраиваются вертикальные взаимосвязи, соподчиненность избиркомов постепенно усиливается.

Федеральное законодательство о выборах и референдумах закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности избирательных комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности. Согласно пункту 7 статьи 3 и пункту 12 статьи 20 рамочного Федерального закона, запрещается вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан.

Правовое регулирование статуса избирательных комиссий

Рассмотрим формальные особенности статуса избиркомов. Особенностью российского избирательного права является то, что институциональная основа подготовки и проведения выборов, в том числе система и статус избирательных комиссий, урегулированы только на уровне законодательства. Конституция РФ не содержит положений, прямо или косвенно затрагивающих институт избирательных комиссий. В основном законе не упомянута даже Центральная избирательная комиссия РФ. Есть мнение, что при подготовке проекта Конституции РФ 1993 года соответствующие нормы не попали в ее текст случайно, в результате технической ошибки. Так или иначе, непосредственного закрепления в Конституции РФ институт избиркомов не получил.

Надо отметить, что Конституция РФ в принципе достаточно лаконична в части правового регулирования российской избирательной системы. Вопросам избирательного права в ней прямо посвящены только статьи: 3 (ч. 3), 32 (ч. 2 и 3), 81, 96 (ч. 1), 97 (ч. 1), 130 (ч. 2)17. Ряд других положений, например статьи 1, 2 (ч. 1, 2 и 4), 3, 6, 10, 17—19, 29, 30, 60, имеют опосредованное отношение к избирательной системе, однако предмет их правового регулирования выходит за рамки данной области общественных отношений, в связи с чем они не могут быть в полной мере использованы для детализации конституционного регулирования избирательной системы.

В правовой литературе неоднократно отмечалась необходимость включения в Конституцию РФ специальной главы, посвященной избирательной системе, как это бы-

ло в советских конституциях, например в Конституции РСФСР 1978 года, либо конкретизации действующих норм российского основного закона для закрепления общепризнанных принципов избирательного права, гарантий избирательных прав граждан и права на участие в референдуме18.

В то же время можно принять во внимание точку зрения ряда экспертов о том, что известной «компенсацией» лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам организации выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из статей 15 (ч. 4) и 17 (ч. 1) Конституции РФ19 (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и часть 1 статьи 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В части 4 статьи 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры Российской Федерации.

Иначе говоря, положения Конституции предлагается рассматривать сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. Кроме того, в случае отсутствия в Конституции соответствующего правового регулирования, например по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, данный пробел может быть восполнен путем реализации в российском законодательстве, а также непосредственного применения соответствующих норм международного права.

Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. В соответствии со своей компетенцией Суд применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся частью ее правовой системы в силу статьи 15 (ч. 4) Конституции РФ. Это позволяет Конституционному Суду рассматривать конституционные и международно-правовые гарантии избирательных прав и свобод во взаимосвязи, как сложное правовое явление. Такой подход компенсирует отсутствие в российском основном законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права20.

Вместе с тем, несмотря на наличие в международном праве норм, затрагивающих статус избирательных комиссий, например в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (вступила в силу для России 11 ноября 2003 года)21, случаев их применения Конституционным Судом РФ до настоящего времени не было. В ряде правовых позиций Конституционный Суд дал оценку статуса избирательных комиссий сугубо в рамках федерального законодательства о выборах22. Таким образом, проблема конституционного закрепления института избирательных комиссий остается нерешенной. Данный институт находится в зависимости от воли федерального законодателя, предпринявшего в последнее время несколько попыток демонтировать механизмы обеспечения конкурентной политической борьбы при проведении выборов.

Выше отмечалось, что избирательные комиссии объединены в систему. Теперь исследуем отдельные звенья этой системы: избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные комиссии.

Институт избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Данный институт был создан с целью организации выборов новых региональных властных институтов и организации работы нижестоящих комиссий. Хотя это звено системы комиссий в истории российского избирательного права имело ряд аналогов, его природа в настоящее время отличается от природы губернских комиссий царской России или избирательных комиссий по выборам в краевые и областные советы. Исходя из принципа федерализма, избирательные комиссии субъектов РФ получили определенную самостоятельность, статус государственных органов субъектов РФ. Они формируются региональными органами государственной власти и отвечают за региональные выборы. В то же время они имеют достаточно сильные связи и с ЦИК России, о чем будет сказано далее.

Институт региональных избиркомов закреплен в федеральном законодательстве и в соответствии с ним — в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Это обусловлено особенностью российской правовой системы, в рамках которой государственные институты регионального уровня регулируются на основании общих принципов, установленных на федеральном уровне. Применительно к избиркомам данные общие принципы установлены рамочным Федеральным законом. Поскольку эти «общие принципы» на практике представляют собой подробное и детальное правовое регулирование статуса комиссий всех уровней, субъекты РФ не имеют каких-либо возможностей для его уточнения, за исключением распространенной практики предоставления региональным избирательным комиссиям права законодательной инициативы.

В связи с этим региональное законодательство об избирательных комиссиях представляет собой, главным образом, кальку с соответствующих положений рамочного Федерального закона.

Система правового регулирования статуса избирательных комиссий субъектов РФ представлена в таблице 1.

Порядок формирования избирательных комиссий субъектов РФ установлен в рамочном Федеральном законе и соответствующих положениях регионального законодательства. Так, согласно пункту 3 статьи 23 рамочного Федерального закона, срок полномочий регионального избиркома составляет 4 года. Число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ и не может быть менее 10 и более 14.

Субъектами права назначения членов региональных избиркомов в соответствии с рамочным Федеральным за-

Таблица 1

Федеральный уровень

1. Рамочный Федеральный закон Общие положения о статусе избирательных комиссий

2. Специальные законы о выборах и референдумах (о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента РФ, о референдуме РФ)23 Соответствующие правоотношения, в которых участвуют региональные избиркомы в рамках всероссийской системы избирательных комиссий

3. Специальные законы, регулирующие избирательную систему и смежные с ней области (о Государственной автоматизированной системе РФ «Выборы»24 и других) Соответствующие правоотношения

4. Указы Президента РФ о проведении выборов в представительные органы вновь образованных субъектов РФ первого созыва (Пермский край и др.)25 Правоотношения, связанные с проведением первой избирательной кампании в новом регионе

Региональный уровень

1. Конституции (уставы) субъектов РФ Статус регионального избиркома и его место в системе государственных органов субъекта РФ

2. Специальные законы об избиркомах (об избирательной комиссии субъекта РФ или о системе избирательных комиссий субъекта РФ) Статус регионального избиркома

3. Специальные законы о выборах и референдумах (о выборах депутатов представительного органа и др.) Соответствующие правоотношения

4. Специальные законы о муниципальных выборах и местных референдумах в субъекте РФ Контрольные и координирующие функции регионального избиркома применительно к данным выборам

5. Специальные законы, затрагивающие статус избирательных комиссий (о государственной службе, об оплате труда их членов и т. д.) Соответствующие правоотношения

коном являются высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и соответствующий законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Каждый из них назначает по половине состава избиркома.

Назначение членов избиркомов осуществляется на основе предложений следующих субъектов:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

— иных общественных объединений;

— представительных органов муниципальных образований;

— избирательной комиссии субъекта РФ предыдущего состава;

— ЦИК России.

При этом глава субъекта РФ и законодательный (представительный) орган при формировании состава избиркома обязаны назначить не менее половины от того числа членов комиссии, которое они вправе назначить (то есть, соответственно, 3 члена из 5 либо 4 из 6 или 7) на основе предложений указанных выше политических партий.

Два члена регионального избиркома назначаются на основе предложений ЦИК России (что условно можно

назвать ее «квотой») — один от губернатора, один от представительного органа субъекта РФ.

Председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается тайным голосованием из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. Если предложенная кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, ЦИК России обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Установленный законодательством порядок формирования избирательных комиссий по первоначальному замыслу должен был, в частности, гарантировать независимость и беспристрастность избирательных комиссий — принцип, формально положенный в основу их деятельности.

Вместе с тем, как показывает практика избирательных кампаний последних лет, имеется ряд обстоятельств, которые объективно способствуют установлению контроля за деятельностью комиссий. В их числе можно назвать следующие:

1) Избирательная комиссия субъекта РФ формируется на небольшой срок полномочий, совпадающий по продолжительности со сроком полномочий Президента РФ, Государственной Думы и представительного органа субъекта РФ, и составляет 4 года. Таким образом, комиссия переформировывается к каждому новому избирательному циклу, что превращает поведение ее членов в период избирательной кампании в своего рода «оправдание доверия» (если формирование комиссии осуществляется до начала кампании) либо «испытание на верность» (если комиссия формируется после ее окончания).

2) Участие в формировании избиркома принимают только два субъекта — губернатор и представительный орган (не считая ЦИК России). Это серьезно упрощает спектр политических сил, представленных в комиссии.

Как правило, между губернатором и региональным парламентом существует более или менее тесная взаимосвязь. Во многих субъектах РФ легислатуры являются в значительной степени «карманными». В результате в состав избиркома так называемая «политическая оппозиция» не попадает, что, разумеется, не исключает возникновения в нем фракций, представляющих интересы различных неформальных политических групп, существующих в регионе.

3) Серьезным изъяном системы избирательных комиссий является недостаток в них профессиональных квалифицированных юристов. Федеральным законом от 30 января 2007 года № 6-ФЗ сняты требования об обязательном наличии у членов ЦИК России высшего юридического образования или ученой степени в области права. На региональном уровне такие требования отсутствовали изначально. Единственное исключение до 20 апреля 2007 года составлял председатель избиркома субъекта РФ, который должен был иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако Федеральным законом от 20 апреля 2007 года № 62-ФЗ26 это правило изменено. Теперь председателю избиркома

субъекта РФ достаточно иметь высшее образование в любой области.

Законодательство не содержит требований о том, чтобы в комиссиях были представители судейского сообщества, сообществ профессиональных юристов, научной и академической сфер и т. д. Вместе с тем, как показывает опыт многих стран, такое представительство обеспечивает высокий профессионализм комиссии как правоприменительного органа, способствует ее независимости.

4) Поскольку на местах профессиональными управленцами являются, главным образом, только государственные и муниципальные служащие, их доля в составе избирательных комиссий традиционно очень велика. Согласно рамочному Федеральному закону, их численность не может быть более половины состава комиссии. Но даже если число собственно государственных и муниципальных служащих в составе комиссии оказывается не более половины, это не исключает назначения в комиссию представителей различных госучреждений и полуобщественных-полугосударственных организаций, находящихся фактически в той или иной степени зависимости от администрации региона. С одной стороны, такая практика обеспечивает определенный профессиональный уровень комиссии (хотя и усредненный, «бюрократический»), с другой — лишает ее деятельность необходимого для организации конкурентной политической кампании плюрализма.

5) На независимость избиркомов влияет гипертрофированная роль их председателей, которые, вместо того чтобы, как это предусмотрено законом, быть «первыми среди равных», фактически держат комиссии под контролем, обеспечивая принятие нужных решений27.

Председатель комиссии — штатная должность (рядовые члены комиссии, кроме заместителя председателя и секретаря, работают на непостоянной основе), обеспечивающая занимающему ее лицу высокий уровень материальных гарантий — заработная плата на уровне вице-губернатора, персональный автомобиль и т. д. Кроме того, личное влияние председателя комиссии несравнимо выше влияния других членов комиссии. Поэтому председатели региональных избиркомов «держатся» за свои должности, что ставит их в зависимость от тех, кто их назначает.

В этой связи уместно упомянуть практику ряда зарубежных стран, в которых председатели коллегиальных органов избираются не на весь срок полномочий данных органов, а на непродолжительное время, например на год или на два. Постоянная ротация не позволяет председателю превратиться в «жандарма», начальника над другими членами коллегии.

Важной особенностью статуса председателя регионального избиркома является то, что он избирается из состава комиссии по предложению ЦИК России. Это делает его «слугой двух господ» — региональных органов власти и вышестоящей комиссии. В то же время предложение ЦИК России на практике всегда согласовывается с губернатором региона, поэтому случаи, когда председатель комиссии оказался бы в оппозиции региональным

властям, вряд ли могут иметь место. Наоборот, чаще возникают конфликты региональных избиркомов и их председателей с ЦИК России.

6) Существует финансовая зависимость избиркомов от исполнительной власти, поскольку комиссии не имеют своего фиксированного бюджета, объемы выделяемых им финансовых средств сильно варьируются в зависимости от их «поведения»28.

Вышеперечисленные обстоятельства серьезно влияют на степень независимости и беспристрастности избирательной комиссии. Как показывают избирательные кампании последних лет, реальный уровень независимости комиссий невысок. Все чаще комиссии выполняют соответствующие политические «заказы», «очищая» электоральное поле от нежелательных участников.

Объем полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Он установлен рамочным Федеральным законом, поэтому является стандартным для всех регионов. В число основных полномочий избиркомов входят осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан, проведение мероприятий по подготовке и организации выборов и референдумов, контроль развития ГАС «Выборы» и т. д.

С 2005 года региональные избиркомы получили полномочия по проверке финансовых отчетов региональных отделений политических партий. Соответствующие контрольные функции осуществляют контрольно-ревизионные службы при избиркомах, а само контрольное направление в работе комиссий курируют заместители председателей комиссий.

Также региональные избиркомы отвечают за организацию работы нижестоящих звеньев системы избирательных комиссий. Они назначают составы территориальных избирательных комиссий, которые фактически можно рассматривать как территориальные «филиалы» избиркомов субъектов РФ, а также контролируют в рамках своей компетенции работу избирательных комиссий муниципальных образований. От того, как региональный избирком выстроит работу нижестоящих звеньев системы, зависит управляемость избирательной кампании, начиная с составления списков избирателей (основную работу в этой части выполняют территориальные комиссии) и кончая подсчетом голосов. Поэтому избиркомы субъектов РФ традиционно уделяют большое внимание подбору кадров в составы нижестоящих комиссий и контролю за их работой.

Связь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с ЦИК России

В соответствии с рассмотренным ранее принципом системы избирательных комиссий между региональной избирательной комиссией и ЦИК России выстроены вертикальные связи. Они отражены в законодательстве. В частности, речь идет о следующих положениях:

1) Согласно пункту 10 статьи 20 рамочного Федерального закона, решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

Хотя речь идет о тех случаях, когда ЦИК России становится вышестоящей комиссией по отношению к региональному избиркому (что происходит во время федеральных выборов), данное правило толкуется, чаще всего, расширительно.

2) В соответствии с пунктами 6 и 7 статьи 75 рамочного Федерального закона решения и действия (бездействие) избиркомов субъектов РФ и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ЦИК России, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части, то есть признать незаконными действия (бездействие), и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части, то есть признать незаконными действия (бездействие), обязав комиссию субъекта РФ повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

3) Рамочным Федеральным законом установлены полномочия ЦИК России, связанные с формированием избиркома субъекта РФ, о чем говорилось ранее («квота» и выдвижение предложений по назначению председателя комиссии).

4) В законодательстве предусматривается возможность исполнения региональными избиркомами поручений ЦИК России. Например, согласно подпункту «б» пункта 10 статьи 23 рамочного Федерального закона, избирком организует размещение заказа на производство технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, в том числе по поручению ЦИК России.

5) ЦИК России наделена рядом «спящих прерогатив», позволяющих ей рассматривать себя в качестве вышестоящей избирательной комиссии даже в периоды между выборами. Это, в частности, положения статьи 21 рамочного Федерального закона, наделяющие ЦИК России полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, которые могут толковаться как расширительно, так и ограничительно.

Впрочем, на практике отношения между ЦИК России и региональными избиркомами, как правило, далеки от прямого вмешательства первой в деятельность последних. Это скорее координация, которая даже в периоды федеральных выборов не переходит в состояние жесткого контроля. ЦИК России в последнее время всегда стремилась к диалогу с региональными властями и потому давала избиркомам субъектов РФ достаточно широкую сво-

боду действий при проведении соответствующих выборов, критикуя лишь отдельные серьезные нарушения законодательства и даже при их совершении воздерживаясь от каких-либо решительных шагов.

Интересный случай имел место во время избирательной кампании по выборам депутатов Московской областной Думы (11 марта 2007 года). Областная избирательная комиссия отказала в регистрации списка кандидатов одной из политических партий. ЦИК России попыталась вмешаться в этот процесс и отменила решение облизбир-кома в порядке статьи 75 рамочного Федерального закона. Областная комиссия обжаловала постановление ЦИК России в Московском областном суде и выиграла процесс. ЦИК России подала кассационную жалобу на решение Московского областного суда в Верховный Суд РФ, однако дело было выиграно областной комиссией. Данный пример показывает, что у региональных избиркомов есть собственное влияние и они не всегда выступают на той же стороне, что и ЦИК России.

Система избирательных комиссий муниципального уровня. Статус избирательных комиссий муниципальных образований

Проведение муниципальной реформы потребовало создания самостоятельного звена системы избирательных комиссий, ответственного за выборы органов местного самоуправления.

Исходя из статьи 20 и других положений рамочного Федерального закона, подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляют:

— избирательные комиссии муниципальных образований (далее — ИКМО). Полномочия этой комиссии могут быть возложены на избирательную комиссию другого муниципального образования, например комиссии поселения на комиссию муниципального района либо на территориальную избирательную комиссию;

— территориальные избирательные комиссии (далее — ТИК). В случае, когда организующей выборы комиссией является ИКМО, ТИК может осуществлять полномочия окружных избирательных комиссий либо исполнять функции по организации использования ресурсов ГАС «Выборы» на муниципальных выборах;

— окружные избирательные комиссии. Их полномочия могут быть возложены на другие комиссии: на организующую выборы комиссию, на территориальные или участковые избирательные комиссии. В последнее время прослеживается тенденция к отказу от формирования самостоятельного звена окружных комиссий на муниципальных выборах; полномочия этих комиссий возлагаются на другие комиссии;

— участковые избирательные комиссии.

Как показал опыт проведения муниципальных выборов в 2004 — 2007 годах, полномочия ИКМО часто возлагались на соответствующие ТИК. В особенности такая практика имела место во вновь образованных муниципальных образованиях, созданных в период муниципальной реформы. Следует обратить внимание на то, что об-

щей тенденцией выборов последних лет становится гибкое использование системы избирательных комиссий для проведения электоральных кампаний и практикуются различные схемы совмещения комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.

В соответствии со статьей 24 рамочного Федерального закона и статьей 39 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»29 (далее — Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) ИКМО как муниципальный орган не входит в структуру органов местного самоуправления. На ИКМО возлагается организация подготовки и проведения муниципальных выборов и местных референдумов, а также голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.

Рассмотрим правовой статус ИКМО как муниципального органа, находящегося вне структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Определяющими для законодательного закрепления такого статуса ИКМО стали следующие обстоятельства30.

По смыслу части 2 статьи 3 и статьи 130 Конституции РФ, органы местного самоуправления являются публично-властными органами, осуществляющими полномочия по вопросам местного значения. Однако избирательные комиссии — это не органы власти, они действуют соответственно уровню выборов и референдумов в качестве государственных или муниципальных избирательных органов и независимы в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вопросы подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, входящие в компетенцию ИКМО, не отнесены статьями 14—16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года к вопросам местного значения.

Согласно статье 34 упомянутого Федерального закона, структуру органов местного самоуправления составляют органы, перечисленные в этой же статье, а также органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Данная норма Закона определяет органы местного самоуправления, наличие которых в структуре органов местного самоуправления обязательно. Ни в одном из указанных положений этого Федерального закона ИКМО не указана. В то же время по смыслу ряда его положений наличие в муниципальном образовании ИКМО является обязательным (абз. 2 ч. 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ст. 39).

В соответствии с частью 3 статьи 34 указанного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Вместе с тем порядок формирования и полномочия ИКМО регулируются рамочным Федеральным законом (ст. 24), а

также по смыслу части 3 статьи 23 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года законами субъектов РФ. Срок полномочий ИКМО императивно установлен пунктом 5 статьи 24 рамочного Федерального закона (4 года).

Необходимо отметить, что основной объем полномочий ИКМО установлен федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах и референдумах. Если относить ИКМО к органам местного самоуправления, так как вопросы подготовки и проведения выборов и референдумов не являются вопросами местного значения, то, согласно части 1 статьи 19 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года, указанные полномочия, по-видимому, следовало бы признать отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем по смыслу части 7 статьи 19 указанного Федерального закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется путем введения в действие соответствующих положений, а именно федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, что не согласуется с основными принципами финансирования подготовки и проведения муниципальных выборов.

С учетом изложенного в 2005 году законодательством было установлено, что ИКМО не входит в структуру органов местного самоуправления; ее следует рассматривать как муниципальный орган, наделенный собственной компетенцией в соответствии с законодательством о выборах и референдумах. Это регулирование соответствует принципу самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, установленному статьей 12 Конституции РФ.

Рассмотрим основные положения правового статуса ИКМО согласно рамочному Федеральному закону. Важно отметить, что этот статус регулируется как государственным законодательством, так и уставами муниципальных образований, что усиливает самостоятельность данного звена избирательной системы.

Срок полномочий ИКМО составляет 4 года. Число членов ИКМО — от 5 до 11. В каждом конкретном случае число членов ИКМО может быть установлено законом субъекта РФ, регулирующим муниципальные выборы, или уставом муниципального образования.

Формирование ИКМО осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, представительном органе муниципального образования (не менее 1/2 от общего числа членов ИКМО);

— иных общественных объединений;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

— ИКМО предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения — на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.

Рамочный Федеральный закон и соответствующие законы субъектов РФ наделяют ИКМО рядом полномочий, в числе которых: контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; реализация мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов; осуществление регистрации списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, и другие. Как следует из подпункта «и» пункта 10 статьи 24 рамочного Федерального закона, дополнительные полномочия ИКМО могут быть установлены в уставе муниципального образования.

Статус территориальных избирательных комиссий

Согласно статье 26 рамочного Федерального закона, ТИК входит в систему государственных органов субъекта РФ. Ее место в этой системе определяется законами субъекта РФ. Законом субъекта РФ ТИК может быть придан статус юридического лица.

ТИК является постоянно действующим органом. Срок ее полномочий составляет 4 года.

Особенность системы ТИК — это отсутствие юридически обязательной привязки территории их юрисдикции к территориям отдельных муниципальных образований. Разграничение территорий между ТИК производится, скорее, с учетом требований организационной целесообразности. Рамочный Федеральный закон устанавливает, что в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей могут формироваться несколько ТИК, при этом решение об их формировании принимает избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с ЦИК России.

Число членов ТИК с правом решающего голоса составляет от 5 до 14. Количество членов ТИК в каждом конкретном случае определяется в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Формирование ТИК осуществляется избирательной комиссией субъекта РФ на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (на основе указанных предложений назначается не менее 1/2 от общего числа членов территориальной комиссии);

— иных общественных объединений;

— представительных органов муниципальных образований;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

— ТИК предыдущего состава.

Следует подчеркнуть, что ТИК является основным избирательным органом, отвечающим за составление списков избирателей. В настоящее время к этому добавляются полномочия по ведению регистра избирателей. Кроме того, в зону ответственности ТИК входит организация первичного звена ГАС «Выборы».

Роль комиссий в избирательном процессе. Регистрация партийных списков и кандидатов

Избирательные комиссии организуют выборы. Они обеспечивают составление и выверку списков избирателей, определение границ избирательных округов, формирование избирательных участков, печатание избирательных бюллетеней и других необходимых документов и их распределение по участковым комиссиям. Комиссии следят за соблюдением правил ведения предвыборной агитации, распределяют эфирное время, контролируют финансирование выборов и проверяют отчетность по избирательным фондам кандидатов и партий. При комиссиях для этих целей созданы специальные контрольно-ревизионные службы в составе представителей государственных органов и банковской сферы.

В «мирное время» избиркомы организуют работу по учету избирателей и по их правовому просвещению, привлечению к выборам молодежи. Во время избирательных кампаний комиссии стараются повысить явку на выборы, агитируют избирателей прийти на участки и сделать свой выбор.

Однако есть у современных избирательных комиссий и особая, политическая роль, которая реализуется в ходе регистрации кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. В этой части комиссиям очень не хватает независимости и беспристрастности, и именно здесь они проявляют себя как технические органы — исполнители воли административного аппарата.

Институт регистрации кандидатов и списков кандидатов предусмотрен в статье 38 рамочного Федерального закона и в соответствующих законодательных актах субъектов РФ. При этом он достаточно полно урегулирован этим Законом, которым, в частности, установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения отдельных кандидатов из списка.

В то же время специальными федеральными и региональными законами: Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», законами о выборах в региональные парламенты — установлены дополнительные правила «отбора» кандидатов (списков кандидатов), например институт заверения списков кандидатов, которое предшествует сбору подписей (внесению избирательного залога) в поддержку выдвижения списка и его регистрации.

Комплекс полномочий избирательных комиссий, связанных с регистрацией кандидатов (списков кандидатов),

изначально задумывался как механизм контроля законности их выдвижения, включая проверку соблюдения законодательства при сборе подписей или внесении избирательного залога. Но со временем он превратился в мощное средство влияния избирательной комиссии (или лиц, по «поручению» которых она действует) на проводимую избирательную кампанию, а именно на состав ее участников. Регистрация кандидатов стала орудием многократной фильтрации субъектов выборов, позволяющей устранить от участия в кампании и, соответственно, не допустить к власти любое лицо, любую партию, если в этом возникает необходимость.

Основные этапы такой фильтрации следующие:

1) Заверение партийного списка. Формально заверение — это проверка комплектности и оформления документов, представленных партией в связи с выдвижением кандидатов, а также выяснение, вправе ли партия вообще участвовать в выборах. После заверения списка партия может приступить к сбору подписей или внести избирательный залог, чтобы затем представить документы для регистрации выдвинутого списка кандидатов.

Законодательство допускает отказ в заверении списка кандидатов, например, по причине некомплекта представленных документов. Это дает возможность для первичного «отсева» отдельных партий.

Институт заверения списка кандидатов представляется избыточным, лишенным какого-либо правового значения. Проверка законности выдвижения кандидатов и комплекта представленных документов осуществляется и на следующем этапе — на этапе регистрации. Таким образом, заверение списка кандидатов дублирует соответствующие действия на стадии регистрации.

2) Регистрация кандидата (списка кандидатов). Это основной и самый действенный фильтр. Не случайно перечень оснований для отказа в регистрации, состоящий из примерно полутора десятков пунктов (они перечислены в пунктах 24 — 26 статьи 38 рамочного Федерального закона) в последние годы был объектом повышенного внимания со стороны законодателя, внесшего в него множество изменений. В действующей редакции рамочного Федерального закона указанный перечень содержит большое число чисто формальных оснований, позволяющих закрыть путь к выборам любому их участнику.

В этой связи следует процитировать некоторые пункты вышеуказанного перечня оснований для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов в редакции Федерального закона от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ о поправках в избирательное законодательство, принятого Государственной Думой в преддверии проводимых в марте 2007 года региональных кампаний, а также федеральных кампаний 2007—2008 годов.

Итак, основаниями для отказа в регистрации являются, в частности:

«в) отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата;

в1) наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований настоящего Федерального закона, иного закона;

в2) отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, каких-либо сведений, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона31, иным законом».

Как видим, данные законоположения сформулированы весьма неконкретно, особенно в части оформления документов «в соответствии с требованиями Федерального закона». Это возвращает к практике избирательных кампаний конца 1990-х — начала 2000-х годов, когда отказ в регистрации кандидатов нередко имел место в связи с отсутствием в документах почтового индекса адреса места проживания кандидата, номера его телефона и т. д. либо наименования субъекта РФ в подписных листах, когда проводилась региональная избирательная кампания и было очевидно, о каком субъекте РФ идет речь.

Кроме того, проверка комплектности и оформления документов на этапе регистрации лишает смысла институт заверения списка кандидатов, о чем уже говорилось ранее. Указанная двойная проверка приобретает в ходе избирательной кампании гипертрофированную роль, не соответствующую своему формальному назначению.

В 2005—2007 годах обычной практикой стали активное вмешательство региональных избиркомов в процессы выдвижения кандидатов и списков кандидатов, проверка комиссиями или по инициативе комиссий законности проведения соответствующих партийных собраний, полномочий их участников и т. д. Выяснив, что во время собрания не было кворума или что в нем участвовали члены партии, принятые в партию с нарушением какой-либо нормы устава, либо что не все члены партии были уведомлены о собрании, избирательная комиссия отказывает в регистрации списка кандидатов. В данном случае применяется внесудебный механизм установления юридического факта — факта наличия соответствующих обстоятельств, так как проверку законности выдвижения кандидатов, как правило, осуществляют органы Минюста России или прокуратура.

Таким образом, институт регистрации кандидата (списка кандидатов), который должен по своей идее обеспечивать законность и равные условия участия кандидатов и партий в выборах, в настоящее время играет роль политического фильтра, позволяющего влиять на состав участников выборов.

В связи с этим уместно обратиться к опыту стран, в законодательстве которых нет столь объемных, как в России, перечней оснований для отказа в регистрации кандидатов, и где такой отказ возможен только в случае отсутствия у кандидата или партии качеств, необходимых

для участия в выборах (наличие избирательных прав, статуса политической партии и т. д.).

Представляется изжившим себя институт сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов). Он давно уже не играет роли своего рода «прай-мериз» на выборах, поскольку граждане вправе своей подписью поддержать любое количество кандидатов и партий. В настоящее время кампания по сбору подписей является специфической агитационной кампанией, как правило, сопровождающейся проявлениями электоральной коррупции (подкуп избирателей, оплата поставленных подписей, подделка подписей).

По моему мнению, в условиях перехода к пропорциональной избирательной системе с заведомо определенным составом участников (зарегистрированные в Минюсте России политические партии), институт сбора подписей может быть отменен. В то же время институт избирательного залога целесообразно сохранить для того, чтобы создать фильтр для участия в кампаниях партий, не рассчитывающих на серьезный результат, но могущих «распылить» голоса избирателей. Такое «распыление» при применении 7-процентного заградительного пункта оказывается на руку крупным партиям, в особенности партии, получившей большинство голосов, так как дает ей при распределении мандатов дополнительные, «незаработанные» голоса, что способствует искажению действительной воли избирателей.

3) Институт проверки законности регистрации кандидата (списка кандидатов). Он выражается в установленной законодательством возможности отмены регистрации кандидата по заявлению одного из участников кампании или соответствующей избирательной комиссии.

При этом указанная проверка может быть многократной в зависимости от уровня выборов. В частности, при проведении региональных выборов отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов) могут суд первой инстанции (суд субъекта РФ) и суд кассационной инстанции (судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ и кассационная коллегия Верховного Суда РФ). Согласно поправкам, внесенным в ГПК РФ Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) в кассационной инстанции может состояться не позднее чем за 2 дня до дня голосования.

Перечень оснований для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) достаточно широк, как и перечень оснований для отказа в регистрации. Надо сказать, что оба перечня взаимосвязаны. В частности, суд может отменить регистрацию кандидата по вновь открывшимся обстоятельствам, которые могли быть основанием для отказа в регистрации.

Практика избирательных кампаний показывает, что институт отмены регистрации является не менее действенным средством влияния на состав участников выборов, чем институт отказа в регистрации. И то, что регистрация отменяется судом, а не избирательной комиссией, положения не меняет.

4) Исключение отдельных кандидатов из списка кандидатов. Это относительно новый институт, введенный в 2005 году. Основаниями для исключения кандидатов из списка являются, в частности, все то же отсутствие необходимых документов или их неправильное оформление, а также ряд других обстоятельств. Тем самым у избирательной комиссии есть возможность как отказать в регистрации всему списку кандидатов, так и устранить из него отдельных кандидатов.

Таким образом, роль избирательных комиссий в выборных процессах все больше сводится к традиционному полицейскому «тащить и не пущать». Причем комиссии «не пущают» на выборы тех участников избирательного процесса, которые могут составить конкуренцию партиям и кандидатам, поддерживаемым административным аппаратом соответствующего уровня. «Зачистка» избирательного поля становится привычным занятием избиркомов, попадающих во все большую зависимость от органов исполнительной власти, которые с их помощью влияют на политический процесс.

Некоторые выводы и предложения

Итак, в настоящее время законодательством урегулирован статус избирательных комиссий, определена их роль в избирательном процессе. Формально это роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательной кампании. Однако на практике избирательные комиссии не всегда отвечают этому своему назначению, они все менее самостоятельны и все более превращаются в заинтересованных участников выборов, играющих «на одну сторону». Этому в немалой степени способствуют недостатки правового регулирования статуса комиссий, а также их восприятие в обществе и во власти, традиции данного института.

Как представляется, существуют два не зависящих друг от друга пути решения данной проблемы. Во-первых, необходим действенный, беспристрастный, основанный на принципе верховенства права судебный контроль за выборами. В настоящее время он в значительной степени ослаблен, избирательный процесс подконтролен исполнительной власти. Нужно отметить, что традиций судебного контроля за процессом выборов в России нет. Исторически комиссии действовали «под эгидой» исполнительной власти, и именно последняя так или иначе направляла их работу. Судебный контроль 1905— 1917 годов можно назвать, скорее, эпизодом в истории избирательной системы с учетом последующих тенденций развития института комиссий. Поэтому отработка судебных механизмов контроля свободных и справедливых выборов — абсолютно новая задача, которая, к слову, весьма далека от своего решения.

Во-вторых, для обеспечения независимости избирательных органов следовало бы постепенно трансформировать их в состоящие из профессиональных юристов судебно-административные органы, формируемые, как минимум, 3—5 различными субъектами (губернаторы, за-

конодательные собрания, органы судейского сообщества, профессиональные сообщества юристов, академическое сообщество и т. д.) на продолжительные сроки полномочий, не привязанные к конкретным электоральным циклам. Таким образом, предлагается вернуться к одному из вариантов развития института избирательных комиссий, который не был реализован в дореволюционной России, обладавшей в известной степени независимой судебной властью. В настоящее время в связи с судебной реформой можно вновь обсудить целесообразность появления судей в составе комиссий.

Обеспечение независимости и беспристрастности избирательных органов и надлежащего судебного контроля за их деятельностью является первоочередной задачей, от которой зависит чистота и законность выборов и референдумов в Российской Федерации.

Николай Миронов — советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса.

1 Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. XXV. СПб., 1908. № 26561.

2 Об избирательном законодательстве России в редакции 1907 года см.: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов / Сост. О. И. Чистяков, Г. А. Кутьина. М., 1995. С. 82-140.

3 Сборник узаконений Временного правительства. 1917. Ст. 916.

4 Безусловно, речь идет о далекой перспективе. Октябрьская революция полностью исключила такую возможность, поэтому высказанные мною предположения относятся скорее к области «бессмысленных мечтаний», чем к исторической реальности.

5 Сборник узаконений РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. В Конституции было зафиксировано, что выборы проводятся «в присутствии избирательной комиссии», которая и подводит их итоги.

6 См.: Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 года «Об Инструкции о перевыборах в советы» // Известия ЦИК СССР. 1925, 29 января; Постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в советы и на съезды советов» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925, 7 октября; Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 года «Об утверждении инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов» // Сборник узаконений РСФСР. 1926. № 75. Ст. 577.

7 Формально датой создания Комиссии является 21 сентября 1925 года; 8 февраля 1926 года было утверждено первое положение о Комиссии. Декрет 1926 года подтвердил статус Комиссии как постоянно действующего органа. Кстати, своим наименованием центральная избирательная комиссия обязана ВЦИК, так как «центральной» она была названа по аналогии с органом, при котором создавалась.

8 См.: Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917-1967 гг.): Справочник (по материалам госархивов) / ЦГА РСФСР // СПС «Консул ьтант-Плюс».

9 См.: Закон СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР 1988. № 49. Ст. 726; Закон РСФСР от 29 октября 1989 года

«О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1989. № 44. Ст. 1305.

10 См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597; Указ Президента РФ от 1 октября 1993 года № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3907.

11 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5060.

12 В соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406).

13 В соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ и последующими избирательными законами. Комиссии сформированы на постоянной основе во всех субъектах РФ после принятия Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253).

14 В частности, после смены руководства ЦИК России в марте 2007 года до аппарата Комиссии было доведено о необходимости максимально «закрыть» информацию о выборах, находящуюся в работе. Также объявлялось, что ЦИК должна сосредоточиться на методическом и организационном обеспечении избирательного процесса, отказаться от практики дачи заключений на законопроекты, выходящие за рамки деталей избирательных процедур, и т. д.

15 Данное определение основано на норме пункта 21 статьи 2 рамочного Федерального закона. При этом государственными органами являются ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии. Муниципальными органами являются избирательные комиссии муниципальных образований.

16 Республики Калмыкия и Дагестан, Ставропольский край, Волгоградская, Курганская, Оренбургская, Новосибирская, Мурманская, Смоленская, Томская, Челябинская области, Еврейская автономная область.

17 При этом «фундаментом избирательных правоотношений» специалисты называют нормы статьи 32 Конституции РФ. См. об этом: Веденеев Ю. А., Князев С. Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 28.

18 См.: Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 148; Наумов В.И. Демократизация правовой базы избирательного процесса в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 18. 1999. № 1. С. 36-44; Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 129; Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» / Отв. ред. А. А. Вешняков, Е. И. Колюшин, В. И. Лысенко. М., 2000. С. 10; Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 23.

19 См.: Выборы Президента-2000: правовые основы. Интервью с А. А. Вешняковым // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 10.

20 Конституционный Суд РФ и доктрина выводят эти принципы из нескольких норм Конституции РФ, в том числе из ее статьи 81, хотя она посвящена только выборам Президента РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой М. М. Салямова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 6. Ст. 627.

21 Конвенция опубликована отдельным изданием: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // ЦИК России. М., 2004. В Конвенции непосредственно избирательным комиссиям посвящены подпункт «д» пункта 2 статьи 10, статья 11, пункт 4 статьи 15. Другими международными актами, устанавливающими статус избирательных органов, являются, в частности: Замечание общего порядка № 25 (57), принятое Комитетом ООН по правам человека в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 20), Руководящие принципы относительно выборов (Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия), 2002) (п. 3.1 раздела II) и ряд других.

22 См., например, п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 года № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 74 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части 1 статьи 229 ГПК РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ.

23 Федеральные законы от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

24 Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"».

25 См., например, Указ Президента РФ от 19 апреля 2006 года № 402 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного собрания Пермского края первого созыва», Указ Президента РФ от 21 августа 2006 года № 913 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного собрания Красноярского края первого созыва».

26 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 17. Ст. 1938.

27 В практике многих комиссий неоднократно имели место случаи, когда после возникших разногласий по тому или иному важному вопросу объявлялся перерыв, членов комиссии вызывали к председателю, затем вопрос «переголосовывался» с принятием нужного решения единогласно или подавляющим большинством. Вообще считается правильным, когда комиссия принимает решения единогласно.

28 Речь идет о средствах, выделяемых на текущую деятельность. При проведении собственно избирательной кампании объемы финансовых средств, как правило, не варьируются.

29 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

30 Автор настоящей статьи принимал непосредственное участие в подготовке соответствующих законодательных актов в 2004—2005 годах.

31 В указанном Законе установлен подробный перечень сведений, в основном биографического характера, которые кандидат должен сообщить избирательной комиссии.