CC BY
35
По докладу о газете "Вольный Дон "
Постановлено: По поводу инцидента, происшедшего на Войсковом Круге во время чтения хорунжим Поповым доклада о "Вольном Доне", выразить представителям печати сожаление от имени Войскового Круга.
По просьбе делегатов войскового круга от фронтовых частей об увольнении их в трехнедельный отпуск
Постановлено: Разрешение делегатам Войскового Круга от фронтовых частей домашних отпусков предоставить Войсковому Атаману.
О времени созыва следующего Большого Войскового Круга
Постановлено: Разрешение вопроса об определении времени созыва следующего Большого Войскового Круга предоставить Войсковому Правительству.
Председатель Круга П.М. Агеев.
Товарищи председателя: А.П. Бондарев, С.Г. Елатонцев, В.И. Моисеев, С.И. Бояринов, А.П. Попов, И. К. Зенков и Б.Н. Уланов.
Секретарь Круга П. Сычев.
Литература 2. Борьба за власть Советов на Дону: Сборник
документов. Ростов н/Д., 1957.
1. Рабочее дело. 1917. 19 декабря; Приазов- 3. Кириенко Ю.К. Крах калединщины. М., ский край. 1917. 3 января. 1976.
УДК 340
Саенкова Е.П.
Ст. преподаватель Российского государственного торгово-экономического университета, к.ю.н.,
Черкесов Р.А.
Ст. преподаватель Российского государственного торгово-экономического университета, к.э.н.
ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ СТРУКТУРНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ПОЛИТИКИ В КОНЦЕПЦИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ И СТРАН БЛИЖНЕГО ЗАРУБЕЖЬЯ
В статье изучены научные подходы к структурированию политики, обоснована необходимость правового оформления в концепциях государственной политики идеологического, социологического и институционального компонентов, выделены эти компоненты в различных концепциях государственной политики Российской Федерации.
Scientific approaches towards structuring the policy were observed and the necessity of legal organization in conceptions of state policy of ideological, social and institutional components. These components were identified in different conceptions of state Russian Federation's policy.
Ключевые слова: Право, политика, структурный элемент (компонент) политики, концепция, концепция государственной политики, идеологический элемент (компонент) политики, социологический элемент (компонент) политики, институциональный элемент (компонент) политики
Key words: Law, policy, conception, conception of state policy, conceptual element of policy, ideological element of policy, a social element of policy, institutional component of policy.
Политика - явление многогранное. В этой связи в научной литературе сформировались различные подходы к проблемам анализа ее структуры. Элементы политики дифференцируются по различным критериям. Среди них можно назвать следующие: по сферам функционирования, по субъектам политической жизни, институциональный и другие. Не опровергая позитивного значения этих подходов, авторы в данной статье основываются на подходе Г.И. Муромцева, который использует сущностный или субстанциональный критерий и выделяет такие структурные элементы, как «...политические идеи, взгляды и теории; политические отношения (между классами, нациями и государствами); политические институты (политические структуры, в рамках или посредством которых осуществляется политика). Перед нами, по существу, структура понятия политики, включающая идеологический, социологический и институциональный компоненты» [1, с. 9].
Правовое оформление структурных элементов политики должно основываться на признании приоритета политики над позитивным правом и приоритета естественного права над политикой. Право может служить формой выражения и осуществления политики до тех пор, пока политика строится на исходных началах права и справедливости, т.е. пока право используется государством в соответствии с его природой.
Структурные элементы политики наполняются правовым содержанием через оформление в концепциях государственной политики правовых принципов и юридическое закрепление этих концепций.
Концепция (с латинского - понимание, система)
- принцип конструирования идей в научной, художественной, технической, политической и других видах деятельности. В классической науке сильна тенденция к отождествлению понятия «концепция» с понятием «теория». Теория (с греческого - рассмотрение, исследование), в отличие от концепции,
- это систематизированные идеи в той или иной отрасли знаний. Концепция же представляет собой фундаментальные теоретические исходные принципы, универсальные законы конструирования идей, основные категории и понятия.
В прикладном аспекте понятие «концепция», как правило, ассоциируется с идеализированной концептуальной схемой (моделью, объектом) описываемой области, характеризующей структурно-организационный срез предметного поля. С этих позиций концепция - руководящая идея для системного освещения, понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса.
Необходимо различать политику как реальное социальное явление и концепцию государственной
политики как систему знаний о состоянии, развитии и методах осуществления государственной политики, выраженных в системе понятий, которые характеризуют цели, задачи, функции государства и его органов, их системное специфическое воздействие на основные сферы жизнедеятельности общества. Концепции государственной политики являются концентрированным выражением реальной политики в различных сферах общественной жизни.
Содержание концепций государственной политики, на наш взгляд, должно быть обусловлено экстраполяцией структурных элементов политики на конкретную концепцию. Поэтому критериями оценки концепции государственной политики должно быть наличие или отсутствие в ней идеологического, социологического и институционального компонентов.
Концепции государственной политики можно подразделить на две группы: юридически закрепленные концепции (утвержденные указами Президента, одобренные распоряжениями Правительства) и концептуальные положения, не получившие юридического закрепления.
На страницах официальных изданий России неоднократно обсуждалась так называемая концепция суверенной демократии, которая является попыткой теоретического обоснования необходимых условий включения Российской Федерации в число передовых мировых государств.
Следует признать, что идея суверенной демократии, как замысел, представляет собой концепцию. Исходя из одного из первоначальных смыслов понятия «концепция», этот замысел следует рассматривать как комплекс принципов, обоснование и теоретическое развитие которых пока еще не завершено. Дискуссионность восприятия термина «суверенная демократия», с одной стороны, и высокая социальная значимость решения вопроса о перспективах развития России - с другой, требуют дальнейшего обсуждения этой, пока не получившей официального статуса, концепции.
Концепция суверенной демократии традиционно излагается в следующих тезисах: Россия стремится развивать демократию, которая базируется на классических демократических принципах: власть большинства при уважении прав меньшинств; свобода слова и СМИ; политическая конкуренция; власть закона; Россия сама определяет свою внутреннюю и внешнюю политику; демократию у себя мы будем развивать сами, без внешнего контроля и сами будем оценивать, что демократично, а что нет; демократические институты в России будут формироваться с учетом российской специфики: нашего
исторического опыта и наших социокультурных особенностей.
Эти концептуальные положения позволяют определить сущность суверенной демократии как полновластие народа, демократические процессы и формы выражения этого полновластия в деятельности государства на основе его независимости от всякой иной власти внутри и вне границ Российской Федерации. Суверенная демократия, как особый политико-правовой режим, призвана выражать исторические, ментальные, геополитические, социальные, экономические особенности российского народа.
В таком прочтении рассматриваемая концепция небезосновательно претендует на роль идеологического компонента всей государственной политики Российской Федерации.
Но концепция суверенной демократии еще только формируется. У нее уже есть идеологические принципы: либерализм и патриотизм, движение к западной модели при сохранении России как великой державы. Но прежде всего должны быть решены три задачи: концептуализация, т.е. оформление идеи как ясной и непротиворечивой концепции; универсализация, т.е. переход от российской специфики к общей модели, приемлемой для других стран; инструментализация, т.е. более четкое представление, какая внутренняя и внешняя политика России вытекает из этой модели [2].
В отличие от Концепции суверенной демократии, Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года [3], юридически закреплена.
Идеологический компонент данной Концепции сконцентрирован в ее целях: целями государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации являются повышение уровня пограничной безопасности Российской Федерации, надежности защиты государственной границы Российской Федерации, а также создание благоприятных условий для осуществления внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества.
Основными принципами политики Российской Федерации в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации являются: комплексный подход к реализации государственной политики в этой сфере; учет характера и степени проявления угроз интересам Российской Федерации; учет текущих и перспективных потребностей государства, основанный на результатах анализа политических, экономических, социальных и де-
мографических процессов, происходящих в Российской Федерации и сопредельных государствах; дифференцированный подход к обустройству государственной границы Российской Федерации (подход к обустройству каждого ее конкретного участка исходя из специфики регионального развития приграничных территорий, развития сопредельных территорий и требований безопасности, основанный, в том числе, на анализе интенсивности перемещения внешнеторговых грузов и пассажиропотоков).
Задачи, решаемые государственной политикой в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, позволяют отследить ин-ституционализацию отношений в данной сфере: развитие материально-технической базы, в том числе проектирование, строительство, реконструкция, оборудование, техническое оснащение зданий, помещений, сооружений, транспортной и инженерной инфраструктур, информационных и телекоммуникационных систем, необходимых для организации контроля в пунктах пропуска и обеспечения защиты государственной границы Российской Федерации; создание необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска, в том числе путем установления правил режима в пунктах пропуска; повышение эффективности межведомственного взаимодействия, в том числе обеспечение технической возможности информационного обмена в процессе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам защиты государственной границы Российской Федерации, а также в процессе пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска; оптимизация структуры расходов федерального бюджета, выделяемых на обустройство государственной границы Российской Федерации; разработка и внедрение современных стандартов обустройства и функционирования пунктов пропуска; совершенствование нормативной правовой базы.
В рамках социологического компонента данной концепции предполагается переход к комплексному обустройству государственной границы Российской Федерации с учетом социально-экономических приоритетов регионального развития и приграничного сотрудничества; развитие международного сотрудничества.
Представляет интерес Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года [4], аналога которой в Российской Федерации пока нет.
Идеологический компонент этой концепции также сконцентрирован в ее цели - повышении
эффективности нормотворческой деятельности. В Концепции отмечается, что для этого необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранении внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.
Особое внимание следует уделить прогнозно-аналитическому обеспечению правотворческой деятельности, которая будет основываться на постоянном мониторинге тенденций развития отраслей права и правовых систем, анализе практики применения нормативных правовых актов.
Это дает возможность создать современную по содержанию и методам регулирования систему, наглядно отражающую все этапы нормотворческой и правоприменительной деятельности по каждому акту: его разработку, принятие, применение, внесение изменений и дополнений, признание утратившим силу либо разработку нового акта.
Посредством таких процедур и механизмов оптимизируется и становится системной нормот-ворческая деятельность государственных органов. При этом широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики.
Будут вводиться международные стандарты оценки нормативных правовых актов, что позволит более полно учитывать интересы граждан, общества и государства, обеспечивать эффективность, экономичность и рациональность норм права.
Важно нормативное закрепление всех видов научных экспертиз проектов актов путем определения их критериев, задач, а также стадий их проведения. Именно такой подход к экспертизе в ходе правотворческого процесса должен обеспечить полноценный учет финансово- экономических, социально-политических последствий принятия нормативных правовых актов.
Имеется необходимость в применении научной экспертизы проектов международных договоров Республики Казахстан.
Таким образом, развитие системы научной экспертизы поможет решать задачу подготовки проектов нормативных правовых актов, отвечающих современному состоянию и перспективам развития общества и государства.
В настоящее время на уровне закона определено 17 отраслей законодательства, правовое регулирование которых должно осуществляться кодексами.
Вместе с тем кодификация - это не единственный инструмент систематизации законодательства. Следует использовать и другие инструменты, например, консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения.
В этой связи перспективным является внедрение и законодательное закрепление понятия «консолидированный», или «комплексный», закон, предметом регулирования которого будут правоотношения, носящие комплексный характер.
Что касается кодификации, то эту высшую форму систематизации права следует использовать взвешенно и достаточно ограниченно, главным образом к сложившимся отраслям права, в тех сферах однородных общественных отношений, где без кодификации невозможно добиться эффективного правового регулирования.
Принятию любого кодекса должна предшествовать большая нормотворческая и правоприменительная практика, ее тщательный мониторинг, анализ и оценка, поставленные на системную основу. Отрасль права должна «созреть» до уровня кодификации.
В любом обществе имеется сложная система социально значимых интересов. Реализация таких интересов осуществляется в том числе через механизмы официального и неофициального лоббирования в законотворческом процессе. В связи с этим такому явлению, как лоббирование, необходимо придать легальные рамки и соответственно регламентировать отношения, связанные с пропагандой разработки, обсуждения и принятия Парламентом проектов законов.
Необходимо широко и на постоянной основе привлекать к нормотворческой деятельности представителей общественности, неправительственные организации и объединения, представляющие интересы частного предпринимательства.
Следует постоянно совершенствовать и повышать уровень юридической техники, которая определяет качество нормативных правовых актов и в целом уровень культуры работы с документами в государственном аппарате.
Перспективы совершенствования механизмов правового регулирования во многом связаны с широким внедрением информационных технологий в правотворческий и правоприменительный процесс.
В этой связи представляется, что в целях формирования базовых компонентов инфраструктуры
«электронного правительства», формирования и эффективного ведения банка данных нормативных правовых актов оптимальным является функционирование Эталонного банка нормативных правовых актов в электронном формате. Одновременно необходимо введение в законодательство положений, предусматривающих электронный вид нормативного правового акта, что станет серьезным шагом в информатизации национального права.
Необходимы дальнейшие меры по совершенствованию действующей практики нормотворчества.
Качество законов, адекватное проводимым в Казахстане преобразованиям, будет обеспечиваться путем эффективного функционирования институтов государственной власти, обеспечения конструктивного и динамичного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Таким образом, институционализация правовой политики в Казахстане в соответствие с Концепцией должна включать создание специфических правовых институтов (институт правового мониторинга, институт кодификации, институт консолидации), а также конструктивное и динамичное взаимодействие организационных институтов (органы законодательной и исполнительной власти, представители общественности, неправительственные организации и объединения, представляющие интересы частного предпринимательства, институты лобби).
В отношении социологического компонента в Концепции Казахстана отмечается, что нужна единая правовая политика, основанная на современных тенденциях развития общества, накопленном опыте и научно обоснованных, фундаментальных представлениях о ближайших и отдаленных перспективах казахстанского государства и общества.
В рамках антикоррупционной направленности государственной политики России в Саратовском филиале Института государства и права Российской академии наук разработан проект Концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации [5]. В нем отмечается, что антикоррупционная политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества, связанная с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению.
С этой точки зрения борьба с коррупцией выгодна государству как представителю интересов той его части, которая пока не коррумпирована. Это может быть очень незначительная часть, и тогда борьба с коррупцией невыгодна оставшейся значи-
тельной части. С учетом подобного подхода антикоррупционная политика уже может считаться состоявшейся, если делаются любые сколько-нибудь действенные шаги в сторону укрепления законности. В своей основе антикоррупционная политика -это прежде всего правовая политика в сфере борьбы с преступлениями и правонарушениями, которая в значительной части ориентирована на реализацию непосредственно норм антикоррупционного законодательства и решает основную задачу комплексного противодействия коррупции на отдельных, наиболее важных направлениях.
Цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за правовое и эффективное государство, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используются в своих интересах организованной преступностью и иными теневыми структурами, «перекуплены» ими.
Идеологический компонент данной концепции состоит в том, что ее цель связана с наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина, с укреплением дисциплины, законности и правопорядка, с формированием правовой (а не номенклатурно-криминальной) государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности.
Социологический компонент включает социальные цели концепции, а именно - достижение уверенности граждан в завтрашнем дне, гаранти-рованности их статуса, возможности планировать свою жизнедеятельность на перспективу, согласованности и предсказуемости действий власти.
Принципы антикоррупционной политики - научность; оперативность; последовательность и постепенность; недопустимость установления двойных стандартов (в частности, необоснованных привилегий и иммунитетов, препятствующих привлечению к ответственности коррупционеров); комплексное использование научных, организационных, правовых и иных мер; сочетание ограничительных и стимулирующих юридических средств; тесное сотрудничество международных организаций, институтов государства и гражданского общества.
Содержание антикоррупционной политики представляет собой определённый механизм, включающий её направления, последовательность их реализации и систему мер.
Рассмотрение коррупции в аспекте криминального и некриминального социального взаимодействия различных субъектов предполагает определённый вектор поиска средств противодействия ей,
который не связан с государственным принуждением. Принуждение эффективно при наличии ясности относительно степени правомерности поведения. Поэтому и принуждение должно сочетаться с другими направлениями антикоррупционной политики.
Содержание антикоррупционной политики направлено на достижение такого программного результата, как разрушение первичной коррупционной связи, приводящей к тому, что система власти допускает любое произвольное решение, включая преступное, которое эхом повторяется и интерпретируется во всём государственном аппарате. Первичной коррупционной связью в социальном механизме выступает поведение государственного служащего, более широко - публичного должностного лица.
К законодательным средствам закрепления антикоррупционной политики авторы Концепции относят.
Во-первых, принятие на федеральном уровне Концепции антикоррупционной политики.
Во-вторых, наличие общефедерального антикоррупционного акта координирующего деятельность по разработке и системному построению норм всего антикоррупционного законодательства в целом, определяющего принципы и приоритеты деятельности, задачи, обязанности субъектов, устанавливающего институты противодействия коррупции, связывающего всю антикоррупционную работу в один узел. Такой акт непременно должен иметь общее название, учитывающее его назначение, - закон об антикоррупционной политике.
В-третьих, совершенствование в отраслевом плане антикоррупционной составляющей конституционного, административного (включая дисциплинарное, административно-юрисдикционное), уголовного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства как с позиции внимания к репрессивной стороне мер, так и со стороны профилактики коррупции.
В-четвёртых, принятие новых актов, опосредующих государственное и муниципальное управление во всех его многообразных проявлениях. Наличие «белых пятен», неурегулированных вопросов в сфере исполнительно-распорядительной и внутри-организационной деятельности столь велико, что способно составить самостоятельное направление совершенствования всего антикоррупционного законодательства.
В-пятых, принятие общефедеральной программы антикоррупционной политики, в которой бы предусматривались практические правовые шаги по искоренению коррупции и осуществление фи-
нансирования соответствующих антикоррупционных структур, включая общественные институты. Помимо общей программы, следует принять во всех государственных и муниципальных органах, на региональном и муниципальном уровне управления отдельные и самостоятельные программы антикоррупционной деятельности. При этом в целях предупреждения дискредитации антикоррупционных мероприятий совершенно необязательно требовать наличия обособленного документа с подобным названием, такая программа вполне может стать частью Концепции развития того или иного ведомства или рассматриваться как отдельное направление в ежегодных плановых показателях управленческой структуры.
Таким образом, институционализация антикоррупционных отношений предполагает, во-первых, создание правового института (общефедерального антикоррупционного акта, координирующего деятельность по разработке и системному построению норм всего антикоррупционного законодательства в целом, определяющего принципы и приоритеты деятельности, задачи, обязанности субъектов, устанавливающего институты противодействия коррупции), во-вторых, финансирование соответствующих антикоррупционных структур, включая общественные институты.
Правовое оформление структурных элементов антикоррупционной политики предполагает юридическое закрепление данной концепции, что является насущной потребностью сегодняшнего дня.
Как показывает приведенный краткий обзор, цель всех рассмотренных концепций (как юридически закрепленных, так и не получивших юридического закрепления) - отразить идеологический, социологический и институциональный элементы политики.
Литература
1. Муромцев Г.И. Правовая политика: специфика понятия и ее преломление в постсоветской России // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в РФ. М. 2006.
2. По материалам «Российской газеты» - Федеральный выпуск, № 4163 от 6 сентября 2006 г.
3. СЗ РФ. 22.09.2008. № 38. Ст. 4334.
4. Интернет-ресурс на yandex.ru.
5. Интернет-ресурс на yandex.ru.
