ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В МЕНЯЮЩЕМСЯ МИРОПОРЯДКЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

УДК 341 DOI:10.31249/iajpravo/2023.04.16

ЗАХАРОВ Т.В.1 ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В МЕНЯЮЩЕМСЯ МИРОПОРЯДКЕ. (Обзор)

Аннотация. В обзоре представлены дискуссионные позиции ученых о различных аспектах правового статуса международной организации, на формы участия государств в работе международных организаций. Раскрываются проблемы теории «объективного» правового статуса международной организации, целей международных организаций, закрепленных в их учредительных договорах.

Ключевые слова, международное право; право международных организаций; субъекты международного права.

ZAKHAROV T.V. The legal status of international organizations in the changing world order. (Review)

Abstract. The review presents the debatable positions of scientists on various aspects of the legal status of international organizations, on the forms of participation of states in the work of international organizations. The problems of the theory of the "objective" legal status of an international organization, the goals of international organizations enshrined in their founding treaties are revealed.

Keywords: international law; law of international organizations; subjects of international law.

1 Захаров Тимофей Владимирович, научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН.

Для цитирования: Захаров Т.В. Правовое положение международных организаций в меняющемся миропорядке. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 4. - С. 190-201. -DOI: 10.31249/iajpravo/2023.04.16

Введение

Положение международных организаций в международной системе вызывает полемику в науке международного права. Учеными выдвигаются радикальные позиции, противопоставляющие международную организацию государствам и прежде всего государствам, не являющимся ее членами, высказывается озабоченность расширением «компетенции» международных организаций. В связи с этим в обзоре рассматривается вопрос практических последствий предлагаемых концепций.

На универсальном, региональном и субрегиональном уровнях существует большое количество международных межправительственных организаций (далее - международных организаций), однако точное их число установить не представляется возможным. Примечательно, что за последние 50 лет их количество росло колоссальными темпами. Если в 1970 г. международных организаций было около 200, то сейчас, по данным Союза международных ассоциаций (UIA), таких организаций более 3000 [1, с. 86]. Международные организации в той или иной форме находятся в центре всех политических и экономических проблем XXI в.

Правовые формы участия государств в работе международных организаций. Этот вопрос находится в центре внимания Д.К. Бекяшева, доктора юридических наук, профессора кафедры международного права МГИМО МИД России [1]. Международные организации, подчеркивает автор, создаются государствами, которые играют основополагающую роль в их деятельности. Членство является одним из важнейших признаков международной организации. Именно ее члены создают, наделяют правосубъектностью, определяют основные направления деятельности, принимают ключевые решения, относящиеся к внешнему и внутреннему праву международной организации. Членство в международной организации непосредственно связано с присоединением государств и других субъектов международного права к ее учредительному до-

191

говору. Именно это является юридическим основанием вступления в организацию [1, с. 87].

В учредительных актах некоторых международных организаций предусмотрено полноправное вступление в них и других субъектов международного права, не только государств. Например, членом Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) является Европейский союз (ЕС), который по своей правовой природе является международной организацией. Во Всемирном почтовом союзе (ВПС) и Международной организации по миграции (МОМ) членом является Святой Престол (Ватикан), который в науке международного права относится к такому виду классических субъектов международного права, как государствоподобное образование [1, с. 87-88].

Анализ современных правовых форм участия государств в деятельности международных организаций позволяет утверждать, что существуют различные варианты такого взаимодействия: участие в качестве члена, кандидата в члены, государства-партнера, наблюдателя и специально приглашенного государства. Они имеют различный правовой статус [1, с. 88].

Вопрос участия или неучастия государства в деятельности международной организации - это исключительно его прерогатива, одно из его прав, вытекающее из суверенитета. Причины использования и выбора тех или иных форм взаимодействия могут быть самыми разнообразными: политическими, экономическими, правовыми, финансовыми и др. [1, с. 88].

Очевидно, что целесообразность приобретения государством статуса полноправного члена в международной организации - вопрос серьезного научного и практического обоснования. Так, полноправное членство вызывает очевидные дополнительные финансовые обременения для бюджета страны. В этой связи, например, статус государства-партнера позволяет принимать довольно активное участие в деятельности международной организации без ежегодных финансовых затрат на погашение обязательств по выплате взносов в бюджет организации. Некоторые государства предпочитают иметь статус наблюдателя, а не члена, даже если они соответствуют всем критериям для вступления. К примеру, Швейцария долгое время не являлась членом ООН, довольствуясь статусом постоянного наблюдателя при ООН и аргументируя это

тем, что ООН не может обеспечить ей статус нейтрального государства, коим она является. Туркменистан, где государственный язык относится к тюркской группе языков, не спешит становиться членом Организации тюркских государств, несмотря на приглашения от нее, предпочитая статус наблюдателя [1, с. 97-98].

В то же время существует множество примеров обратного: государство желает (иногда довольно настойчиво) стать полноправным членом, однако учредительный договор организации не предусматривает возможность вступить, минуя статус кандидата в члены. При этом процесс присоединения, как правило, не имеет временнъгс ограничений и порой затягивается на многие годы.

Существование разных правовых форм участия государств в международных организациях является безусловным достижением современного международного права, позволяющим государству принимать те из них, которые наилучшим образом подходят ему и соответствуют его интересам. Дальнейшее их развитие напрямую связано с генезисом правового статуса международных организаций. Причем если такие формы, как членство, статусы наблюдателя и кандидата в члены, возникли давно и имеют уже устоявшуюся правовую природу, то такие, как государства-партнеры или приглашенные государства, появились относительно недавно и продолжают формироваться [1, с. 98].

Поиски международно-правового статуса: о Финне Сей-ерстеде и проблемах права международных организаций. Значительный вклад в дискуссию о международно-правовом статусе международных организаций внес норвежский юрист Ф. Сейер-стед. Ф. Бордин, научный сотрудник Центра международного права Лаутерпахта Кембриджского университета (Великобритания), в своей статье раскрывает и оценивает позиции этого ученого. При этом подчеркивает, что Ф. Сейерстед выделяется своей радикальной позицией: он предложил рассматривать международные организации как самоуправляющиеся образования, созданные в соответствии с общим международным правом, наделенные объективной правосубъектностью и теми же неотъемлемыми правоспособно-стями, которыми государства обладают на международном уровне («объективная теория» правосубъектности международной организации) [2, р. 169-170].

Появление межправительственных институтов во второй половине XIX в. бросило вызов юристам-международникам, по мнению которых, только государства могут быть субъектами международного права. Одни, например, Г. Еллинек и Д. Анцилотти, концептуализировали ранние межправительственные институты как «организованные союзы государств» или «общие органы» государств. Другие, Г. Кельзен и Й. Кунц, утверждали, что эти образования следует рассматривать как отдельные юридические лица в соответствии с международным правом. Международный суд в консультативном заключении о возмещении ущерба от 11 апреля 1949 г., заявил, что правосубъектность ООН является «объективной» в том смысле, что она противопоставляется третьим государствам и «не является [просто] правосубъектностью, признаваемой только [членами]». Несколько комментаторов осудили решение Суда как беспринципное и предложили проигнорировать его (Р. Биндшедлер) [2, p. 172].

Господствующая точка зрения заключалась в том, что международные организации были «производными субъектами международного публичного права», «учрежденными по воле государств-основателей» и наделенными только явно выраженными или подразумеваемыми полномочиями, предусмотренными в их учредительных документах (И. Зайдль-Хоэнвельдерн). За исключением ООН, у третьих государств был бы выбор между «признанием» правосубъектности международных организаций и простым игнорированием ее. Данный выбор основывался на принципе pacta tertiis nec noncent nec prosunct (в вольном переводе как «договор связывает стороны и только стороны»), который позже был кодифицирован в ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Международная организация является res inter alios acta («делом, совершаемым между другими») по отношению к третьим государствам, если только последние не решат признать ее [2, p. 173].

Ф. Сейерстед считал, что это неправильно по двум причинам. Во-первых, «на практике» организации совершают «суверенные» и международные действия, даже если они не были санкционированы учреждающим их договором. Среди прочего, они участвуют в установлении дипломатических отношений, размещая у себя постоянные представительства государств и направляя

должностных лиц представлять их в отношениях с другими субъектами; они выдвигают международные претензии и иногда соглашаются на международное урегулирование споров; они способны совершать всевозможные односторонние действия. Во-вторых, источником международно-правового статуса международных организаций не может быть воля их членов, поскольку положения, содержащиеся в учредительных договорах, не приводят к «внешним последствиям». Ни организация, ни ее члены, ни третья сторона не могут утверждать, что действие, совершенное организацией на международном уровне, является незаконным или недействительным с точки зрения международного публичного права, поскольку оно выходит за рамки компетенции организации. Эти аргументы привели Ф. Сейерстеда к утверждению, что международные организации «в принципе, с юридической точки зрения, являются общими субъектами международного права, в основном таким же образом, как и государства». Международные организации, подобно государствам, обладают «врожденной способностью» принимать права и обязательства в соответствии с общим международным правом в той мере, в какой их природа и действия требуют применения таких прав и обязательств. Истоки правоспособности лежат в сфере международного обычного права [цит. по: 2, p. 173, 175, 185].

Недостатки концепции Ф. Сейерстеда, по мнению Ф. Борди-на, иллюстрируют три проблемы. Первая - эмпирическая: как можно доказать международно-правовой статус? Ф. Сейерстед не предпринимает шагов, чтобы продемонстрировать, что выявленная им практика действительно является достаточно общей и квалифицируется как opinio juris. Он не использует двухэлементный подход к определению обычной нормы международного права. Советский юрист Г. Тункин в резкой критике напомнил, что «существование определенной государственной практики не является достаточным доказательством существования обычной нормы международного права, соответствующей этой практике». Он настаивал, что «вообще нет никаких доказательств... нормы общего международного права о том, что международные организации могут совершать любые действия в рамках своих целей» [цит. по: 2, p. 183].

Критика Г. Тункина сосредоточена на более узком вопросе о том, могут ли международные организации делать больше того, что предусмотрено в их учредительных документах. Но более широкий урок, который следует извлечь из этого, заключается в том, что, даже если бы существовала достаточная нормативная практика, из этого не следовало бы само по себе, что концепция объективной правосубъектности международных организаций стала бы частью обычного международного права.

Вторая проблема является концептуальной и касается различия между правами, обязанностями и возможностями, которыми международная организация обладает как субъект международного права, с одной стороны, и компетенциями, которые она может осуществлять в соответствии со своим учредительным документом, - с другой. В некоторых случаях вполне возможно исходить из того, что организация, созданная для достижения определенных целей, конституционно уполномочена совершать любые международные действия, которые могут оказаться необходимыми для достижения этих целей. Однако почему кто-то должен предполагать, что общее международное право позволяет организациям осуществлять полномочия вопреки желаниям их членов? [2, p. 188189].

Третья, нормативная проблема, связана с тем, что признанием объективной правосубъектности международной организации может быть нанесен ущерб третьим сторонам, затронутым ее действиями. Если, например, НАТО проводит незаконную военную кампанию против третьего государства, обязательно ли принципиальным решением является принуждение этого государства ссылаться на ответственность организации, а не на ответственность ее государств-членов? Надлежащий баланс между легальностью и эффективностью при толковании учредительного документа, зависит от обстоятельств и может меняться с течением времени. Постепенное осознание того, что международные организации также могут причинять вред, делает этот нюанс еще более важным [2, p. 190-192].

Концепция международной организации на взгляд А. Петерс и А Голиа. О необходимости разработки новой правовой концепции международной организации в современных условиях сложной «глобальной» правовой среды, заявляют А. Петерс,

профессор, директор Гейдельбергского Института Макса Планка иностранного публичного и международного права (Германия), и А. Голиа, доктор права, научный сотрудник указанного Института, в своей статье «Концепция международной организации», опубликованной в Кембриджском справочнике по праву международных организаций [3]. По мнению ученых, эта концепция должна быть одновременно достаточно конкретной, чтобы иметь аналитическую ценность, и достаточно широкой, чтобы не упустить из виду субъекты, способные прямо или косвенно влиять на международные правовые отношения, судьбы государств и планеты в целом

[3, р. 26].

Авторы предлагают ввести в лексикон теории права международных организаций понятия «автономия» и «правосубъектность». В сочетании с такими дополнительными характеристиками, как выполнение задач в глобальных общественных интересах и длительность существования организации, такой подход даст приемлемые критерии для построения открытой кластерной концепции международной организации, аналитически и нормативно адекватной контексту процессов глобализации и деглобализации [3, р. 34].

Правосубъектность международной организации вытекает, по мнению авторов, из подразумеваемой общей нормы международного права, которая гласит, что организация становится юридическим лицом уже при наличии определенных «объективных» обстоятельств и факторов. Логическим следствием такого подхода является предположение, что правовой статус международной организации создает юридические последствия в отношении субъектов, не являющихся ее членами, независимо от признания ими этого статуса [3, р. 37].

Международные институты, не обладающие международной правосубъектностью, не должны оставаться вне поля зрения ввиду того, что они также способны влиять на международные правовые отношения. Поскольку атрибуция правосубъектности всегда является решением в пределах отдельно взятого правопорядка, международную правосубъектность не следует рассматривать как решающий маркер в нынешней ситуации. Можно утверждать, что акторы, не обладающие субъектностью (особенно межправительственные), являются международными организациями, если они

обладают достаточной степенью автономии, считают авторы [3, p. 37].

В то время как volonté distincte (самостоятельная воля) может быть в действительности лишь номинальной, автономия (что буквально означает самоорганизация) присутствует только тогда, когда «воля» может быть фактически реализована, а ее реализация привести к изменениям в международных правовых отношениях. Причем это предполагает учет совокупности факторов и фактических обстоятельств, обусловленных, например, доминантным положением в международной организации отдельных государств-членов, степенью независимости штатного персонала и финансовой состоятельностью организации [3, p. 38]. Таким образом, А. Петерс и А Голиа рассматривают «автономию» международных организаций как аналог суверенитета государств [ibid].

Критический взгляд на расширение полномочий международных организаций. В статье «Деформирующее право международных организаций: склонность Анны-Мари Леруа к риску» Д. Ван Ден Меерше, научного сотрудника Института гуманитарных и социальных наук Лондонского университета Королевы Марии (Великобритания), исследуется проблема конститутивных ограничений международных организаций, которая оценивается как одна из наиболее острых в международном праве. Теория принципала-агента в функционалистской парадигме права международных организаций теоретически требует как разграничения полномочий, делегируемых государствами-членами (принципалом) учреждению (агенту), так и осуществление контроля со стороны первых над вторыми. Тем не менее понятие суверенного контроля может быть оспорено эмпирически. Расплывчатое описание институциональных функций, а также эластичность доктрины подразумеваемых полномочий делают конституционалистские ограничения, считает ученый, довольно призрачными для многих субъектов глобального управления [4, p. 154].

Д. Ван Ден Меерше считает, что запрет международным организациям вмешиваться в «суверенные полномочия» государств следует заменить «мерами, направленными на анализ рисков вмешательства и управление ими». Таким образом, по его мнению, термин «политическое вмешательство» превращается из ограничения мандата организации в контекстуальный риск, который

можно измерить. Бинарная логика категории «легальность» (legality) уступает целому спектру категорий «риски» (risk categories), связанному с «мерами по смягчению последствий, а также мероприятиями по наращиванию потенциала» («как мы с этим справляемся?»). С этой точки зрения, полагает автор, не существует областей политики, которые категорически выходили бы за рамки потенциальной правовой компетенции международной организации - необходимо лишь сдерживать непредвиденные контекстные обстоятельства [4, p. 155].

Примерами могут служить проекты Всемирного банка «Более безопасные муниципалитеты» в Гондурасе и «Риу-Гранди-ду-Норти: региональное развитие и управление» в Бразилии, направленные на непосредственное взаимодействие с национальными органами внутренних дел, в силу чего оба проекта, несомненно, должны были бы быть запрещены в соответствии с доктриной международного права. Тем не менее по результатам оценки с помощью «новой аналитической системы», оба проекта на общую сумму, близкую к 400 млн долларов - получили правовую легитимизацию. При правовой оценке проектов необходимость взаимодействия систем уголовного правосудия Гондураса и Бразилии с Всемирным банком квалифицировалась как «площадка с участием многих заинтересованных сторон, с открытыми заседаниями с широким участием, которые обеспечивают систему сдержек и противовесов» и «публичный отчет о дискуссиях, который позволяет усилить гражданский надзор за полицией». В документах Всемирного банка указывалось, что риск выхода за пределы полномочий будет снижен тем фактом, что проекты «тщательно определили и ограничили сферу деятельности, в которой участвуют органы внутренних дел». Это «позволило бы гражданским лицам осуществлять улучшенный надзор за полицией и повысило бы прозрачность ее работы», а также еще больше укрепило бы «социальную сплоченность». По крайней мере, это ставка, которую делает Всемирный банк, и риск, на который он готов пойти [4, p. 156].

По мнению Д. Ван Ден Меерше, два основных условия мандата Всемирного банка - необходимость «экономической» ориентации и запрет на «политическое вмешательство» - стали факторами при расчете риска. Конкретная инициатива в области уголовного правосудия при наличии «слабого экономического

обоснования» и «неотъемлемого риска вмешательства», как указано в документах банка, компенсируется с помощью конкретных «мер по смягчению последствий» вмешательства [4, р. 157].

Позднее такой подход был предложен для легализации вмешательства в сектор безопасности в более широком смысле, включая оказание помощи при стихийных бедствиях и сферу военной политики. Этот явный поворот к гуманитарной сфере, вмешательство в которую Всемирным банком было категорически запрещено его учредительными документами и доктриной международного права, завершил «слияние проблем развития и безопасности» [4, р. 158].

Подобная нормативная архитектура отражает совершенно иной подход к праву международных организаций, разрушает его функционалистские основы, внедряет радикально новый способ решения проблемы расширения полномочий международных организаций, отмечает автор. Концепции подразумеваемых полномочий и телеологической интерпретации договоров выглядят на этом фоне безнадежно устаревшими. Нормативная архитектура управления рисками влечет за собой бесконечные институциональные полномочия [4, р. 159-160].

Заключение

Исходя из вышесказанного, следует согласиться с А. Борди-ным, что условия, на которых международные организации участвуют в международной правовой системе в качестве субъектов международного права - их международно-правовой статус -остаются в некотором роде загадкой [2, р. 170].

Полемика о содержании и значение признаков международной организации зависят от того, с какой научной или практической целью и на фоне каких конкурирующих моделей она ведется. Так реализм дает основу полагать, что международные отношения главным образом отражают борьбу за власть государств, рассматриваемых как стратегически рациональные субъекты. С этой точки зрения международные организации являются не «акторами», а в лучшем случае «форумами», и по преимуществу «инструментами» в руках государств-членов. С позиций реализма отдельно взятые международные организации «могут быть не более чем игрушками

политики с позиции силы и подручным средством реализации национальных амбиций» [3, p. 30-33]. Функционализм в свою очередь превратился в риторический или даже идеологический инструментарий, «задним числом» оправдывающий расширение функций организаций и, соответственно, их полномочий. Таким образом теоретические приемы функционализма способствовали кризису легитимности международных организаций [там же].

Список литературы

1. Бекяшев Д.К. Современные правовые формы участия государств в деятельности международных организаций // Lex Russica. - 2023. - Т. 76, № 5. - С. 85100.

2. Bordin F. The quest for international legal status: on Finn Seyersted and the challenges of theorizing international organizations law // The European journal of international law. - Oxford, 2023. - Vol. 34, N 1. - P. 169-194.

3. The Cambridge companion to international organizations law / еd. by J. Klabbers. -Cambridge, 2022. - 495 p.

4. Van Den Meerssche D. Deformalizing international organizations law: the risk appetite of Anne-Marie Leroy // The European journal of international law. - 2023. -Vol. 34, N. 1. - P. 141-167.