CC BY
134. Дивеев А. Правильно определять юридическую природу договоров // Социалистическая законность. 1968. № 7.
5. Иоффе О.С. Гражданское право. Курс лекций. Ленинград: Изд-во ЛГУ, 1959.
6. Колиева А.Э. К вопросу о доверительном управлении // Бизнес в законе. 2011. №6.
7. Михеева Л.Ю. Правовое регулирование опеки и попечительства: теория и практика. М.: Волтерс-Клувер, 2004.
8. Сумской Д.А. Концепция органа юридического лица в теории гражданского права. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2007.
9. Колиева А.Э. Некоторые юридические коллизии доверительных отношений в договорном праве // Современная научная мысль. 2013. №6. С.169-175.
КОЛИЕВА АНГЕЛИНА ЭДУАРДОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского и трудового права Северо-Кавказского горно-металлургического института (государственного технологического университета) (akolieva@mail.ru)
KOLIEVA, ANGELINA E. - PhD in Law, Associate Professor of business and labor law, North-Caucasian Mining and Metallurgical Institute (State Technical University).
УДК 342.552:342.734
САПФИРОВА А.А., ЭРТЕЛЬ А.Г.
ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ «ВНУТРЕННИХ» ПОЛНОМОЧИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СПРАВЕДЛИВОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Ключевые слова: охрана труда, трудовые права, федеральная инспекция труда, государственный инспектор труда.
В статье рассмотрена проблема разграничений полномочий в государственной инспекции труда. Показано, что для проведения проверки по охране труда инспектору необходимо владеть такой информацией, которая выходит далеко за рамки Трудового Кодекса РФ и имеет техническую направленность, в то время как правовые инспекторы труда, осуществляя свои полномочия, вполне могут обойтись и без знания таких специальных правил. В связи с этим обоснован вывод о целесообразности в Трудовом Кодексе РФ разграничить права инспекторов по охране труда и правовых инспекторов, тем более, что в ранее действовавшем Положении о федеральной инспекции труда разделение прав было закреплено. Авторы полагают, что численный состав государственных инспекторов труда по правовым вопросам следует привести в равное соответствие с количеством государственных инспекторов по охране
труда. В этом случае будет исключен дисбаланс средней нагрузки на одного инспектора.
SAPPHIROVA, A.A., ERTEL, A.G.
RULE OF DISTINCTION "INTERNAL" CREDENTIALS THE STATE LABOUR INSPECTION IN THE RUSSIAN FEDERATION: EQUITY AND EFFICIENCY Keywords: labor protection, labor rights, the Federal Labour Inspectorate, the state labor inspector.
In the article the problem of delimitation of powers in the state labor inspectorate. It is shown that for inspection of labor protection inspector is necessary to possess such information, which goes far beyond the Labour Code of the Russian Federation and has a technical focus, while legal, labor inspectors, in exercising its powers, it can be done without knowledge of such special rules. In this regard, justified conclusion about expediency in the Labour Code of the Russian Federation to distinguish between the right of inspectors on labor protection and legal inspectors, especially in the provisions in force on the federal labor inspectorate division of the rights has been fixed. The authors suggest that the size of the state labor inspectors on legal issues should be brought into line with an equal number of state labor inspectors. In this case, the imbalance is excluded the average load per inspector.
Компетенция любого органа исполнительной власти является юридическим содержанием его функции. И если федеральная инспекция труда осуществляет функцию в виде государственного надзора, то ее компетенция наполняет содержанием данную функцию. Компетенция органа, как верно отмечал Б.М. Лазарев, очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности. Однако функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней.
Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Так, федеральная инспекция труда действует от имени государства, реализует его защитную функцию, и ее деятельность в конечном итоге должна быть направлена на предупреждение нарушений трудовых прав и их восстановление.
Компетенция - это совокупность прав и обязанностей. Соответственно совокупность прав и обязанностей федеральной инспекции труда - это ее
компетенция. В статье авторами не преследуется цель расширенного изучения всех элементов компетенции, мы придерживаемся традиционной точки зрения о содержании компетенции, как совокупности прав и обязанностей и ограничиваемся только детальным освещением проблем разграничения полномочий в структуре государственной инспекции труда в субъекте РФ.
Так, согласно ст.357 ТК РФ все инспектора труда имеют единые права. Между тем, для проведения проверки по охране труда инспектору необходимо владеть такой информацией, которая выходит далеко за рамки ТК РФ и имеет техническую направленность, в то время как правовые инспекторы труда, осуществляя свои полномочия, вполне могут обойтись и без знания таких специальных правил. В связи с этим представляется целесообразным в ТК РФ разграничить права инспекторов по охране труда и правовых инспекторов, тем более, что в ранее действовавшем Положении о федеральной инспекции труда разделение прав было закреплено. Вместе с тем, в упомянутом Положении разделение этих прав было проведено таким образом, что часть прав «принадлежала» государственным инспекторам труда (по правовым вопросам), другая часть прав включала в себя права государственных инспекторов труда (по правовым вопросам), и собственно права государственных инспекторов труда (по охране труда). Такая ситуация, создающая дисбаланс в правах инспекторов труда, совершенно недопустима.
В ТК РФ права инспекторов признаны едиными и распространяемыми на все органы, входящие в систему федеральной инспекции труда. В таком случае возникает вопрос: на каком основании Положения о государственной инспекции труда в субъектах РФ разграничивают права государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда, предоставляя вторым из них более широкие полномочия, нежели первым, в то время как ст.357 ТК РФ определяет одинаковые полномочия для всех государственных инспекторов труда?
В принципе, подобное разграничение прав внутри государственных инспекцией труда в субъектах РФ возможно. Однако справедливо ли оно? Есть ли в таком разделении целесообразность? Данный вопрос заслуживает детального исследования.
Число государственных инспекторов по охране труда практически в течение всего времени осуществления инспекцией труда своих полномочий составляло примерно на 1/3 выше, чем число государственных инспекторов труда по правовым вопросам. Таким образом, дробное соотношение их численности выглядит следующим образом: 2/3 - инспекторов по охране труда, 1/3 - инспекторов по правовым вопросам. На каких разумных доводах основывается такое соотношение их количества трудно сказать, но с середины 50-х годов прошлого века вплоть до настоящего времени эта ситуация признается не только вполне обоснованной, но и необходимой. Учитывая отказ в 40-х годах XX века от наличия правовой инспекции труда в пользу ее технического аналога, подобный неоправданный количественный перевес инспекторов по охране труда приветствовался учеными, фактически
подразумевающими под названием «инспекция труда» - «техническая инспекция труда».
Однако в современных условиях это не может казаться разумным. Нарушений действующего законодательства (исключая нормы об охране труда) ничуть не меньше, а порой даже больше, чем правил охраны труда. Если сравнить цифры проведения проверок по правовым вопросам и по охране труда, то видно, что тем составом инспекторов по охране труда, который имеется, можно было бы проводить не только значительно большее количество проверок по охране труда, чем имеет место быть, но и значительно чаще привлекать к ответственности за нарушения законодательства. Анализ статистических данных выявляет такую тенденцию: на 1 инспектора по охране труда приходится значительно меньшее количество проверок и штрафов, чем на 1 инспектора труда по правовым вопросам, и одновременно увеличенное количество выданных предписаний с выявленными нарушениями. Получается, что инспектор по охране труда меньшим количеством проверок при большей численности выдает больше предписаний, но практически в 2 раза меньше привлекает к административной ответственности по результатам выданных предписаний. Возникает вопрос, так ли необходимо сохранять приоритетное количество инспекторов по охране труда или все же целесообразнее уравнять их количество? Представляется, правильным второй вариант. Он разрешит не только грамотно сбалансировать деятельность всех инспекторов труда, но и не позволит вносить дисгармонию в нагрузку инспекторов, фактически необоснованно снижая ее в отношении инспекторов по охране труда за счет инспекторов по правовым вопросам. Отрадно заметить, что анализ численности инспекторов показывает, что наблюдается неуклонное сближение количества инспекторов по охране труда и по правовым вопросам. Так, если в 1995 году разница между ними составляла 1600 инспекторов в пользу инспекторов по охране труда, в 2001 году - 912 человека, в 2007 году - 650 человек.
Однако хотелось бы заметить, что нагрузка на инспекторов труда распределяется неравномерно и это обстоятельство не может положительно отражаться на количестве восстановленных трудовых прав работников. В 2010 году нагрузка составила 2,9 тыс. хозяйствующих субъектов в среднем на 1 должностное лицо инспекции. В то же время в ряде субъектов РФ фактическая нагрузка значительно превосходила среднюю. Например, в Краснодарском крае она составила 4,65 тыс. хозяйствующих субъектов, в г. Санкт-Петербурге - 7,8 тыс. хозяйствующих субъектов, а в г. Москве - 8,7 тыс. Одновременно в этом же докладе (за 2010) указывается на сокращение штатов в связи с проведением административной реформы. По сравнению с 2003 годом такое сокращение составило 14%, в 1995 годом - 31%. Возникает вопрос не столько о необходимости сокращения штатов инспекторов труда, сколько о дифференцированном подходе к такому сокращению, не позволяя практически в 2-3 раза увеличивать среднюю нагрузку в отдельных регионах. Дело в том, что нагрузка государственного инспектора труда напрямую влияет на эффективность защиты им трудовых прав работников. И если она превышает в
несколько раз среднюю и разумную нагрузку, то у государственного инспектора труда нет реальной возможности восстановить все нарушенные трудовые права работников.
Согласно отчету о деятельности федеральной инспекции труда за 2010 годы на 1 должностное лицо федеральной инспекции труда, уполномоченное на осуществление контроля (надзора) в установленной сфере деятельности, приходилось 2,9 тыс. единиц хозяйствующих субъектов, в 2013 году - 5,08 тыс. единиц. При этом фактическая нагрузка распределялась весьма неравномерно. Если, например, в Астраханской, Волгоградской, Ярославской областях и Республике Саха (Якутия) составляет от 3 до 3,1 тыс. хозяйствующих субъектов, то в г. Санкт-Петербург - 7,8 тыс. хозяйствующих субъектов, а в г. Москва - 8,7 тыс. хозяйствующих субъектов. При этом обратим внимание на то, что среднее количество проверок по России составляет 5,4 проверки в месяц, в то время как в отдельных регионах фактическая нагрузка составила 9,14 проверок (Кемеровская область), 8,91 проверок (г. Санкт-Петербург) и т.д.
Такая ситуация развивается наряду со значительным снижением общего количественного состава инспекторов труда. Так, если в 1995 году их было 3572 инспектора по России, в 2007 - 2898 инспекторов по России. И это происходит на фоне более чем двойного увеличения числа зарегистрированных хозяйствующих субъектов (в 2000 году их было 3211,7 тыс., в 2007 году -6851,8 тыс.). На наш взгляд, количество инспекторов достигло критического предела, что не позволяет им качественно выполнять свои обязанности.
Учитывая сроки рассмотрения жалоб, получается, что инспектор должен рассмотреть одну жалобу в день-два, при этом оформив все необходимые документы. Нет необходимости констатировать, что в таких условиях страдает, прежде всего, качество работы инспектора. Особенно это отражается на количестве необоснованных жалоб. Конечно, причин необоснованности может быть множество: действительное отсутствие нарушений со стороны работодателя, злоупотребление правами, в том числе и правом на обращение, самим работником, пытающимся таким образом «наказать» работодателя, а также, что бывает значительно реже, деятельность инспектора по восстановлению прав без проверки (речь идет об использовании инспектором личного авторитета в целях удовлетворения жалобы).
Однако причинами необоснованности часто являются и вынужденная быстрота рассмотрения жалобы, и некомпетентность инспектора, не успевающего отслеживать последние изменения законодательства, и, наконец, его профессиональная усталость.
Нам представляется, что соотношение справедливости и эффективности в деятельности государственных инспекций труда в субъектах РФ необходимо сбалансировать.
Во-первых, путем разумного разграничения прав правовых инспекторов и инспекторов по охране труда, но без каких-либо «перекосов», четко обозначив права инспекторов по охране труда и по правовым вопросам. Подобное четкое разграничение будет способствовать более глубокой специализации
инспекторов и устранит возможность некомпетентного вмешательства одних должностных лиц в деятельность других.
Во-вторых, численный состав государственных инспекторов труда по правовым вопросам следует привести в равное соответствие с количеством государственных инспекторов по охране труда. В этом случае будет исключен дисбаланс средней нагрузки на одного инспектора.
В-третьих, исключить сокращение инспекторов труда путем одинакового снижения их количества по всем субъектам РФ. Сокращение инспекторов труда должно находиться в прямой зависимости от числа хозяйствующих субъектов в конкретном субъекте РФ.
Думается, что эти способы помогут поддержать баланс справедливости и эффективности в деятельности государственных инспекций труда в субъектах РФ.
Литература и источники
1. Богославский Е.А., Эртель А.Г. К вопросу о системе показателей финансовой безопасности государства // Современная научная мысль. 2013. №5. С.108-113.
2. Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий? // Трудовое право. 2008. №2. С. 11-17.
3. Сапфирова А.А. Международно-правовая регламентация деятельности Федеральной инспекции труда // Современная научная мысль. 2013. №6.
4. Сапфирова А.А. Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2009.
5. Снигирёва И.О. Конституционные основы трудового законодательства // Трудовое право. 2004. №4.
САПФИРОВА АПОЛЛИНАРИЯ АЛЕКСАНДРОВНА - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета. Россия, Краснодар (pol499@yandex.ru).
ЭРТЕЛЬ АНАТОЛИЙ ГРИГОРЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, заслуженный деятель науки Республики Адыгея, доцент кафедры гуманитарных и правовых дисциплин филиала Адыгейского государственного университета в г.Белореченске (agu@mail.ru) ERTEL, ANATOLY G. - PhD in Law, Associate Professor, Honored Scientist of the Republic of Adygea, assistant professor of humanities and legal sciences branch of Adyghe State University in Belorechensk.
SAPPHIROVA, APOLLINARIA A. - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the land, labor and environmental rights department, Kuban State Agrarian University. Russia, Krasnodar.
