CC BY
29
страницы истории
правоохранительных органов
Т.С. БОКАРЕВА,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
T.S. bokareva,
Adjunct**, Department of State-Legal Disciplines (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.745
о роли полиции российской империи в решении вопросов местного значения (на примере городского управления)
Role of police of the Russian Empire in process
of Local issues resolution (city Administration as example)
В данной статье определяется роль полиции в решении ряда вопросов, касающихся местного самоуправления в городах Российской империи.
Функции полиции, органы городского управления.
The author determines the role of the police of the Russian Empire in the process of resolution of local issues in the cities of the Russian Empire.
Police functions, municipal authorities.
Эволюции системы органов городского управления во второй половине XIX в. во многом способствовало Городовое положение 1870 г. [1]. Именно названный законодательный акт положен в основу городской реформы того же года. Данное положение отменило сословный принцип выборов в органы городского самоуправления. Выборы стали проводиться на основе имущественного ценза, определявшегося участием избирателей в уплате городских сборов.
Также в результате указанной реформы в ведение выборных местных органов была передана часть дел, находившихся ранее в компетенции
правительственного аппарата [8]. Этим, собственно, и были заложены начала местного городского самоуправления в России.
Однако работа по изучению и систематизации отечественного законодательства, в том числе при активном участии Министерства внутренних дел (далее — МВД), проводилась многими годами ранее. В 1842 г. под руководством начальника «временного отделения для устройства городского хозяйства», созданного при Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел Н.А. Милютина, его подчиненными было проведено обследование городского хозяйства и управ-
* Ранее - старший следователь отделения по расследованию пре-
ступлений в сфере экономики СО ОМВД России по Орловскому району УМВД России по Орловской области.
Early - Senior investigator, Section for Investigation of Economic Crimes, Investigation Division, Internal Affairs Department for Orlovskiy Rayon, Office for Internal Affairs for Orlovskay Oblast.
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О О
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
110
ления городов Российской империи. Именно Н.А. Милютин организовал также изучение зарубежного опыта. Один из составленных указанным выше отделением проектов после неоднократной переработки в МВД и дополнительных работ по усовершенствованию уже в самом Государственном совете 13 февраля 1846 г. получил высочайшее утверждение и статус закона.
Новое Положение об общественном управлении С.-Петербурга возлагало на МВД подготовку и проведение выборов в новые учреждения. Для этих целей была создана специальная временная комиссия под председательством С.-Петербургского гражданского губернатора, в которую, помимо чиновников от МВД, входили С.-Петербургский уездный предводитель, городской голова и чиновники канцелярии Военного генерал-губернатора. Кроме того, Министру внутренних дел поручалось разрешение всех вопросов, возникающих при работе комиссии, а в случае необходимости именно он должен был входить в Комитет министров для высочайшего разрешения возникающих сомнений и противоречий [12].
Эффективное и стабильное управление городом как административно-территориальной единицей без усиленного контроля со стороны органов и должностных лиц государства было бы крайне затруднительным. И в связи с этим ведущая роль по понятным, на наш взгляд, причинам принадлежала административно-полицейскому управлению, во главе которого стоял губернатор. Подобный факт во многом определялся процессом урбанизации России во второй половине XIX в. и ускорением темпа роста городского населения.
К примеру, особое положение было у Москвы в связи с выделением ее из состава губерний и наличием исключительного статуса — градоначальства, т. е. усилением местной администрации в полицейском отношении [5].
В общем виде схему городского управления, сложившуюся в тот период и действовавшую фактически до Февральской революции 1917 г., условно можно разделить на три основных звена:
— административно-полицейское управление. В его состав входили: генерал-губернатор, губернатор, губернское правление, обер-полицмейстер (возглавлял столичную полицию) и градоначальник, а также служба городской полиции;
— городское общественное управление, куда входили органы городского самоуправления (городская дума и городская управа);
— управление различных ведомств, включавшее в себя органы Министерства внутренних дел, Министерства императорского двора, Военного министерства, Министерства народного просвещения, Министерства финансов, Министерства путей сообщения, Министерства юстиции и др. [4].
Следует отметить и то, что компетенция органов городского самоуправления в соответствии с Городовым положением 1870 г. была определена решением различного рода вопросов хозяйственного значения, в том числе и благоустройства города, к примеру: обеспечением пожарной безопасности, развитием местной торговли и промышленности, заботами о «народном здравии», народном образовании. В свою очередь, рассмотрение в Думе каких-либо экономических и политических вопросов было недопустимо.
Особо подчеркнем, что в исследуемый исторический период с органами городской полиции, наделенными соответствующими силовыми полномочиями для обеспечения безопасности и общественного порядка в городе, согласовывалась значительная часть решений по вопросам управления городским хозяйством. Так, Московская городская Дума наделялась правом издавать обязательные постановления по тем или иным вопросам городского благоустройства, но при этом было необходимо согласование этих постановлений с полицией [5].
Другой пример — выдача разрешений городской управой на устройство общественных бань, заведений для газового освещения, отвод мест на площадках и улицах для постановки подвижных лагерей. Эти разрешения должны были согласовываться с обер-полицмейстером. Кроме того, полиция осуществляла содействие муниципальным властям в очистке рек, устранении с улиц льда в зимний период и т. д.
Эффективное решение самых различных вопросов городского хозяйства в значительной степени стало зависеть от организации взаимодействия органов городского самоуправления и полиции. По сути, органы административно-полицейского управления, с одной стороны, осуществляли контроль за нормотворческой деятельностью городской Думы, а с другой — контроль за исполнением постановлений последней. Контроль исполнения конкретных правовых актов подкреплялся наличием у полиции соответствующих властных полномочий.
В «Ведомостях Московской Городской Полиции» регулярно размещались объявления о заседаниях Думы. Кроме того, в указанном периодическом издании публиковались списки избирателей, а также те обязательные постановления Московской городской Думы, следить за надлежащим и правильным исполнением которых вменялось в обязанность служащим органов полиции [4].
Разделение Москвы на полицейские участки в результате реформы 1881 г. сказалось на функционировании выборных учреждений. Участковый принцип был положен в основу деятельности городских архитекторов, а также санитарных по-печительств о бедных [4]. Таким образом, терри-
ториальная организация города была основана на территориальном делении органов полиции.
В целом функционирование органов полиции относительно системы управления городом в исследуемый исторический период можно условно разделить на три сферы:
1) обеспечение безопасности и общественного порядка;
2) помощь органам городского самоуправления в решении вопросов городского хозяйства;
3) контроль за принятием и реализацией правовых актов органов городского самоуправления.
Первое из указанных направлений было основным для органов полицейского управления. Оно, по сути, вытекает из их сущности. Однако два других направления сопряжены с деятельностью, которая напрямую не связана с обеспечением безопасности и общественного порядка в городе. Именно они в большей степени характеризуют систему взаимоотношений полиции с органами городского управления во второй половине XIX в.
Взаимодействие городского управления и полиции носило постоянный характер. К примеру, на тот период времени законом органам полиции вменялась прямая обязанность оказывать содействие органам городского управления по сбору налогов. Тем не менее случаи отказа в такой поддержке были нередки.
В 1908 г. органы городского самоуправления получили возможность обращаться в МВД с предложением о выделении города в самостоятельную земскую единицу [10]. Однако на практике данное право реализовывалось редко.
Контроль за правильным исполнением обязательных постановлений городской думы на практике также осуществлялся далеко не всегда. Зачастую невысок был и уровень эффективности деятельности полиции по реализации ею своих первичных функций по обеспечению безопасности и общественного порядка в городе (например, отмечались факты неспособности наружной полиции защитить жителей от произвола хулиганов, воров и т. д.). При этом город тратил огромные средства на содержание органов полицейского управления, не имея возможности контролировать расходы указанных средств. К примеру, за период с 1870 по 1884 гг. городами на содержание полиции было израсходовано 21,4 млн руб., что составляло 10,7 % городских расходов. Для сравнения: за этот же период расходы городов на содержание учебных заведений составляли 7,3 %, на медицинскую часть — 1 % [6]. В сложившихся условиях городские думы направляли в правительство вполне, по нашему мнению, обоснованные ходатайства о передаче полицейских управлений городу.
О контроле над органами городского самоуправления говорит в своей статье И.Н. Трофимова, считая, что «даже после земской и городской
реформ XIX в. власть на местах принадлежала не органам местного управления, а пирамиде чиновников, образующих государственный аппарат от губернаторов до мелких уездных чинов» [11]. К примеру, в 1903 г. по требованию МВД была создана Особая комиссия по преобразованию губернского правления, которая затребовала личные соображения начальников губерний по изучаемому вопросу. Они должны были предоставить мнения о недостатках административных, низших сословных учреждений, в том числе и городских органов самоуправления [10].
Освещая те или иные аспекты деятельности городской Думы и управы, нельзя не упомянуть о статусе городского головы, который назначался с согласия Министра внутренних дел или губернатора (в зависимости от статуса города). Городской голова получал возможность влиять на деятельность городской думы и управы, одновременно возглавляя городскую Думу (распорядительный орган) и управу (исполнительный орган). Тем самым органы городского управления в некоторой степени были зависимы от МВД.
С одной стороны, сам факт сосредоточения такого объема власти в руках одного человека сегодня представляется неприемлемым, так как противоречит принципу разделения властей. В исследуемый исторический период на этот счет были различные точки зрения. Так, если учитывать, что городской голова — это государственный чиновник, его полномочия в регламентации собственно органов самоуправления довольно широки, что не всегда положительно сказывалось на эффективности работы дум и управ, взаимоотношениях внутри данных учреждений. Скорее исключением из правил являются взгляды А.О. Немировского, который оправдывал совмещение в руках головы функций законодательной и исполнительной власти, по его мнению, такое положение вещей способствовало быстрому реагированию на острейшие потребности городского развития (голове лучше других известна важность любой проблемы) [7]. Полагаем, нарушение принципа разделения властей, как видно из указанного выше примера, лишь негативно влияло на решение хозяйственных вопросов и мешало справедливо контролировать деятельность управ, да и в целом способствовало коррупции.
Таким образом, по данному вопросу можно сделать вывод о том, что практика взаимоотношений городского самоуправления с органами административно-полицейского управления была во многом противоречивой. Так, наличие усиленного контроля за деятельностью органов городского самоуправления в свою очередь, с одной стороны, тормозило решение ряда вопросов, а с другой — было продиктовано условиями того времени, а именно тем, что контрольно-надзорные функции над органа-
03
о
X
<
U
а
О
X
X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а С
S S а О н и S
з
э
S
X
<
а н
и
111
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
и н S
I
<
а
X О О
м
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
112
ми городского самоуправления в Российской империи осуществляли органы полиции, действуя как государственные органы, имея силовые полномочия. В связи с этим интересным представляется тот факт, что в XXI в. наблюдается совершенно противоположное явление, когда у граждан появляется право общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, где граждане выступают в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов [3], а согласно п. 6. ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» именно общественное мнение стало одним из основных критериев официальной оценки деятельности органов внутренних дел [2].
Кроме того, административно-территориальное деление города, имевшее значение для решения различных вопросов городского хозяйства, базировалось на административно-территориальной организации органов полиции. Справедливости ради заметим, что так было не всегда. К примеру, в ходе реформы 1775 г., проводимой Екатериной II, напротив, сначала была образована система административно-территориального деления страны (на уровне губерний и уездов), а лишь затем проводилась реорганизация полиции [9].
Помимо вышеназванного, контролю за решениями тех или иных вопросов городского
Список литературы
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
ПСЗ. Собр. 2. Т. XV. Отд. 1. № 48498. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СПС Гарант. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СПС Консуль-тантПлюс.
Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта: учебник. М., 1998.
Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. М., 2005.
Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. Лен КВ. «Городовое положение» 1870 г. сквозь призму истории российской провинции // Научный диалог. 2014. № 5 (29).
хозяйства со стороны органов полиции был свойственен неоднозначный двусторонний характер, где, с одной стороны, осуществлялся контроль на стадии принятия постановлений городской Думы (требовалось согласование этих постановлений с органами полиции), а с другой — контроль за исполнением постановлений городской Думы.
Таким образом, в системе управления города органы административно-полицейского управления имели во многом нечетко сформулированную разноплановую компетенцию, где, с одной стороны, они выполняли задачи по обеспечению безопасности и общественного порядка в городе, что свойственно для полиции и сегодня, т. е. были органами специальной компетенции, а с другой — осуществляли общий контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления, где действовали уже в качестве органов общей компетенции.
Отметим, что городская реформа в общем не позволила достигнуть должного результата в виде создания эффективной системы взаимодействия органов городского и полицейского управления. Система управления городом нуждалась в их совместном функционировании в решении хозяйственно-экономических вопросов, а зачастую недостатки в организации взаимодействия негативно влияли на их решение, но такая тенденция носила не постоянный характер, и все же многие вопросы благоустройства города решались положительно.
8. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.
9. Полиция Российской империи: монография / А.В. Борисов, А.Я. Малыгин, Р.С. Му-лукаев. М., 2014.
10. Раева Т.В. Государственная городская политика на южном Урале в начале ХХ века // Вестник ЮУрГУ. 2005. № 7 (47).
11. Трофимова И.Н. Социально-территориальные факторы развития местного самоуправления в России // Вестник Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина. 2014. № 1 (42).
12. Яковлев К.Л. К вопросу об участии Министерства внутренних дел в проведении реформы городского самоуправления в С.-Петербурге в 1846 г. // Вестник Орловского государственного университета. 2014. № 3 (38).
E-mail: [email protected]
