CC BY
636
УДК 342.511:342.36/38
Селютина Е.Н.,
зав. кафедрой теории и истории государства и права Орловского филиала РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук, доцент
ПРАВОВОЕ ПОЛОжЕНИЕ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В МОНАРХИЧЕСКИХ И РЕСПУБЛИКАНСКИХ СТРАНАХ*
В статье рассмотрены, особенности, правового статуса главы государства в странах с различными, формами правления. Отмечается, что должность главы государства, как монарха (короля, султана и. т.д.), так и. президента, предполагает, исполнение сходных полномочий, зачастую наделяет, привилегиями и иммунитетами, носит, представительский характер. В то же время наиболее существенные различия, в статусе монарха и. президента связаны с порядком занятия, должности и. прекращения. полномочий, положением в системе разделения властей, а также с несением, юридической ответственности.
Ключевые слова: глава государства, монарх, президент, форма правления, смешанная республика, абсолютная монархия, ограниченная монархия, разделение властей.
* (Окончание. Начало читайте в предыдущем номере)
Глава государства в республиках
Рассмотрим теперь правовое положение глав современных государства с республиканской формой правления. Как правило, эта должность носит название президент. Аналогично с рассмотренными выше монархическими государствами правовое положение главы государства, заключающееся в совокупности полномочий, возможности их реализации, положение в системе разделения властей и взаимодействие с каждой из них зависит от сложившегося в конкретном государстве вида республики. Несмотря на все разнообразие республиканских форм правления в современных государствах (подчеркнем, что большинство государств в настоящее время являются или называют себя республиками), в науке теории государства и права принято различать два основных вида республик — парламентскую и президентскую1 и один переходный — смешанную или полупрезидентскую2. Происходящие изменения в правовом статусе высших органов государственной власти того или иного
государства, а также способы их формирования и отношения между собой способствуют появлению новых видов республик. Так, выделяют суперпрезидентские, полупарламентские, монокра-тические республики3.
В основе вышеприведенных разновидностей республиканской формы правления лежат различные критерии классификации. И одним из основных, конечно, является правовой статус главы государства4. Обычно конституции государств, закрепляя основы конституционного строя, провозглашают государство республикой, не указывая конкретного вида республики. Так, например, в Основном законе ФРГ (ст. 20) указывается, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Конституция Польши провозглашает, что «Республика Польша есть демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости». Следует отметить, что в конституциях иных государств употребляется характеристика формы государственного устройства, как-то: демократическая республика(Латвии, Словении, Эстонии, Италии).
В конституциях других стран указывается конкретная разновидность республиканской формы правления. В частности, в ст. 2 Конституции Казахстана говорится, что «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления». В Конституции Греции провозглашается: «Государственный строй Греции — парламентская республика». Аналогичное определение можно встретить в Основном законе Болгарии.
В рамках парламентской, президентской и полупрезидентской форм правления президент может иметь совершенно разный политический «вес», может быть номинальным, полновластным или же реальным, но функционально ограниченным.
Президентская, республика.
В президентской республике глава государства играет доминирующую
роль. Иногда такого президента называют «сильный» президент, имея в виду широкий круг властных полномочий и реальные возможности их осуществления. В немалой степени это обусловлено тем, что, как правило, президент в президентской республике избирается народом, гражданами, соответственно власть реализует от имени народа и на его благо. Кроме того, глава государства в президентской республике имеет прямую юридическую связь с ветвью исполнительной власти, возглавляя правительство. Он определяет состав правительства, причем делает это либо вообще без участия парламента, либо с минимальным его участием. В некоторых государствах предусмотрена должность премьер-министра, например в Египте, Эстонии. Но роль премьер-министра в президентской республике незначительна, его функции в основном административные.
Иногда говорят, что главный признак данной формы правления — отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику5. С этим нельзя в полной мере согласиться. Так как в президентской республике правительство формируется президентом, подконтрольно и подотчетно ему, то ответственность за проводимую внутреннюю и внешнюю политику, ее концепцию в целом лежит в первую очередь на президенте. И поэтому следует вести речь об ответственности президента. И такой механизм есть, парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти (так называемый «импичмент»). Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление властью, совершает преступления, умышленно, грубо нарушает Конституцию. Благодаря тому, что и президент, и парламент избираются непосредственно (хотя бы и путем косвенных выборов, как в США, но сути это не меняет), эти органы наделены властью напрямую народом, по его воле, находятся как бы на одной ступени, не имеют приоритета один над другим и в определенных ситуациях
(случаях, закрепленных в Конституции или законах) могут остановить крайне неблагоприятные для государства действия друг друга.
Поэтому, при всей самостоятельности и независимости основных ветвей власти, в президентской республике существует система «сдержек и противовесов», то есть способов влияния исполнительной и законодательной власти друг на друга. Эта система включает, как уже говорилось, возможность отстранения президента от власти, которую применяет парламент при наличии веских оснований. Президент же является участником законодательного процесса и обладает правом вето при подписании законов. Но парламент имеет возможность преодолеть его квалифицированным большинством голосов своих депутатов. В ряде случаев при назначении президентом высших должностных лиц исполнительной власти и судей требуется согласие парламента или его палаты; заключаемые президентом международные договоры нуждаются в ратификации парламентом; судебная власть наблюдает за конституционностью и законностью актов двух других ветвей власти и обеспечивает соблюдение установленного правопорядка. Законодательные органы могут влиять на исполнительную власть путем заслушивания отчетов представителей исполнительной власти (министров или членов кабинета). Парламентские комиссии в большинстве стран наделены правом вызывать членов правительства на беседы, встречи, консультации, вправе требовать отчетов по расходованию денег и т.д.6.
Таким образом, можно выделить следующие признаки президентской республики. Во-первых, президент одновременно выступает и главой государства, и главой правительства. Во-вторых, внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства. В-третьих, наиболее последовательно проведен принцип разделения властей. В-четвертых, ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом. В-пятых, более широкие,
чем в парламентарной республике, полномочия главы государства7.
Ярким примером президентской республики являются США. Принято считать, что данная форма республики возникла именно там, а затем была воспринята другими государствами и в настоящее время существует во многих странах (Аргентине, Мексике, Бразилии, Нигерии и др.8). В период становления современной российской государственности была сделана попытка утвердить такую форму правления и в нашем государстве (проект конституции Б.Н. Ельцина).
Парламентская республика.
Парламентарная (парламентская) республика — это такая разновидность республиканской формы правления, при которой ведущая роль в осуществлении высшей государственной власти и формировании ее органов принадлежит парламенту как высшему органу представительной и законодательной власти. Глава государства не играет существенной роли среди других государственных органов. На должность он избирается парламентом, равно как глава правительства — премьер-министр, формирующий и возглавляющий правительство9. К парламентарным республикам относятся такие страны, как Италия, ФРГ, Индия, Венгрия, Чехия, Словакия, Молдова10.
Политико-правовой статус президента в парламентарной республике во многом схож со статусом монарха в современной парламентской монархии. Он так же, как правило, отдален от текущих политических процессов и не осуществляет реального правления в стране. В отличие от ситуации в президентских республиках, он не является главой правительства, исполнительной власти. Вся исполнительная власть практически осуществляется правительством и его главой. Даже если за президентом такой республики формально закрепляются более или менее широкие полномочия, они осуществляются, как и в случае с монархом в парламентарной монархии, по инициативе правительства и с помощью контрассигнации. Так, и в парламентской республике формально
президент обычно назначает и увольняет правительство. Но, в отличие от президентской республики, где президент делает это действительно самостоятельно, здесь он фактически не свободен в своем выборе и вынужден обычно назначать премьер-министром того, кто пользуется поддержкой парламентского большинства, а министрами — тех, кого представляет премьер, получивший вотум доверия от большинства парламента. В таких республиках именно парламент, как правило, его нижняя палата, фактически назначает и увольняет правительство и министров.
Акты, издаваемые президентом в парламентской республике, как правило, получают юридическую силу и подлежат исполнению только тогда, когда они скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра. При этом сами эти акты обычно издаются на основании решений, принятых парламентом, правительством или отдельными министрами. Президент в таких республиках обычно не обладает правом отлагательного вето по отношению к принятым парламентом законам, а если формально и обладает, то практически не использует его, как и монарх в парламентской монархии. Президент в парламентской республике назначает референдум, но на основе решения парламента и в соответствии с законом, принятым парламентом. Он же формально обладает правом назначения и отзыва послов, но фактически это зависит от решений главы правительства и министра иностранных дел11.
Смешанная, республика.
Смешанная республика иногда именуется полупрезидентской. Эта республика соединяет в себе черты как одной, так и другой. От президентской республики заимствуются избрание президента народом, наличие у президента реальных полномочий, тяготение к ветви исполнительной власти. От парламентской республики берется парламентская от-
ветственность правительства, возглавляемого премьер-министром. На правовое положение главы государства в смешанной республике весьма существенно влияет расстановка политических сил на парламентских выборах. Если президент и парламентское большинство принадлежат к одной партии (коалиции), то президент сам формирует правительство, получая формальное согласие парламента на кандидатуру премьер-министра. Если же президент не является сторонником партии, имеющей парламентское большинство, то он вынужден назначать премьер-министром лидера парламентского большинства. Эту ситуацию называют политическим «сожительством», примером может служить ситуация во Франции, когда президентом был социалист Миттеран, а премьер-министром — представитель правой партии ОПР — Жак Ширак.
Широкие полномочия президента в различных сферах государственной жизни сбалансированы с полномочиями других органов государственной власти и образуют систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. В отличие от президентской республики, здесь отсутствует прямая юридическая связь президента с правительством, то есть помимо главы государства действует глава правительства.
Принято считать, что в большинстве посткоммунистических стран, таких как Польша, Словения, Югославия, Македония, Словакия, установились смешанные республиканские формы правления, при которых правительство опирается на парламентское большинство, а президент избирается непосредственно народом. К смешанным формам относят также республики Финляндии, Португалии и России.
Рассмотрим полномочия главы смешанной республики на примере Российской Федерации, сгруппировав их по сферам общественной жизни (таблица 1).
Таблица 1
Полномочия Президента Российской Федерации
По формированию и регулированию исполнительной власти
По
взаимодействию с законодательной и судебной властью
— назначает и освобождает от должности Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров;
— имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;
— принимает решение об отставке Правительства
— назначает выборы и может распускать Государственную Думу;
— вносит законопроекты; подписывает и обнародует федеральные законы;
— обращается к Федеральному Собранию с ежегодными Посланиями;
— предлагает Совету Федерации кандидатуры судей высших судебных органов; назначает судей других федеральных судов
— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами;
— утверждает военную доктрину РФ;
— назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ;
— формирует и возглавляет Совет Безопасности;
— вводит режим военного и чрезвычайного положения
В области обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
— осуществляет руководство внешней политикой РФ;
— ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты;
— принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем диппред-ставителей;
— назначает и отзывает диппредстави-телей РФ в иностранных государствах и международных организациях
Место главы государства в системе разделения властей.
Проведенный анализ правового положения главы государства на основании такого критерия, как форма правления, дает представление и о месте глав различных государств в системе разделения властей или в аппарате государства в случае фактического отсутствия реализации такого принципа в государстве (абсолютная монархия).
Несмотря на научную и практическую доказанность объективности разделения государственных полномочий (власти) на три ветви — законодательную, исполнительную
— назначает референдум;
— решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища;
— осуществляет помилование;
— награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания
и судебную, не изжил себя институт главы государства, нередко не вписывающийся в традиционную трехзвенную систему, стоящий как бы над всем государственным аппаратом и в то же время имеющий специфическую природу и специфическую власть. В чем же специфика этой власти и следует ли в таком случае выделять ее как отдельную ветвь? Прежде чем попытаться сформулировать свою позицию по данным вопросам, обратим внимание на то, что концепция разделения властей за более чем трехсотлетнюю историю своего существования не раз подвергавшаяся критике, не является застывшей
константой, непререкаемой догмой. Наоборот, отвечая требованиям времени, постулат о необходимости разделить государственную власть с целью недопущения произвола между органами государственной власти, обладающими определенной компетенцией, но в то же время вынужденными взаимодействовать и идти на компромисс с другими государственно-властными органами, подвергается полиморфизму и, сохраняя свою суть в целом, способен видоизменяться в соответствии с особенностями государства и политической обстановки в нем. Кроме того, разграничение управленческих задач неизбежно ведет к разделению государственного аппарата, появлению специализированных направлений деятельности государственных органов, то есть фактически разделение властей способствует повышению эффективности управления государством. Развитие государственности порождает новые подходы. Так появились представления о «жестком» и «мягком» разделении властей, возникают новые схемы и новые органы государственной власти, которые не вписываются в классическую схему. Все это также актуализирует вопрос о месте главы государства в системе разделения властей.
Анализируя понятие и сущность ветви государственной власти, Е.В. Чиркин приходит к выводу о том, что ветвь государственной власти — это организационно-правовая трансформация определенной функции определенного органа государственного аппарата по государственному управлению12. На основании этого предлагается классифицировать ветви государственной власти исходя из функционального критерия, а не организационного. При таком подходе вполне могут появиться иные ветви власти, отражающие новые функции тех или иных звеньев государственного аппарата. Так, часто упоминают контрольную власть (прокуратура, счетные палаты, генеральные контролеры, генеральные аудиторы), в некоторых государствах выделяется избирательная власть (Конституции Никарагуа, Венесуэлы). То есть теоретически существование власти главы государства как отдельной ветви допустимо. Но есть ли в этом практическая необходимость?
Изначально основоположники концепции разделения властей, говоря о новой схе-
ме, которая должна была утвердиться взамен абсолютизма, относили монарха (вместе с его министрами) к исполнительной ветви государственной власти. Конституция США в 1798 году впервые перенесла эту схему (глава государства — исполнительная власть) на президента. И многие государства вслед за США отнесли президента к исполнительной власти. В некоторых конституциях вообще не говорится, к какой ветви власти относится монарх или президент (нередко этого избегают умышленно). В науке конституционного права главу государства, как правило, относят к исполнительной власти.
Вместе с тем полномочия главы государства не могут быть сведены только к исполнительной власти. Не повторяя все те различия правого статуса главы государства, которые объективно вытекают из особенностей формы правления, отметим, что даже президент Соединенных Штатов наделен полномочиями, которые выходят за рамки исполнительной власти. И это не частный случай, а общая тенденция, распространяющаяся и на президентов, и на монархов. То есть, не отрицая возможности главы государства участвовать в исполнительной власти (реально или формально, в зависимости от конкретного вида формы правления), обнаруживаются полномочия глав государств, сходные в государствах с различными формами правления, не имеющие исполнительно-властного характера. В.Е. Чиркин указывает на существование президентской власти при «смешанных» формах правления13.
Обобщая все вышесказанное, на наш взгляд, глава государства осуществляет как особую власть — власть главы государства, имеющую представительный и координирующий характер, так и участвует в осуществлении исполнительной власти в той степени, в какой это закреплено в Конституции государства и обусловлено сложившейся формой правления.
Таким образом, глава государства имеет некоторые общие полномочия независимо от формы правления, существующей в стране. В первую очередь это представительские функции — глава государства представляет страну во внутренних и внешних отношениях. Так, именно глава государства предоставляет гражданство и убежище, награж-
дает государственными наградами, может дуалистической монархии) до формальных
помиловать преступника. В международных полномочий по формированию правитель-
делах глава от имени государства проводит ства (утверждение главы правительства мо-
встречи на высшем уровне, принимает глав нархом в парламентских монархиях). В за-
иностранных государств, а также диплома- конодательной деятельности и отношениях
тических и консульских представителей, ак- с парламентом это созыв его сессий, законо-
кредитуемых при нем, назначает и отзывает дательная инициатива, опубликование зако-
глав дипломатических и консульских пред- нов, право вето, право роспуска. В судебной
ставительств своего государства за рубежом, сфере — назначение на должность судей. Но
участвует в международных переговорах, осуществление этих полномочий на практике
заключает международные договоры. зависит от реального положения главы госу-
Глава государства ответствен за оборону, дарства: одни полномочия глава государства безопасность и сохранение государственного может реализовывать самостоятельно, а для суверенитета. В этой связи глава государства, осуществления других требуется согласие как правило, является верховным главноко- или утверждение парламента или даже со-мандующим, а также полномочен вводить в гласие правительства. В целом правовое постране режим военного или чрезвычайного ложение главы государства в традиционной положения и даже объявлять войну. системе разделения властей представляется
Говоря о взаимодействии главы государ- нечетким. В связи с этим предлагается выде-
ства с различными ветвями власти и месте его лить власть главы государства, которой при-
в этой системе, прослеживаем тяготение гла- сущи представительские и координирующие
вы исполнительной власти от непосредствен- функции в любом государстве, и дополни-
ного руководства ею (президент в президент- тельные полномочия в зависимости от уста-
ской республике, монарх в абсолютной и новившейся формы правления.
1 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юрид. вузов и фактов. — М., 2002. - С. 248.
2 См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М., 2005. - С. 252-256.
3 Авдеев Д.А. Особенности российской модели формы правления // Государство и право. 2010. № 12. - С. 15.
4 Там же. С. 16.
5 См., напр.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М., 2006. - С. 154-155.
6 Дорохов Н.И. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебно-методические материалы. - М.: МИЭМП, 2005. - С. 89.
7 Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник. - М., 2007. - С. 109.
8 Дорохов Н.И. Указ. соч. С. 90.
9 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. - М.: Проспект, 2009. - С. 225.
10 Дорохов Н.И. Указ. Соч. С. 90.
11 Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. - М., 2007. - С. 87-89.
12 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. - М.: Норма: ИНФА-М, 2010. - С. 75.
2 Там же. С. 83._
Selyutina E.N., e-mail: [email protected]
Head of the department of theory and history of state and law of the OB of RANE and CS under the President of the RF, Candidate of Juridical Sciences, associate professor. LEGAL STATUS OF HEAD OF STATE IN THE MONARcHIcAL AND REPUBLIcAN
cOUNTRIES
The article describes the features of the legal status of head of state in countries with various forms of government. It is mentioned that the post of head of state both as a monarch (king, sultan, etc.) and president assumes execution of similar powers, often confers privileges and immunities and has representative character. At the same time, the most significant differences in the status of the monarch and the President are connected with the order of taking the post and termination of duties, the position in the system of separation of powers, as well as taking legal liability.
Key words: head of state, the monarch, president, form of government, a mixed republic, an absolute monarchy, limited monarchy, the separation of powers.
