CC BY
318
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2009. № 2
Ю.А. Сарвиро, аспирантка кафедры международного права юридического факультета МГУ*
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ВНУТРЕННЕГО ПРАВА
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Внутреннее право международных организаций включает в себя нормы, регулирующие их внутреннее функционирование. Учредительные акты международных организаций не содержат положения о специальных полномочиях в данной сфере, но такие полномочия реализуются в рамках подразумеваемой компетенции. Настоящая статья раскрывает юридическую природу и источники внутреннего права международных организаций, а также показывает его место в системе международного права.
Ключевые слова: внутреннее право, подразумеваемая компетенция, международные организации, правила процедуры, субъект международного права, учредительный акт, ЮНЕСКО.
The internal law of international organizations consists of norms governing their internal functioning. Constitutional acts of international organizations do not contain provisions on their special powers in the internal sphere, but they have to be implemented in the framework of implied powers. The present paper provides the explanation the legal nature and sources of the internal law of international organizations and shows also its position within the system of international law.
Keywords: oonstitutional act, implied jurisdiction, internal law, international legal person, international organizations, rules of procedure, UNESCO.
Появление в XIX — начале XX в. первых межгосударственных организаций привело к созданию новых отраслей и институтов международного права. В то же время ученые столкнулись с новыми научно-правовыми проблемами, которые требовали своего разрешения. Одной из них является проблема определения сущности, юридической природы и роли внутреннего права международных организаций. Особенно остро данный вопрос встал после создания ООН и ее специализированных учреждений.
В настоящее время международные организации, в частности ООН и ее специализированные учреждения, с целью обеспечения своей деятельности принимают различные акты, наиболее важными из которых являются конвенции, регламентирующие вопросы компетенции организаций. Кроме того, руководящие органы организаций принимают рекомендации и решения, являющиеся, по сути, последствиями реализации тех обязательств, которые государства взяли на себя при ратификации учредительного акта организации.
Юридическая сила актов, принимаемых органами международной организации, определяется в ее учредительном акте. Как справедливо отмечает Е.А. Шибаева, «обязательные постановления органы международных организаций принимают только по узкому кругу вопросов, главным образом, по организационным и финансовым вопросам»1. Учитывая сложившуюся международную практику, отразившуюся, в частности, в консультативных заключениях Международного суда ООН, а также в решениях национальных судов, доктрина не могла не признать существования особого правопорядка в международных организациях2. Как правило, именно нормы внутриорганизационного характера, а также нормы, регулирующие взаимоотношения организации (ее органов) и государств-членов, называют внутренним правом международной организации3. Кроме того, согласно доктрине, резолюции международных организаций по различным вопросам, входящим в сферу их компетенции и имеющим рекомендательный характер, также охватываются понятием «внутреннее право международных организаций» наравне с их уставами, правилами процедуры и иными актами4. Однако подобная точка зрения представляется спорной.
В настоящее время бесспорным является тот факт, что любая международная организация создает внутреннее право для регулирования вопросов своего функционирования в межгосударственной системе. Как пишет Н.Б. Крылов, «нормальное функционирование международных организаций немыслимо без внутриорганизационного регулирования. В той или иной форме оно существовало в международных организациях с момента их создания»5. Споры в доктрине ведутся в основном вокруг вопросов о том, какие нормы входят в понятие «внутреннее право международных организаций», каковы его юридическая природа и источники, и наконец, каково его место в системе международного права? По каждому из этих вопросов высказываются различные точки зрения6.
Нельзя не согласиться с мнением Е.А. Шибаевой, что «исследование проблем компетенции организации по вопросам внутренней деятельно -сти и внутреннего права международной организации представляет значительный практический и научный интерес, поскольку эффективная деятельность международной организации зависит в первую очередь от ее нормального внутреннего функционирования. Практическое значение
1 Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 46.
2 Cahier Ph. L'order juridique interne des organisations internationales // A Handbook on International Organizations / Ed. by J.-R. Dupuy. N.Y., 1998. P. 378—381.
3 Международное право: Учебник / Под ред. Г.В. Игнатенко. М., 1995. С. 101.
4 Bowett's Law of International Institutions / Еd. by Ph. Sands, P. Klein. L., 2001. P. 455.
5 Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 130.
6 Там же. С. 166.
данных проблем связано также с совершенствованием внутриорганиза-ционного механизма международных организаций»7. В качестве примера такого совершенствования можно рассматривать постоянную деятельность ООН и ее специализированных учреждений по реформированию их внутренней структуры и процессов управления с целью повышения эффективности их работы.
Вопрос о юридической природе внутреннего права международных организаций тесно связан с проблемой их международной правосубъектности. В настоящее время доктрина и Международный суд ООН8 соглашаются о том, что международные межправительственные организации являются субъектами международного права, а обладание международной правосубъектностью вытекает из функций и целей каждой организации, заложенных в ее уставе.
Поскольку международные организации являются субъектами международного права, их деятельность регулируется правовыми нормами, в том числе обязательствами, вытекающими из основных принципов международного права, учредительных актов и международных договоров. Так, учредительный акт определяет функции и цели организации, порядок их осуществления: он содержит положения, в соответствии с которыми принимаются вторичные нормы организации и вырабатывается ее практика.
Д. Боуэтт полагает, что источники юридических обязательств, устанавливающих границы компетенции международных межправительственных организаций, делятся на две большие группы. К первой группе относятся «правила организации», иногда называемые «внутренним правом» организации, в частности учредительные акты, принятые в соответствии с ними решения и резолюции и сложившаяся практика организации. Вторая группа, иногда называемая «внешним правом», включает в себя нормы двух видов, созданные за рамками организации, — нормы международного права (в особенности, договоры и обычаи) и нормы национального права9.
Позиция Д. Боуэтта представляется более обоснованной по сравнению с мнением иных авторов, полагающих, что автономность международной организации как субъекта международного права позволяет утверждать, что ее потенциальные полномочия основаны на ее собственной правовой системе, т.е. она обладает всеми полномочиями, необходимыми для достижения ее целей, за исключением тех, которые прямо запрещаются международным правом или ее собственным уставом. При этом критерием действительности полномочий считается нахождение полномочия в правовой системе организации, учитывая устав и цели организа-
7 Шибаева Е.А. Юридическая природа и правовое положение специализированных учреждений ООН: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1969. С. 127.
8 Консультативное заключение Международного суда ООН «Об ущербе, понесенном на службе ООН». Нью-Йорк, 1949.
9 Bowett's Law of International Institutions. P. 441.
ции10. Такой подход представляется излишне широким, близким к концепции «имманентной компетенции».
Полномочия международной организации, предоставленные ей уставом, являются одновременно и дополнительным свидетельством, и последствием наличия ее правосубъектности. Однако объем правоспособности международной организации зависит не только от ее учредительных документов, но и от ее практики, а следовательно, не является статичным. Полномочия организации могут дополнительно определяться соглашениями, особенно с ООН, а также регламентами деятельности ее органов11. Но именно положения устава должны служить ограничителем, сдерживающим чрезмерно расширительное их понимание. Так, Г.И. Тункин пишет, что расширение компетенции международных организаций может происходить как по линии расширения круга вопросов, которыми они владеют, так и по линии расширения правомочий международных органов в разрешении этих вопросов, однако данный процесс должен осуществляться исключительно в рамках устава орга-низации12.
Как уже отмечалось, государства передают свои полномочия международной организации путем заключения договора о ее создании — устава организации. Большинство авторов соглашаются с тем, что подобный договор и создание нового субъекта международного права — международной межправительственной организации с неотъемлемым правом каждого члена на выход из нее являются отражением суверенности государств-членов. Принцип суверенитета проявляется также в том, что органы общих международных организаций, наделенные правом принимать решения, состоят из представителей государств-членов, действующих в соответствии с инструкциями своих правительств. Кроме того, по общему правилу постановления общих международных организаций за некоторыми исключениями носят характер рекомендаций и юридически необязательны для членов организации13.
Учредительный акт помимо создания международной организации в целом учреждает также органы, с помощью которых будут достигнуты цели организации, определяет их состав, функции и полномочия, а также процедуру голосования. В таких организациях, как ООН и ее специализированные учреждения, где решения и рекомендации органов могут быть приняты простым большинством голосов, органы обладают определенной самостоятельностью по отношению к отдельным государст-
10 Dekker I.F., Wessel R.A. Governance by international organizations: rethinking the normative force of international decisions / Governance and international legal theory / Ed. by I.F. Dekker, W.G. Werner. L., 2004. P. 224.
11 Специализированные учреждения ООН в современном мире / Под ред. Г.И. Морозова. М., 1967. С. 8.
12 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 2000. С. 273.
13 Там же. С. 282—283.
вам-членам, представленным в них14. Более того, как отмечает Т. Сато, практика органов международных организаций имеет правовую ценность и оказывает влияние в конечном итоге на толкование положений уставов15.
Особая важность положений учредительного акта международной организации состоит в том, что являясь международным договором, он может быть изменен только государствами — участниками этого договора, а не международной организацией, созданной договором16. В связи с этим уставы международных организаций предусматривают специальную процедуру внесения поправок.
Основным способом внесения поправок в учредительный договор является их обсуждение и принятие высшим пленарным органом организации. Если они не затрагивают цели организации и не налагают дополнительные обязанности на государства, то вступают в силу сразу после одобрения квалифицированным большинством голосов. Если же они затрагивают наиболее важные вопросы функционирования организации, то требуется их последующее одобрение квалифицированным большинством правительств государств-членов. Такую процедуру можно рассматривать как упрощенную по сравнению с процедурой внесения поправок в другие международные договоры17. Важно отметить, что принятые в соответствии с действующими в организации правилами поправки являются обязательными для всех государств — членов организации, даже если они за них не голосовали18.
Широкая распространенность вышеуказанной процедуры подтверждается практикой специализированных учреждений ООН. Так, Устав ЮНЕСКО в ст. 13 предусматривает принятие поправок Генеральной конференцией большинством в две трети голосов, при этом указывается, что поправки, влекущие за собой коренные изменения задач Организации или налагающие новые обязательства на ее членов, прежде чем вступить в силу, должны быть одобрены двумя третями от общего числа государств-членов.
В связи со специфическим, производным характером правосубъектности международных организаций их деятельность должна осуществляться в рамках компетенции, проявляющейся в компетенции их органов.
В теории выделяется юрисдикционная (формальная) и предметная (материальная) компетенция. Первая характеризует юридическую силу акта, принятого компетентным органом по вопросам, входящим в пред-
14 Zacklin R. The amendment of the constitutive instrument of the United Nationals and Specialized Agencies. Cambridge, 2005. P. 8.
15 Sato T. Evolving constitutions of international organizations. L., 1996. P. 232.
16 См.: Тункин Г.И. Указ. соч. С. 282, 300.
17 Schreuer Ch. The Significance of International Organizations in Current International Law // Law and State. A biannual collection of recent German contributions to these fields. 1988. Vol. 38. P. 8.
18 Zacklin R. Op. cit. P. 161—163.
метную компетенцию. Данные акты могут быть как простыми рекомендациями, так и обязательными решениями. Предметная компетенция определяет круг вопросов, которые подлежат ведению организации или ее органа, и может быть весьма широкой. Это и вопросы, связанные с отношениями между организацией и ее членами, между членами в рамках организации, между организацией и ее служащими, между органами организации. На практике, как верно отмечает Р. Биндшедлер, оба вида компетенции неразделимы, поскольку формальная компетенция не имеет смысла без компетенции материальной19.
Компетенция организации по вопросам внутренней деятельности также проявляется в компетенции ее органов. Главным образом, это компетенция высших исполнительных и административных органов принимать правила процедуры, создавать вспомогательные органы, устанавливать правила для персонала. Компетенция указанных органов в области внутренней деятельности несомненна, поскольку она зафиксирована в уставах организаций. В связи с этим Ф. Сайерстед рассматривает данный элемент компетенции в качестве органической юрисдикции международной организации в отношении своих органов и членов. В качестве примера он приводит возможность создавать вспомогательные органы даже в
20
том случае, если это прямо не предусмотрено уставом организации .
Следует отметить, что в настоящее время в международно-правовой литературе широко признана концепция подразумеваемой компетенции международных организаций в области их внутреннего функционирования21. Так, И. Деттер, проводя параллель с внутренним правом многих государств, указывает, что любое образование в соответствии с принципом самоорганизации может принимать свои правила процедуры, обеспечивающие его успешное функционирование независимо от того, было ли оно на то прямо уполномочено22. Р. Биндшедлер полагает, что подразумеваемая компетенция должна признаваться, поскольку при ее отсутствии положения устава становятся бессмысленными или не действуют23. Таким образом, можно сказать, что компетенция международной организации в области внутренней деятельности, являясь по своему значению второстепенной для организации, может быть реализована посредством осуществления более конкретных полномочий, в уставе не зафиксированных, — подразумеваемых полномочий международной организации.
19 Bindschedler R.L. La delimitation des compétences des Nations Unies / Académie de droit international. Recueil des Cours. 1963. Vol. 108. P. 316.
20 Seyersted F. Basic Distinctions in the Law of International Organizations: Practice versus Legal Doctrine // Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century: Essays in honour of Krzysztof Skubiszewski / Ed. by J. Makarczyk. L., 1996. P. 693.
21 Vignes D. The impact of international organizations on the development and application of public international law // The Structure and Process of International Law: Essays in legal philosophy doctrine and theory / Ed. by R.St.J. Macdonald, D.M. Johnston. L., 1983. P. 833—834.
22 DetterI. Law-making by international organizations. Stockholm, 1965. P. 47.
23 Bindschedler R.L. Op. cit. P. 329.
Важным аспектом компетенции международной организации является ее правотворческая функция. Специалисты описывают содержание правотворческой деятельности международных организаций, включая способы создания норм, а также их обеспечения, как создание норм, установление стандартов или продвижение норм24. Очевидно, что способность международной организации создавать нормы права ограничена волей государств, учредивших ее. Способность органов международных организаций принимать решения, обязательные для государств-членов, также относится лишь к государствам, которые вступили в договор и приняли на себя обязательство соблюдать такого рода решения.
Следует согласиться с мнением Д. Боуэтта относительно того, что акты, принятые международной организацией, действительны и имеют юридическую силу только в том случае, если они соответствуют правилам организации как по форме, так и по содержанию, поскольку государства-члены установили рамки нормативной функции органов, созданных для обеспечения нормальной работы организации25. В этом отношении недействительность актов международной организации может вытекать из двух ситуаций: нарушения основополагающих правил, связанных с правопорядком организации, или превышения полномочий. Принцип правомерности применим в равной мере ко всем принимаемым организацией нормативным актам, которые имеют юридическую силу как в рамках организации, так и в международной сфере или в национальном правопорядке. Этот принцип также применим ко всем международным организациям независимо от того, создан и действует ли в рамках этих организаций какой-либо механизм контроля или санкций.
Договорная основа компетенции организаций также предполагает определенные ограничения сферы действия их правовых норм. Поскольку договоры, включая уставы международных организаций, не могут, по общему правилу, обязывать тех, кто не является их участниками, принятые международной организацией акты имеют нормативный эффект только в отношении членов конкретных организаций, т.е. международные организации могут исключительно правовыми средствами влиять на те государства, которые передали им такие полномочия.
Следует отметить, что большая часть решений, принимаемых организацией, относится к «внутреннему» правотворчеству, регулирующему внутреннюю жизнь организации, т.е. тех отношений, которые направлены на обеспечение функционирования организации путем принятия более детализированных правил, чем те, которые содержатся в учредительном договоре, или путем реализации таких правил. Так, международные организации обладают определенной свободой принимать правила в отношении внутренних вопросов, таких как процедура принятия решений
24 Alvarez J. E. International organizations as law-makers. Oxford, 2006. P. 14.
25 Bowett's Law of International Institutions. P. 292—293.
или отношения между организацией и ее персоналом26. Однако нельзя отрицать тот факт, что данное право основано на учредительном акте организации, хотя и не всегда прямо им предусмотрено.
В этой связи следует присоединиться к мнению некоторых авторов, которые считают, что правила, принимаемые в рамках международных организаций, становятся нормами права не потому, что они создаются напрямую путем согласования воль государств-членов, а потому, что они в таком качестве заранее санкционируются государствами путем принятия устава организации.
Общепризнано, что решения органов международной организации по вопросам внутреннего функционирования являются обязательными как для государств — членов международной организации, так и для высших должностных лиц и рядовых служащих организации27. Обязательная сила решений международной организации имеет большое значение для внутреннего функционирования организации как постоянно действующего механизма.
Практика международных организаций показывает, что выполнение норм внутреннего права обеспечивается не государствами-членами, а самой организацией в лице ее органов. Непосредственно его обеспечивают должностные лица организации, кроме того, могут создаваться внутренние судебные органы, например, для разрешения споров организации с персоналом28.
В соответствии с позитивистским подходом действительность решений международных организаций приравнивается к их юридически обязательной силе29. Такой подход рассматривает международную правовую систему как набор обязательных правил поведения и полномочий устанавливать такие правила. По отношению к решениям международных организаций это означает, что если решения являются юридически обязательными, то они существуют как правовые нормы, а если они необязательны, то они не представляют собой элементы правовой системы.
Однако указанный подход давно подвергается критике, в частности со стороны тех, кто обратил внимание на тот факт, что не являющиеся обязательными резолюции международных организаций, например декларации Генеральной Ассамблеи ООН, оказывают значительное влияние на развитие международного права. Признавая данный тезис, хотелось бы все же отметить, что важной особенностью внутреннего права международных
26 BrownlieI. Principles of Public International Law. Oxford, 1999. P. 696.
27 Zemanek K. The legal foundations of the international system // Académie de droit international. Recueil des Cours. 1997. Vol. 266. P. 97; Reinisch A. International organizations before national courts. Cambridge, 2000. P. 576—577; Шибаева Е.А. Юридическая природа и правовое положение специализированных учреждений ООН. С. 116.
28 Dekker I, Wessel R. Op. cit. P. 216—217, 222—224.
29 Morgenstern F. Legality in international organizations // The British Yearbook of International Law. 1976—1977. Oxford, 1978. P. 241.
7 ВМУ, право, № 2
97
организаций является именно его юридическая обязательность. Но очевидно, что действительность внутриорганизационных решений базируется на соблюдении правил организации, регулирующих их создание.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что в современной науке международного права утверждение о правосубъектности международных организаций не вызывает споров. Большинство ученых соглашаются с тем, что международная правосубъектность каждой организации основана на положениях ее устава — международного договора особого рода, который отражает волю государств-членов в отношении создания самостоятельного субъекта международного права, наделения его определенными правами и обязанностями, делегирования ему некоторых полномочий и установления сферы его деятельности. При этом государства оставляют за собой право внести коррективы в деятельность созданной организации путем внесения поправок в ее устав при обязательном соблюдении заранее установленной процедуры.
Хотя большая часть полномочий международных организаций в сфере их внутреннего функционирования прямо не предусмотрена в их учредительных актах, но в силу своей исключительной важности для обеспечения эффективной работы организации такие полномочия все же реализуются в рамках ее подразумеваемой компетенции. Так, правотворческая функция международных организаций и их органов вытекает из учредительного договора, в связи с этим обязательность принятых организацией правовых норм для государств вытекает из их обязательств по данному договору. При этом очевидно, что при принятии юридически обязательных решений международные организации обязаны соблюдать как положения учредительного акта, так и соответствующие правила процедуры.
Список литературы
1. Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988.
2. Тункин Г.И. Теория международного права. М., 2000.
3. Шибаева Е.А. Юридическая природа и правовое положение специализированных учреждений ООН: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1969.
4. Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988.
5. Alvarez J.E. International organizations as law-makers. Oxford, 2006.
6. Bowett's Law of International Institutions / Ed. by Ph. Sands, P. Klein. L., 2001.
7. Cahier Ph. L'order juridique interne des organisations internationals // A Handbook on International Organizations / Ed. by R.-J. Dupuy. P., 1998.
8. Detter I. Law-making by international organizations. Stockholm, 1965.
Поступила в редакцию 20.02.09
