CC BY
353
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Д. А.Кирильченко*
Международная правосубъектность специализированных учреждений Организации Объединенных Наций
Аннотация. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций существуют как субъекты международного права достаточно давно. Несмотря на это, ученые до сих пор не пришли к единому мнению, обладают ли данные организации международной правосубъектностью. Проблема заключается в том, что учредительные акты специализированных учреждений не содержат положений об их международной правосубъектности, но на практике эти организации обладают комплексом прав и обязанностей.
Основная цель данного исследования заключается в научно-теоретическом анализе юридической природы специализированных учреждений ООН. Эта цель обусловила постановку и решение следующих задач: анализ организаций-прообразов специализированных учреждений с точки зрения наличия у них международной правосубъектности; проведение анализа общих признаков субъектов международного права; анализ основных прав и обязанностей специализированных учреждений при помощи рассмотрения учредительных актов специализированных учреждений ООН; изучение вопроса о необходимости признания статуса юридического лица специализированных учреждений ООН в правовых системах государств; особенности правосубъектности специализированных учреждений ООН.
Ключевые слова: история специализированных учреждений, международная правосубъектность, международные административные союзы, международная личность, международные организации, межправительственные организации, международное публичное право, наднациональность международных организаций, организации системы ООН, право международных организаций, специализированные учреждения ООН.
001: 10.17803/1994-1471.2018.94.9.171-178
И
сследование проблемы международной с анализа организаций-прообразов, которыми правосубъектности специализирован- являлись международные административные ных учреждений ООН следует начинать союзы1.
1 Лабейри-Менахем К. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций / пер. с франц. Ф. А. Кублицкого ; под ред. В. Н. Дурденевского. М. : Изд-во иностран. лит-ры, 1955. С. 63.
© Кирильченко Д. А., 2018
* Кирильченко Дарья Александровна, аспирант кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected]
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Впервые вопрос о том, могут ли административные союзы обладать международной правосубъектностью, поднимался в международно-правовой доктрине еще в конце XIX в.
В монографии П. Е. Казанского «Всеобщие административные союзы государств» 1897 г. ставился вопрос о том, являются ли административные союзы субъектами международного права, поскольку в уставах (конвенциях) международных административных союзов не содержалось никаких положений по этому поводу.
П. Е. Казанский спорил с немецким профессором С. Бри по поводу юридической природы международных административных союзов, говоря о том, что всеобщие административные союзы государств нельзя считать «юридическими лицам», т.к. «...видеть корпорации в соединениях, покоящихся на суверенитете участников и договорах между ними, было бы совершенной ошибкой», а определяя юридическую природу международных административных союзов, П. Е. Казанский говорил: «В своих внешних сношениях всеобщие союзы являются. простой совокупностью членов»2.
На наш взгляд, нельзя судить о международных административных союзах как об организациях, которые вообще не обладают международной правосубъектностью. Действительно, уставы (конвенции) международных административных союзов не содержали положений, которые давали бы возможность судить о наличии у них качества международной правосубъектности, но в то же время мы можем наблюдать тенденцию приобретения международных прав и обязанностей в процессе их деятельности, в частности на примере деятельности международного Института интеллектуального сотрудничества Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). 3 декабря 1938 г. Институт интеллектуального сотрудничества подписал с государствами — членами Института Международный акт относительно интеллектуального
сотрудничества, в котором за ним признавался характер международной личности (ст. 4). Данный акт был подписан 44 государствами.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что впервые качество международной правосубъектности международной специализированной организации было предусмотрено в многостороннем договоре и признано подавляющим большинством государств мира. Остальные же акты, признающие в той или иной степени качество международной правосубъектности за международными административными союзами, или носили двусторонний характер, или были внутренним актом государства, на территории которого организация была расположена.
Таким образом, в международно-правовой доктрине конца XIX в. поднимался вопрос о юридической природе организаций — прообразов специализированных учреждений, которые обладали правами и обязанностями в сфере международного публичного права, соответственно обладали и международной правосубъектностью.
При рассмотрении вопроса о международной правосубъектности непосредственно специализированных учреждений ООН согласился с мнением советских юристов-международников о том, что определение субъекта права, данное общей теорией права, независимо от отрасли права, применимо к международному праву3.
В книге «Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций» К. Лабей-ри-Менахем говорит о том, что юридическая природа специализированных учреждений не является предметом дискуссий. Наравне с ООН эти международные органы публичной службы являются, как и государства, субъектами права и обладают полной правоспособностью, почти равной правоспособности государства. В то же время редактор данной книги В. Н. Дурденев-ский считает, что автор явно преувеличивает,
2 Казанский П. Е. Всеобщие административные союзы государств. Т. 1—3. Одесса : Тип. Штаба окр., 1897. С. 354—364.
3 Талаллаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М. : ИМО, 1963. С. 7—12 ; Моджо-рянЛ. А. Основные права и обязанности государств. М. : Юрид. лит-ра, 1965. С. 7—12.
поскольку в действительности специализированные учреждения являются сложными производными органами участвующих в них государств и наделяются лишь некоторыми чертами правоспособности4.
Проблема юридической природы специализированных учреждений ООН и по настоящее время является актуальной.
Комиссией международного права ООН вопрос о правосубъектности специализированных учреждений поднимался дважды. Впервые — в 1950—1962 гг.; в докладе о праве договоров, представленном в Комиссию в 1950 г. специальным докладчиком Дж. Браерли, содержался ряд статей, касающихся международных организаций, в том числе специализированных учреждений ООН. Дж. Браерли говорил о том, что все государства и международные организации обладают правоспособностью заключать договоры, но правоспособность некоторых государств или организаций вступать в определенные договоры может быть ограничена5. Таким образом, автор признавал за специализированными учреждениями ООН важнейший элемент международной правосубъектности — договорную правоспособность.
Повторно вопрос о правосубъектности международных организаций был поднят в 1963— 1964 гг. в связи с рассмотрением Комиссией вопроса «Об отношениях между государствами и межправительственными организациями». В 1958 г. доклад Комиссии международного права о работе ее 10-й сессии, состоявшейся в апреле — июле 1958 г., содержал в главе III «Дипломатические сношения и дипломатические иммунитеты» упоминание о необходимости рассмотрения ряда вопросов дипломатического права, имеющих отношение к международным организациям. В пункте 52 Доклада указывалось, что, «кроме дипломатических отношений между государствами и междуна-
родными организациями, существует вопрос о привилегиях и иммунитетах самих этих организаций»6. Следовательно, Комиссия признала факт обладания специализированными учреждениями ООН правосубъектностью, несмотря на отсутствие общепризнанных норм международного права. В настоящее время этот вопрос решается на уровне учредительных актов организаций.
Сторонники признания международной правосубъектности международных организаций аргументируют свою позицию тем, что данным организациям свойственны следующие черты правосубъектности:
1) право вступать в договорные отношения с ООН;
2) право иметь постоянные представительства государств (например, наличие постоянных представителей государств при штаб-квартире ЮНЕСКО в Париже);
3) на сотрудников специализированных учреждений распространяется Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 ноября 1947 г.7 Исходя из общей теории международного
права, специализированные учреждения ООН соответствуют главным признакам субъектов международного права, а именно обладают международными правами и обязанностями; способностью к выработке норм международного права; способностью участвовать в осуществлении мер, необходимых для обеспечения и гарантии норм международного права8.
Рассмотрим первый признак международной правосубъектности специализированных учреждений ООН — наличие прав и обязанностей, которые можно поделить на несколько групп.
К первой группе можно отнести международные права и обязанности организации, закрепленные в ее учредительном акте и фор-
Лабейри-Менахем К. Указ. соч. С. 63.
Yearbook of the International law commission. 1951. Volume I. Р. 223.
Доклад КМП «Доклад Комиссии международного права о работе ее десятой сессии 28 апреля — 4 июля
1958 г.» Нью-Йорк. 1958. С. 1569.
Шибаева Е. А. Специализированные учреждения ООН. М. : Изд-во Московского ун-та, 1962. С. 12. Малинин С. А. О правосубъектности международных организаций // Вестник ЛГУ. 1965. № 17. С. 106—107.
4
5
6
7
8
мирующие данную организацию как субъект международного права.
Ко второй — права и обязанности организации, связанные с ее внутренней деятельностью, также зафиксированные в учредительном акте, но имеющие другую сферу действия.
К третьей — права и обязанности, приобретенные организацией на основе международных соглашений, заключенных ею в соответствии с учредительными актами.
Первая и вторая группы прав имеют общее юридическое основание в виде учредительного акта организации, принятого государствами. Юридическим основанием третьей группы являются международные соглашения, заключенные самой организацией в процессе ее деятельности (при этом первоисточником является все тот же учредительный акт).
Международные права и обязанности специализированных учреждений ООН определены: учредительными актами данных организаций; Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г.; соглашениями этих организаций с ООН и государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры; документами (решениями и резолюциями), принятыми в процессе деятельности компетентных органов организации в соответствии с ее учредительным актом.
Специализированные учреждения ООН обладают таким признаком субъекта международного права, как возможность обеспечения выполнения норм права. Например, ст. 31 Конвенции Всемирной метеорологической организации (ВМО) устанавливает, что «если какой-либо член не выполняет свои финансовые обязанности по отношению к Организации, Конгресс путем решения может отстранить данного члена от исполнения своих обязанностей и использования преимущества члена от исполнения своих обязанностей и использования преимущества члена Организации до тех пор, пока будут выполнены финансовые и другие обязательства». Санкции за нарушение норм права предусматривает и Всемирная почтовая конвенция 1964 г., в ст. 2 которой указывается, что «если какая-либо страна-член не соблюдает
постановлений ст. 1 Устава и ст. 1 Конвенции, касающихся свободы транзита, почтовые администрации других стран-членов имеют право прекратить почтовые сношения с этой стороной.».
Учредительные акты специализированных учреждений ООН наделяют эти организации правами и обязанностями не только в области международного публичного права, но и в области международного частого права. К примеру, в ст. 39 Устава Международной организации труда (МОТ) зафиксировано, что «МОТ должна иметь все права юридического лица, в частности: а) право заключать договоры; б) право приобретать и располагать движимым и недвижимым имуществом; в) право возбуждать судебные дела». Аналогичными по своему содержанию являются: ст. 66 Устава ВОЗ, ст. XII Устава ЮНЕСКО, ст. 27 Конвенции ВМО, ст. 50 Конвенции Международной морской организации (ИМО).
Разумеется, в учредительном акте международной организации невозможно предусмотреть абсолютно все, поэтому некоторые вопросы все-таки будут решаться на практике, но это не означает, что здесь применима доктрина «подразумеваемой» и «имманентной» компетенции, т.к. только при условии, что в учредительном акте зафиксировано, к примеру, право заключать международные соглашения, детали осуществления этого права могут решаться на практике без выхода за рамки полномочий, закрепленных в ее учредительном акте.
Таким образом, анализ актов специализированных учреждений ООН свидетельствует о том, что эти организации обладают целым рядом международных прав и обязанностей, способны участвовать в выработке норм международного права и способны осуществлять принуждение к исполнению норм права, следовательно, они обладают международной правосубъектностью специфического характера.
Иного мнения придерживается С. В. Черни-ченко, который полагает, что «сам факт существования межправительственной организации еще не говорит о ее международной правосубъектности. Лишь установив, что она обладает международной правоспособностью, можно
констатировать, что она субъект международного права»9.
Вопрос об обязательности признания правосубъектности специализированных учреждений рассматривался К. Ф. Амерасингхе, который считает, что без правосубъектности международная организация, в т.ч. специализированное учреждение ООН, не сможет иметь собственного права участвовать в судебном разбирательстве на международном или немеждународном уровне. К. Ф. Амерасингхе приводит следующий пример: Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) предусматривает в ст. XV (1), что организация «должна иметь способность юридического лица совершать любые юридические действия, соответствующие его цели, которая не выходит за рамки полномочий, предоставленных ему настоящим Уставом», и отмечает, что статьи Соглашения Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития более конкретно предусматривают, что Фонд и Банк обладают всей полнотой юридической правосубъектности, а именно: (1) заключать договоры; (2) приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество; (3) возбуждать судебные дела.
Г. И. Тункин считает, что общепризнанными субъектами международного права в рамках, определяемых договорами и конвенциями относительно создания специализированных учреждений ООН, можно считать, например, МСЭ и ряд других универсальных международных организаций. Противоположное мнение высказывала Л. А. Моджорян: ни ВПС, ни МОТ не являются субъектами международного права, поскольку они лишь суммируют деятельность государств — субъектов международного права10.
По мнению К. Ф. Амерасингхе, государства-члены обязаны признавать статус юридического лица за организациями в своих правовых
системах. Некоторые государства-члены, такие как Великобритания и большинство стран Европейского Содружества, для того, чтобы договоры вступили в законную силу, в своих правовых системах признают правосубъектность организаций путем включения их учредительных документов в законы. Другие государства-члены, такие как США, Германия и Австрия, признают правосубъектность организаций в своих правовых системах без регистрации. Государства, не являющиеся членами, признают правоспособность этих организаций в своих национальных системах на другой основе; иногда это может быть результатом специального соглашения (например, соглашения о штаб-квартире), но даже при отсутствии подобного соглашения существуют и другие способы, в которых юридические лица этих организаций могут быть признаны в национальном законодательстве.
Отказ судов в определенных обстоятельствах признать международную правосубъектность организации в своих правовых системах может привести к нарушению международно-правовых обязательств перед государствами. Права, обязанности и полномочия, вытекающие из признания правосубъектности на немеждународном уровне, как правило, определяются ссылкой на учредительный документ организации и соответствующее национальное законодательство11.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
— специализированные учреждения ООН обладают договорной правоспособностью. По своей юридической природе соглашения являются международными договорами, т.к. они устанавливают международные права и обязанности для их участников, а содержащиеся в них нормы свидетельствуют о том, что специализированные учреждения ООН участвуют в выработке норм международного права;
9 Черниченко С. В. Международное право: современные теоретические проблемы. М. : Дипломат. акад. МИД РФ, 1993. С. 13.
10 Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 13.
11 Amerasinghe C. F. Principles of the institutional law of international organizations. 2nd ed. UK : Cambridge
University Press, 2005. P. 66—67.
— и специализированные учреждения, и их должностные лица, исходя из их функциональных потребностей, обладают правом иметь привилегии и иммунитеты;
— уставы и конвенции специализированных учреждений ООН предусматривают представительства как ООН и других международных организаций, так и государств-членов;
— некоторые органы специализированных учреждений наделены полномочиями международного характера. Например, согласно ст. 18 Устава ВОЗ Всемирная ассамблея здравоохранения обладает правами: давать указания Комитету и Генеральному директору о необходимости обращать внимание членов, а также международных организаций (как правительственных, так и неправительственных) на любой вопрос, касающийся здравоохранения, который Ассамблея здравоохранения признает требующим рассмотрения;
— учредительные акты специализированных учреждений предусматривают право запрашивать консультативные заключения Международного суда ООН. Так, в п. II ст. V Устава ЮНЕСКО указано: «В период между сессиями Генеральной конференции Исполнительный совет может запрашивать консультативные заключения Международного суда ООН по юридическим вопросам, возникающим в рамках деятельности Организации». Аналогичные нормы закреплены в ст. 76 Устава ВОЗ, ст. 37 Устава МОТ, ст. 56 Конвенции ИМО. В истории известны два случая, когда специализированные учреждения использовали это право, предоставленное им учредительными актами, — по запросу ЮНЕСКО в 1955 г. и ИМО в 1960 г.12 Важно обратить внимание на то, что специализированные учреждения не имеют права обращаться в Международный суд ООН по вопросам,
затрагивающим отношения между ООН и специализированными учреждениями или между специализированными учреждениями13;
— уставы и конвенции специализированных учреждений закрепляют за некоторыми из них право созыва региональных конференций и создание региональных организаций. В статье 38 Устава МОТ указано: «МОТ может созывать такие региональные конференции и создавать такие региональные учреждения, которые она сочтет полезными для содействия осуществлению целей и задач Организации»;
— учредительные акты специализированных учреждений предусматривают возможность рассмотрения споров между государством-членом и организацией при помощи международно-правовых средств (ст. 37 Устава МОТ, ст. 27 Международной конвенции электросвязи).
Итак, учредительные акты закрепляют за специализированными учреждениями ООН ряд международных прав и обязанностей, в совокупности которых и проявляется их международная правосубъектность.
Особенность правосубъектности специализированных учреждений ООН заключается в том, что они обладают специфическими правами, например:
1) право заключать соглашения с Экономическим и Социальным советом ООН (ЭКОСОС);
2) право запрашивать консультативные заключения у Международного суда по любым юридическим вопросам, возникающим в деятельности специализированных учреждений (при условии предоставления им такого права Генеральной Ассамблеей ООН);
3) право принять в качестве ассоциированных членов территориальные единицы, не обладающие качествами государств (территории
12 Иванов Ф. О юридической природе решений международных административных трибуналов // Советское государство и право. 1957. № 3. С. 65—68 ; Кожевников Ф. И. Сессии Международного суда ООН в 1960 г. // Советское государство и право. 1961. С. 94—96.
13 Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1980. Р. 54 ; Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1989. Р. 77.
или группы территорий, имеющие свои административные органы или пользующиеся некоторой самостоятельностью в данной сфере деятельности), а также представителей определенных классов общества (например, в МОТ вместе с правительствами представлены как рабочие, так и работодатели) и др.
На основе проведенного исследования можно заключить, что специализированные учреждения ООН являются субъектами международного права вторичного характера. Отказ государств признать правосубъектность специализированных учреждений может привести к нарушению международно-правовых обязательств данных организаций перед государствами.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Ануфриева Л. П., Бекяшев Д. К., Бекяшев К. А., Устинов В. В. Международное публичное право : учебник. — М. : Проспект, 2005. — 784 с.
2. Германская юридическая литература: современный подход. Кн. 2 / Г. В. Вольфганг, М. Боте, Р. Дольцер ; под ред. Т. Ф. Яковлева. — М. : Инфотропик Медиа, 2011. — 992 с.
3. Иванов Ф. О юридической природе решений международных административных трибуналов // Советское государство и право. — 1957. — № 3.
4. Кожевников Ф. И. Сессии Международного суда ООН в 1960 г. // Советское государство и право. —
1961. — № 5.
5. Казанский П. Е. Всеобщие административные союзы государств. — Одесса : Тип. Штаба окр., 1897. — 573.
6. Лабейри-Менахем К. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций / пер. с франц. Ф. А. Кублицкого ; под ред. В Н. Дурденевского. — М. : Изд-во иностран. лит-ры, 1955. — 236 с.
7. Малинин С. А. О правосубъектности международных организаций // Вестник ЛГУ. — 1965. — № 17.
8. МоджорянЛ. А. Основные права и обязанности государств. — М. : Юрид. лит., 1965.
9. Талаллаев А. Н. Юридическая природа международного договора. — М. : ИМО, 1963. 263 с.
10. Ушаков Н. А. Субъекты современного международного права // Советский ежегодник международного права. — 1964—1965.
11. Черниченко С. В. Теория международного права : в 2 т. — М. : НИМП, 1999. — 336 с.
12. Шибаева Е. А. Специализированные учреждения ООН. — М. : Изд-во Московского университета,
1962. — 31 с.
13. Шибаева Е. А. Юридическая природа и правовое положение специализированных учреждений ООН : дис. ... д-ра юрид. наук наук. — М., 1969.
14. Amerasinghe C. F. Principles of the institutional law of international organizations. — 2nd ed. — UK : Cambridge University Press, 2005.
15. Fiore P. Nouveau droit international public. — 2nd ed. — Paris, 1885.
16. Yearbook of the International law commission. — 1951. — Vol. I.
Материал поступил в редакцию 11 января 2018 г.
THE INTERNATIONAL LEGAL PERSONALITY OF THE SPECIALIZED AGENCIES OF THE UNITED NATIONS
KIRILCHENKO Darya Alexandrovna — Postgraduate Student of the Department of International Law
of the Kutafin Moscow State Law University
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
Abstract. For a long time, Specialized Agencies of the United Nations have been existing as subjects of international law. Despite this, scholars still have not decided whether International Organizations acquire international legal personality. The problem is that the Constituent Acts of the Specialized Agencies do not contain provisions on the international legal personality, although in practice these Organizations have a complex of rights and duties. The main aim of this research is to make scientific and theoretical analysis of the legal nature of the Specialized Agencies of the United Nations. The article pursues the following objectives: to make an analysis of organization types of the Specialized Agencies in terms of their international legal personality, to define main rights and duties of the Specialized Agencies according to their Constituent Acts.
Keywords: History of the Specialized Agencies, international legal personality, international administrative unions, international personality, international organizations, intergovernmental organizations, international public law, supranational international organizations, UN, Law of the International Organizations, Specialized Agencies of the United Nations.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Anufrieva L. P., Bekyashev D. K., Bekyashev K. A., Ustinov V. V. Mezhdunarodnoe publichnoe pravo : uchebnik. — M. : Prospekt, 2005. — 784 s.
2. Germanskaya yuridicheskaya literatura: sovremenniy podkhod. Kn. 2 / G. V. Vol'fgang, M. Bote, R. Dol'tser ; pod red. T. F. Yakovleva. — M. : Infotropik Media, 2011. — 992 s.
3. Ivanov F. O yuridicheskoy prirode resheniy mezhdunarodnykh administrativnykh tribunalov // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1957. — № 3.
4. Kozhevnikov F. I. Sessii Mezhdunarodnogo suda OON v 1960 g. // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1961. — № 5.
5. Kazanskiy P. E. Vseobshchie administrativnye soyuzy gosudarstv. — Odessa : Tip. Shtaba okr., 1897. — 573.
6. Labeyri-Menakhem K. Spetsializirovannye uchrezhdeniya Organizatsii Ob"edinennykh Natsiy / per. s frants. F. A. Kublitskogo ; pod red. V N. Durdenevskogo. — M. : Izd-vo inostran. lit-ry, 1955. — 236 s.
7. Malinin S. A. O pravosub"ektnosti mezhdunarodnykh organizatsiy // Vestnik LGU. — 1965. — № 17.
8. Modzhoryan L. A. Osnovnye prava i obyazannosti gosudarstv. — M. : Yuridicheskaya literatura, 1965.
9. TalallaevA. N. Yuridicheskaya priroda mezhdunarodnogo dogovora. — M. : IMO, 1963. 263 s.
10. Ushakov N. A. Sub"ekty sovremennogo mezhdunarodnogo prava // Sovetskiy ezhegodnik mezhdunarodnogo prava. — 1964—1965.
11. Chernichenko S. V. Teoriya mezhdunarodnogo prava : v 2 t. — M. : NIMP, 1999. — 336 s.
12. Shibaeva E. A. Spetsializirovannye uchrezhdeniya OON. — M. : Izd-vo Moskovskogo universiteta, 1962. — 31 s.
13. Shibaeva E. A. Yuridicheskaya priroda i pravovoe polozhenie spetsializirovannykh uchrezhdeniy OON : dis. ... d-ra yurid. nauk nauk. — M., 1969.
