CC BY
16
Правовое определение понятия и критериев комфортной городской среды
Маргорина Варвара Сергеевна,
аспирант Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: [email protected]
Активное развитие городов приводит к необходимости создания комфортной городской среды с учётом интересов жителей городов. В статье исследуется понятие комфортной городской среды через призму изучения существующих в науке и законодательстве подходов к пониманию терминов «город» и «городская среда», а также проводится анализ правового регулирования комфортной городской среды. Особое внимание уделяется вопросы правового регулирования требований к комфортно городской среде.
Комфортную городскую среду можно определить, как совокупность природных и антропогенных условий, которые характеризуются высоким уровнем доступности и качества, а также оказывают положительное влияние на население города. Особенностью нормативных правовых актов, являющихся источником правового регулирования института комфортной городской среды, выступает их многоуровневость, которая наглядно показывается автором в рамках настоящего исследования.
Ключевые слова: город, городская среда, благоустройство городских поселений, комфортная городская среда, правовое регулирование индекса качества городской среды.
S2
см о см
СП
Вопрос истории появления и развития понятия «комфортная городская среда» изучен мало. Что касается дефиниции рассматриваемого понятия, то стоит отметить, что не существует как легального определения «комфортной городской среды», так и единого доктринального научного подхода.
В результате анализа основных научных исследований в данной области можно выделить следующие ключевые подходы к пониманию определению понятия города:
1) Политико-административный подход, который определяет город с точки зрения его правового статуса. Так, город представляет собой объединение граждан, которое контролируется специальными административными органами в соответствии с установленными процедурами, созданное с целью удовлетворения потребностей общества.
2) Топографически-территориальный: это определенная социально-территориальная организация людей, которую характеризуют социальные признаки. Кроме того, в соответствии с данным подходом город получает свой статус при соответствии численному критерию населения и при наличии территории определенного размера.
3) Экономический подход; горд - это центр экономической жизни, которому присуще наличие собственного бюджета. Именно город представляет собой сосредоточение различного рода рынков.
4) Культурно-исторический, где город воспринимается как скопление определенных ценностей, социальных и культурных кодов, которые сформировались как результат общей деятельности сообществ и индивидов, населяющих определенную территорию. Законодательство Российской Федерации пошло по пути первого подхода: согласно п. 2 Методики формирования индекса качества городской среды, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 23.03.2019 N 510-р (далее - Методика формирования индекса качества городской среды), город - населенный пункт, имеющий статус города, в соответствии с нормативным правовым актом, принятым субъектом РФ [17].
Правила отнесения населенного пункта к городу установлены также в рамках регионального законодательства, которое будет рассмотрено далее. Так, в качестве примера можно обратиться к законодательству Оренбургской области, в рамках которого к критериям отнесения населенного пункта к городу отнесены:
• Численный критерий - население не менее 10 000 человек.
• Наличие различного рода инфраструктуры, использующейся в экономической и социальной сферах.
• Наличие программ дальнейшего развития территории в экономическом и социальном аспектах.
Субъекты РФ придерживаются смешанного подхода при определении критериев отнесения населенного пункта к городу.
В рамках настоящего исследования центральное место занимает такое понятие как «городская среда». Данный термин в рамках российского законодательства появился сравнительно недавно, что обуславливает динамичность развития законодательства о городской среде. В основе формирования данного понятия лежит такой институт как индекс качества городской среды, который определяется специально утвержденной Методикой. Именно данная методика устанавливает критерии, по которым проводится анализ конкретного города: архитектура, транспортная инфраструктура, экологические факторы, уровень экономического развития и многие другие. Однако автор с таким определением городской среды в полной мере не согласен ввиду следующего. Во-первых, оно предполагает открытый перечень факторов, что мешает точному установлению сущности городской среды. Во-вторых, применение данного понятия приводит к смещению двух понятий «городская среда» и «комфортная городская среда».
Понятие городская среда занимает центральное место в исследованиях различных ученных и правоведов. Например, В.Л. Глазычев также исследует сущность городской среды. По мнению исследователя, она представляет собой совокупность предметно-пространственного окружения, а также поведенческого элемента. То есть городская среда характеризуется не только имеющейся инфраструктурой, но и существующими социальными связями между членами общества.
Так что же такое «комфортная городская среда»? Следует отметить, что в рамках доктрины права до настоящего момента не сформировалось единообразного подхода. В зарубежной литературе используются другие понятия, например, liveability или quality of living, которые хоть и схожи по смыслу с рассматриваемой концепцией, но включают в себя больше элементов. Именно данный широкий подход был использован С. Рай-тером и А. Де Хердом. Авторы непосредственно не раскрывают понятие «комфорт городской среды», они одними из первых разработали перечень критериев комфорта. К качественным критериям, по их мнению, относятся параметры адаптации человека к окружающей среде. А что касается количественных критериев, то среди них авторы выделяют температуру воздуха, скорость ветра, уровень солнечной радиации и влажность воздуха -то есть климатические параметры.
Анализ научных доктрин и действующего законодательства показал, что Российская Федерация придерживается, в большей степени, узкого подхо-
да. В рамках данного подхода в рассматриваемое понятие включается определение общих правил содержания города, осуществление работ по благоустройству.
Важную роль играет определение качества городской среды и ее характеристик. Для этого необходимо обратиться к специально установленным показателям, которые закреплены в нормативных правовых актах. В частности, таким источником правового регулирования выступает Методика формирования индекса качества городской среды, утвержденная Правительством Российской Федерации.
Качество городской среды определяется на основании индекса, предельное значение которого устанавливается для каждого года. Индекс исчисляется в специальных баллах на основании комплексного анализа индикаторов, указанных в Методике. Например, индекс Санкт-Петербурга 270 баллов, Москва - 304 балла, Сочи - 238 баллов, Екатеринбург - 213 баллов. Максимальное количество баллов - 360.
На основании индекса определяется относится ли к городская среда к благоприятной (индекс свыше 180) или к неблагоприятной (индекс ниже 160 баллов). Например, к городам с неблагоприятной городской средой можно отнести Кызыл (индекс 159 баллов), Киселевск (индекс 156 баллов), Усть-Джегута (индекс 132 баллов).
Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы городского управления вообще и формирования комфортной городской среды, в частности [1, 4, 6]. Особое значение в рамках системы правового регулирования процесса создания комфортной городской среды играют принципы градостроительного законодательства, указанные в ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
В рамках судебной практики указано, что «правила благоустройства основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия» [11, 14]. Правила благоустройства судебная практика относит к законодательству о градостроительной деятельности [12].
П. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах ор- р ганизации местного самоуправления в Российской Д Федерации» устанавливает, что благоустройство Ч
т
территории относится к предмету ведения муници- К пальных образований [7, 12, 16]. ё
Формирование комфортной городской сре- у ды выступает одним из приоритетных направле- А
ний внутренней политики. Принимается большой пласт нормативных правовых актов, направленных на создание такой среды. Примером может послужить Указ Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», который предписывает улучшить качество и безопасность городской среды в 1,5 раза [2, 9]. Для обеспечения реализации данного Указа был издан также Указ Президента Российской Федерации № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [10]. Необходимость принятия данного нормативного правового акта была обусловлена контрольными функциями государства. Возложение определенных обязанностей без осуществления специального контроля невозможно и может привести к злоупотреблениям. Именно поэтому необходимо проводить оценку деятельности уполномоченных должностных лиц.
Особую роль в формировании комфортной городской среды играет Правительство РФ, которое разрабатывает различные программы, которые направлены на практическую реализацию положений законов. Так, основной программой выступает программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30.12.2017 № 1710 [15]. Данная программа направлена на решение жилищно-коммунальных вопросов и обеспечение граждан жилыми помещениями.
Кроме того, Правительство РФ также принимает активное участие в разработке различных методик, применяемых в сфере определения уровня комфортности городской среды. В частности, Правительством были разработаны методики определения эффективности деятельности должностных лиц, в должностные обязанности которых входит проведение мероприятий по созданию комфортной городской среды [16, 18].
Автор уделили особое внимание анализу следующего Постановления Правительства РФ: «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» [13, 20]. Рассматриваемый конкурс проводится ежегодно с целью обмена опытом. Обмен происходит посредством представления наиболее удачных программ по благоустройству территории. Субъекты РФ не только представляют свои программы, но и показывают, как были реализованы предыдущие проекты и какие результаты они принесли. В рамках будущего проекта также раскрываются его основные показатели и возможные 2 результаты. Кроме того, в рамках данного конкур-~ са предполагается выплата межбюджетных транс-сэ феров победителям конкурса. Данные денежные сп средств используются для создания и поддержа-^ ния городской инфраструктуры.
Важно отметить, что деятельность по созданию комфортной городской среды курируются специальным государственным органом - Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой). Например, Минстрой разработал правила по благоустройству городской среды (Приказ Минстроя России от 29.12.2021 № 1042/пр «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»).
Необходимо уделить внимание также Приказу Минстроя России от 18.03.2019 N 162/пр «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» [3, 19].
Кроме того, Минстрой издал важный приказы, касающийся обеспечения комфортной городской среды - Приказ Минстроя России от 01.02.2019 N 73/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию и развитию региональных центров компетенций по вопросам городской среды» [20]
На основе проведенного анализа сделаны следующие основные выводы. Комфортная городская среда - это определенные природные, антропологические и техногенные условия, при которых на социум оказывается положительное влияние. Именно поэтому государство должно уделять особое внимание формированию такой среды. Ее существование невозможно без точной нормативной базы, которая бы регламентировала четкие правила обеспечения и поддержания такой среды, а также устанавливала бы ответственность за нарушения. В настоящее время правовая база представлена нормами федерального, регионального и местного законодательства. Особое значение имеют нормы конституционного и международного права, которые устанавливают общие условия правового регулирования.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // «Официальный интернет-портал правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru), 04.07.2020.
2. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 19.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). ст. 16
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст. 3822»
4. Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 14.05.2018. N 20. ст. 2817
5. Указ Президента РФ от 21.07.2020 N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 27.07.2020. N 30. ст. 4884
6. Указ Президента РФ от 04.02.2021 N 68 (ред. от 09.09.2022) «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 08.02.2021. N 6. ст. 966
7. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2019 No 10-АПА19-8. URL: https://legalacts.ru/sud/ apeNiatsionnoe-opredelenie-sudebnoi-koNegii-po-administrativnym-delam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-25062019-n-10-apa19-8/ (дата обращения: 01.09.2024)
8. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.11.2018 No 44-АПГ18-25. URL: https://legalacts.ru/sud/ apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-27112018-n-44-apg18-25/ (дата обращения: 28.08.2024)
9. Постановление Правительства РФ от 18.08.2016 N 815 (ред. от 09.12.2022) «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» (вместе с «Положением о Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика») // Собрание законодательства РФ. 29.08.2016. N 35. ст. 5335
10. Постановление Правительства РФ от 10.02.2017 N 169 (ред. от 16.12.2017) «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» // Собрание законодательства РФ. 20.02.2017. N 8. ст. 1242
11. Постановление Правительства РФ от 30.12.2017 N 1710 (ред. от 06.02.2023) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 15.01.2018. N 3. ст. 54
12. Постановление Правительства РФ от 03.04.2021 N 542 (ред. от 30.11.2022) «Об утверждении методик расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля
2019 г. N 915» // Собрание законодательства РФ. 19.04.2021. N 16 (Часть III). ст. 2770
13. Распоряжение Правительства РФ от 23.03.2019 N 510-р (ред. от 30.12.2020) «Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды» // Собрание законодательства РФ. 01.04.2019. N 13. ст. 1453
14. Приказ Минстроя России от 01.02.2019 N 73/ пр «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию и развитию региональных центров компетенций по вопросам городской среды». URL: https://www.minstroyrf.gov.ru/ docs/139386/ (дата обращения: 01.09.2024)
15. Приказ Минстроя России от 18.03.2019 № 162/ пр «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды». URL: https://www.min-stroyrf.gov.ru/docs/139388/ (дата обращения: 01.09.2024)
16. Приказ Минстроя России от 30.12.2020 № 913/ пр «Об утверждении методических рекомендаций по вовлечению граждан, их объединений и иных лиц в решение вопросов развития городской среды». URL: https://www.min-stroyrf.gov.ru/docs/139399/ (дата обращения: 01.09.2024)
17. Приказ Минстроя России от 29 декабря 2021 г. № 1042/пр «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований». URL: https://www.min-stroyrf.gov.ru/docs/138187/ (дата обращения: 20.02.2023)
18. Карпова, Н.В. Основные подходы к определению сущностного содержания дефиниции «город» как многоаспектного понятия // Экономика и экология территориальных образований. 2020. № 3. С. 46-52
19. Кодолова Алена Владимировна Экологические права человека в документах «Мягкого» международного права // Антиномии. 2010. № 10. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ ekologicheskie-prava-cheloveka-v-dokumentah-myagkogo-mezhdunarodnogo-prava (дата обращения: 01.09.2024).
20. Романова О.А. О правовых механизмах обеспечения экологических прав при осуществлении градостроительной деятельности: теоретические и практические аспекты // Lex russica. 2020. N 3. С. 33-44.
LEGAL DEFINITION OF THE CONCEPT AND CRITERIA
OF A COMFORTABLE URBAN ENVIRONMENT
Margorina V.S.
O.E. Kutafin University (MSAL)
Active development of cities leads to the need to create a comfortable urban environment taking into account the interests of city residents. The article examines the concept of a comfortable urban en-
5 -a
C3 ж
<
vironment through the prism of studying existing approaches in science and legislation to understanding the terms "city" and "urban environment", and also analyzes the legal regulation of a comfortable urban environment. Particular attention is paid to the issues of legal regulation of requirements for a comfortable urban environment. A comfortable urban environment can be defined as a set of natural and anthropogenic conditions that are characterized by a high level of accessibility and quality, and also have a positive impact on the city's population. A feature of regulatory legal acts that are the source of legal regulation of the institution of a comfortable urban environment is their multi-level nature, which is clearly shown by the author in the framework of this study.
Keywords: city, urban environment, improvement of urban settlements, comfortable urban environment, legal regulation of the quality index of the urban environment.
References
1. Constitution of the Russian Federation // "Official Internet Portal of Legal Information" (http://www.pravo.gov.ru), 04.07.2020.
2. "Urban Planning Code of the Russian Federation" of 29.12.2004 N 190-FZ (as amended on 19.12.2022) // Collected Legislation of the Russian Federation. 03.01.2005. N 1 (Part 1). Art. 16
3. Federal Law of 06.10.2003 N 131-FZ (as amended on 14.07.2022) "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" / Collected Legislation of the Russian Federation. 06.10.2003. N 40. Art. 3822"
4. Decree of the President of the Russian Federation of 07.05.2018 N 204 "On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024" // Collected Legislation of the Russian Federation. 14.05.2018. N 20. Art. 2817
5. Decree of the President of the Russian Federation of 21.07.2020 N 474 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030" // Collected Legislation of the Russian Federation. 27.07.2020. N 30. Art. 4884
6. Decree of the President of the Russian Federation of 04.02.2021 N 68 (as amended on 09.09.2022) "On assessing the effectiveness of the activities of senior officials of the constituent entities of the Russian Federation and the activities of executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation. 08.02.2021. N 6. Art. 966
7. Appellate ruling of the Judicial Collegium for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 25.06.2019 No. 10-APA19-8. URL: https://lega-lacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-sudebnoi-kollegii-po-administrativnym-delam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-25062019-n-10-apa19-8/ (date of access: 01.09.2024)
8. Appellate ruling of the Judicial Collegium for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 27.11.2018 No. 44-APG18-25. URL: https://legalacts. ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-27112018-n-44-apg18-25/ (date accessed: 28.08.2024)
9. Resolution of the Government of the Russian Federation of
18.08.2016 N 815 (as amended on 09.12.2022) "On the All-Russian competition "Best Municipal Practice" (together with the "Regulations on the All-Russian competition "Best Municipal Practice") // Collection of Legislation of the Russian Federation. 29.08.2016. N 35. Art. 5335
10. Resolution of the Government of the Russian Federation of
10.02.2017 N 169 (as amended on 16.12.2017) "On approval of
the Rules for the provision and distribution of subsidies from the federal budget budgets of the constituent entities of the Russian Federation to support state programs of the constituent entities of the Russian Federation and municipal programs for the formation of a modern urban environment" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 20.02.2017. N 8. Art. 1242
11. Resolution of the Government of the Russian Federation of 30.12.2017 N 1710 (as amended on 06.02.2023) "On approval of the state program of the Russian Federation "Provision of affordable and comfortable housing and utilities to citizens of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 15.01.2018. N 3. Art. 54
12. RF Government Resolution of 03.04.2021 N 542 (as amended on 30.11.2022) "On approval of methods for calculating indicators for assessing the performance of senior officials of constituent entities of the Russian Federation and the activities of executive bodies of constituent entities of the Russian Federation, as well as on recognizing as invalid certain provisions of the RF Government Resolution of 17.07.2019 N 915" // Collected Legislation of the Russian Federation. 19.04.2021. N 16 (Part III). Art. 2770
13. RF Government Order of 23.03.2019 N 510-r (as amended on 30.12.2020) "On approval of the Methodology for forming the urban environment quality index" // Collected Legislation of the Russian Federation. 01.04.2019. N 13. Art. 1453
14. Order of the Ministry of Construction of Russia dated 01.02.2019 N 73/pr "On approval of Methodological recommendations for the creation and development of regional competence centers for urban environment issues". URL: https://www.minstroyrf. gov.ru/docs/139386/ (date of access: 01.09.2024)
15. Order of the Ministry of Construction of Russia dated 18.03.2019 N 162/pr "On approval of methodological recommendations for the preparation of state programs of constituent entities of the Russian Federation and municipal programs for the formation of a modern urban environment within the framework of the implementation of the federal project "Formation of a comfortable urban environment". URL: https://www.minstroyrf.gov.ru/ docs/139388/ (date of access: 01.09.2024)
16. Order of the Ministry of Construction of Russia dated 30.12.2020 No. 913/pr "On approval of methodological recommendations for the involvement of citizens, their associations and other persons in resolving issues of urban environment development". URL: https://www.minstroyrf.gov.ru/docs/139399/ (date of access: 01.09.2024)
17. Order of the Ministry of Construction of Russia dated December 29, 2021 No. 1042/pr "On approval of methodological recommendations for the development of norms and rules for the improvement of the territories of municipalities". URL: https://www. minstroyrf.gov.ru/docs/138187/ (date accessed: 20.02.2023)
18. Karpova, N.V. Basic approaches to determining the essential content of the definition of "city" as a multi-aspect concept // Economy and ecology of territorial entities. 2020. No. 3. P. 4652
19. Kodolova Alena Vladimirovna Environmental human rights in the documents of "Soft" international law // Antinomies. 2010. No. 10. URL: https://cyberleninka.ru/article/ri/ekologicheskie-prava-cheloveka-v-dokumentah-myagkogo-mezhdunarodnogo-prava (date of access: 09/01/2024).
20. Romanova O.A. On legal mechanisms for ensuring environmental rights in the implementation of urban planning activities: theoretical and practical aspects // Lex russica. 2020. N 3. Pp. 33-44.
CM
o
CM
