CC BY
99
САВИЧЕВ Алексей Аркадьевич,
аспирант
E-mail: [email protected]
Правовое положение
генерал-губернаторов в системе управления городов Российской Империи во второй половине XIX века (на примере города Москвы)
В статье рассмотрены основные вопросы деятельности генерал-губернатора по управлению в отдельных частях России, в частности, в городах, во второй половине XIX века.
In article the main aspects of activity of the governor-general on management in specific parts of Russia, including, the cities, in the second half of the XIXth century are considered.
Ключевые слова: Генерал-губернатор, городское управление, местное управление, самоуправление, сословие, административно-полицейская власть.
Governor-general, city government, local management, self-government, estate, administrative and police power.
Правовые основы организации городского управления и самоуправления в Москве во второй половине XIX века были выражены в нормах трех основных правовых актов: 1) Положение об общественном управлении Москвы 1862 года; 2) Городовое положение 1870 года; 3) Городовое положение 1892 года.
В целом, система органов управления Москвы в рассматриваемый исторический период возглавлялась генерал-губернатором и включала в себя следующие составляющие:
Административно-полицейское управление, в состав которого входили генерал-губернатор, губернатор, губернское правление, обер-полицмейстер, градоначальник и служба городской полиции.
Органы городского самоуправления, к которым относились Московская Городская Дума и Московская Городская Управа.
Управление отдельных ведомств. Включало в себя органы Министерства двора, Министерства финансов, Министерства юстиции, Военного министерства и др [1].
Органы административно-полицейской власти имели главное значение в системе управления Москвы в рассматриваемый исторический период. Во главе управления стоял генерал-губернатор. Данный факт, в целом, можно обосновать тем, что во второй половине XIX столетия существенно увеличился прирост населения городов России, в том числе, Москвы. Соответственно, реализация эффективного и устойчивого управления столь крупной административно-территориальной единицей без значительного контроля со стороны органов и должностных лиц государства была бы затруднительна притом, что в России на тот момент, в общем, отсутствовал достаточный опыт самоуправления вообще и в частности, в городе.
Необходимо особо подчеркнуть, что в тот период с органами полиции (наделенными соответствующими силовыми полномочиями для обеспечения безопасности и общественного порядка в городе) органами городского самоуправления согласовывалась значительная часть решений по вопросам управления городским
хозяйством. Так, Московская Городская Дума обладала правом издавать обязательные постановления по определенным вопросам городского благоустройства. Однако, при этом было необходимо согласование этих постановлений с полицией. [2]
Как уже было сказано ранее, во главе системы управления Москвой стоял генерал-губернатор. Фактически он выступал высшим должностным лицом в рассматриваемой системе, хотя, и не являлся должностным лицом городского самоуправления, как и все должностные лица и органы административно-полицейской власти, указанные в выше. Правовой статус генерал-губернатора в рамках регулирования системы городского управления в середине XIX века был установлен Общей Инструкцией генерал-губернаторам от 29 мая 1853 года [3].
Рассмотрим основные направления деятельности генерал-губернатора и особенности его взаимоотношений с органами местного управления в Москве во второй половине XIX века.
Из Общей Инструкции генерал-губернаторам следовало, что на данный пост избирались лица по прямому усмотрению государя. По сути, генерал-губернатор выступал как исполнитель законов и распоряжений высшего Правительства в вверенном ему крае. Его статус предполагал, что он выступал как местный высший блюститель порядка.
Основные полномочия генерал-губернаторов сводились к следующему.
1. Общее благосостояние и внутренняя безопасность. Так, генерал-губернатор следил, чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности Престолу и Отечеству, чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности, а посвящали бы себя государственной службе, а также чтобы представители каждого из сословий обеспечивали себе пропитание честным трудом. Генерал-губернатор наблюдал за тем, чтобы дворяне выступали примером для всех остальных сословий, ведя при этом жизнь приличную их происхождению.
Всеми доступными для него средствами он преследовал излишнюю роскошь, расточительность, мотовство. В случае возникновения беспорядков или неповиновения установленным властям, если меры, предпринятые местными органами власти для устранения этих ситуаций, оказывались безрезультатными, генерал-губернатор для восстановления спокойствия прини-
мал соответствующие меры уже со своей стороны. Соответствующие меры принимались им также в подобных случаях при возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера (пожаров, наводнений и т.д.).
2. Народное здравие и продовольствие. В этой сфере генерал-губернатор осуществлял функции, связанные с недопущением ухудшения санитарно-эпидемиологической обстановки, обеспечением населения продовольствием в случаях неурожая и т.п.
3. Общественное хозяйство. В данной области генерал-губернатор предпринимал меры, необходимые для обеспечения устойчивого развития городского бюджета, сельского хозяйства, фабричной, заводской, ремесленной промышленности (с учетом интересов как производителей, так и потребителей, наблюдая за нравственным направлением фабричных и заводских людей), процесса добычи и распределения природных ресурсов. В данной сфере он также наделялся функциями антимонопольной направленности и полномочиями по развитию в области функционирования путей сообщения.
4. Отправление правосудия. Генерал-губернатор не имел непосредственных судебных функций, не выступал судебной инстанцией и не вмешивался в процесс рассмотрения судебных дел по существу, когда не имел на то полномочий в силу закона. Тем не менее, он был вправе реагировать на различного рода случаи затягивания рассмотрения и разрешения дел, нарушения в деятельности суда принятием соответствующих мер для их пресечения. Он имел право ознакомления с уголовными делами, излишне не обременяя себя рассмотрением обычных дел, но обращая особое внимание на дела о преступлениях на службе, совершенных лицами, занимавшими значительные должности и на дела о существенных преступлениях вообще.
Генерал-губернатор наделялся правом разрешения вопросов о дальнейшем направлении всех поступающих к нему жалоб и просьб.
Функции в сфере кадрового планирования местного управления. Эти функции сводились к обеспечению служебной дисциплины, недопущению злоупотреблений полномочиями со стороны служащих. В рамках выполнения данных функций генерал-губернатор наделялся полномочиями не только бороться с любыми нарушениями служебной дисциплины и властными злоупотреблениями со стороны служащих, но и также полномочиями по поощрению тех служащих, которые выступали в качестве «усердных
Правовое положение генерал-губернаторов в системе управления городов
и полезных чиновников». Генерал-губернатор определял кадровую политику и, соответственно имел право ходатайствовать перед высшим Правительством о назначении конкретных лиц на те должности, которые становились вакантными и назначение на которые зависело напрямую от высшего Правительства.
В конце 70-х годов XIX века генерал-губернатор был наделен так называемыми «чрезвычайными» функциями, что было предопределено соответствующими исключительными ситуациями в стране. Так, в результате покушения в 1879 году на шефа корпуса жандармов Д. Дрентельна в Петербурге и на царя Александра II царским указом от 5 апреля 1879 года московскому генерал-губернатору, равно как и всем другим генерал-губернаторам, были предоставлены чрезвычайные функции. Фактически ему одному был подчинен весь местный аппарат. В 1879 году был принят целый ряд указов царя. Московскому генерал-губернатору на временной основе были переданы в управление губернии, являвшиеся смежными с Московской и включенные в Московский военный округ (Владимирская, Калужская, Костромская, Рязанская, Нижегородская, Тверская, Тамбовская, Смоленская, Тульская и Ярославская) [4].
В соответствии с высочайшим указом от 1 января 1905 года должность московского генерал-губернатора была временно свободной и в Москве было введено градоначальство. Вследствие приостановления действия московского генерал-губернаторского управления права и обязанности генерал-губернатора Москвы осуществлялись министром внутренних дел. Из числа дел, находившихся в ведении генерал-губернатора, министр мог передать московскому губернатору и градоначальнику те из них, которые имели исключительно местное значение. Позднее указом Николая II данная должность была вновь замещена, но после отставки московского генерал-губернатора С.К. Гершельмана была установлена нетипичная система управления, при которой полномочия генерал-губернатора были рассредоточены между министром внутренних дел, московским губернатором и градоначальником. Уже после Февральской буржуазно-демократической революции должность московского генерал-губернатора была упразднена [5].
Таким образом, на основании выше изложенного можно сделать следующие выводы.
На протяжении второй половины XIX века московский генерал-губернатор выступал клю-
чевым звеном всей системы управления городом, возглавляя административно-полицейскую властную структуру, которая, безусловно, взаимодействуя с органами городского самоуправления, имела определяющее значение в решении абсолютного большинства вопросов городского благоустройства и развития.
Если сопоставлять в общем нормы Городового положения 1870 года и нормы Общей Инструкции генерал-губернаторам 1853 года, то можно сделать вывод о том, что на практике могли возникать определенные противоречия между этими нормами. Речь идет о коллизии, при которой нормы Городового положения 1870 года, учредившие бессословное городской общественное управление, во многом, могли идти вразрез с нормами Инструкции 1853 года. Последняя фактически указывала на системообразующее значение дворянского сословия, которому генерал-губернатор уделял в соответствии с указанным актом отдельное внимание.
Генерал-губернатор выступал своего рода гарантом законности деятельности органов местного управления, обеспечивая соблюдение служебной дисциплины и не пресекая всяческие злоупотребления властными полномочиями со стороны служащих.
Правовые нормы, касавшиеся деятельности генерал-губернатора в сфере общего благосостояния и внутренней безопасности, представляются дающими достаточно большой простор для их интерпретации. Это можно объяснить тем, что данные правовые положения, во многом, имеют морально-нравственные начала. Они содержали такие формулировки, как «добрая нравственность», «расточительность», «мотовство». Поскольку такие нормы способны предопределить достаточно большую свободу для их толкования, в некоторых случаях в деятельности генерал-губернаторов при решении тех или иных вопросов могли отсутствовать более или менее прочные основы и вследствие этого могли приниматься, в определенной степени, субъективные решения.
В результате предоставления московскому генерал-губернатору в конце 70-х годов XIX века чрезвычайных функций и передачи в его ведение губерний, смежных с Московской (10 губерний), у него появились дополнительные полномочия по реализации указанных выше функций в данных губерниях. Такого рода обременение генерал-губернатора дополнительной компетенцией можно объяснить необходимостью централизации власти в отдельных
частях Российской Империи, в частности, в Москве и прилежащих к ней территориях, в результате чрезвычайных событий, о которых упоминалось ранее. Тем не менее, такого рода соединение в руках московского генерал-губернатора полномочий по управлению более, чем в 10 губерниях, в определенной степени, могло предопределить снижение эффективности его деятельности в таких сферах, как народное
здравие и продовольствие, а также общественное хозяйство (в том числе, в Москве). Более того, снижение эффективности его деятельности в этих сферах могло иметь место вследствие того, что его внимание, ввиду сложившейся тогда ситуации, по сути, должно было быть сосредоточено в большей степени именно на обеспечении государственной и общественной безопасности.
Литература:
1. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта / Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, с.10-11.
2. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. - М.: ЭКОН-ИНФОРМ, 2005. - 228 с. С.72, 76.
3. Общая инструкция генерал-губернаторам от 29 мая 1853 года // ПСЗ. Собр. 2. Т. 28. Ч.1. №27293.
4. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта / Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, с.12.
5. Алексеева Г.А. и кол. авт. Управление Москвой до октября 1917 г. Т. I. Мэрия Москвы, Научно-внедренческая фирма «Межрегионсервис», 1997, с. 28-29.
Рецензент: Танимов Олег Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент
