CC BY
33УДК 340
ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В МЕХАНИЗМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ
ШАРЕТДИНОВ Эдуард Фаузиевич
кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, г. Уфа, Россия. E-mail: Sharetdinov@mail.ru
Современное состояние экологической и правовой культуры общества оставляет желать лучшего, и это связано с низкой эффективностью норм экологического права. Само понятие «эколого-правовая культура» в российской юридической науке разработано недостаточно, что вызывает определенные сложности. Данный составляющий элемент правовой культуры часто путают с экологической культурой. Основной особенностью эколого-правовой культуры является то, что она формируется только на основе норм экологического права, а не всего объема знаний об окружающей среде в целом, и является более узким понятием, чем экологическая культура как таковая. Этим обусловливается важность понимания разницы между этими двумя понятиями. При этом эколого-правовая составляющая должна как можно шире внедряться во все возможные компоненты системы образования.
Ключевые слова: экологическое право, правовое образование, механизм формирования экологической культуры, эколого-правовая культура, проблемы охраны окружающей среды.
LEGAL EDUCATION IN THE MECHANISM OF ENVIRONMENTAL CULTURE FORMATION
SHARETDINOV Jeduard Fauzievich
candidate of sciences (law), professor of the chair of constitutional and administrative law of the Bashkir Academy of State Service and Administration under the President of the Republic of Bashkortostan, Ufa, Russia. E-mail: Sharetdinov@mail.ru
The current state of environmental and legal culture of society is poor, and this is due to the low efficiency of environmental law. The concept of "eco-legal culture" in the Russian legal science is not developed enough and it causes some difficulties. This constituent element of legal culture is often confused with environmental culture. The main feature of ecological and legal culture is that it is formed only on the basis of environmental law, and not on the whole amount of environment knowledge at large and it is a narrower concept than environmental culture. This is due to the importance of understanding the difference between these two concepts. This eco-legal component should be implemented as widely as possible to all the possible components of the education system.
Key words: environmental law, legal education, mechanism of formation of ecological culture, ecological and legal culture, environmental issues.
В федеральных документах стратегического планирования, отчетах государственных органов и в научных работах одной из причин низкой эффективности норм экологического права в России указывается на современное состояние экологической и правовой культуры общества [1, с. 29]. Эта субъективная составляющая воздействия человека на окружающую среду, отражающая внутреннее отношение людей к эколого-правовым нормам, знание ими своих экологических прав и обязанностей и, что самое главное, готовность неуклонно отстаивать и исполнять их в повседневной жизни и в профессиональной деятельности стала важнейшим фактором результативности природоохранных мероприятий. В то же время, к сожалению, эта составляющая еще не обладает достаточно высоким уровнем, что делает актуальной необходимость формирования у всех граждан соответствующей современным условиям экологической культуры. Это подчеркивается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» [2], а также в законах и подзаконных актов, посвященных проблемам воспитания, образования и просвещения. Нацеленность образовательных усилий на формирование экологической культуры признана одним из важнейших критериев эффективности работы дошкольных учреждений, а также реализации всех уровней образования в стране.
Наличие соответствующей экологической культуры на каждой из образовательных ступеней становится объектом пристального внимания государства, о чем можно судить по новым Федеральным государственным образовательным стандартам. Ряд дисциплин эколого-правового цикла включен в обязательный федеральный компонент стандартов высшего образования как для юридических, так и для экологических специальностей. Вместе с тем, данные меры нельзя считать исчерпывающими, а содержание и методология эколого-правового образования и просвещения на сегодня остаются предметом научной дискуссии. Наряду с экологизацией дошкольного, школьного и высшего образования, дальнейшего развития эколого-правовых компетенций требует и профессиональная культура специалистов, работающих в этом направлении и ответственных за принятие экологически значимых решений. Здесь также существует немало проблем, потому что уровень их эколого-правовой культу-
44
ры, как правило, еще далек от совершенства, а иногда ключевые посты в государственных и муниципальных природоохранных ведомствах занимают лица без соответствующего образования. «Вместе с этим, в современном российском обществе вследствие его неоднородности присутствуют группы людей с различным уровнем правовой культуры - от очень высокого до чрезмерно низкого» [3, с. 24]. При этом каждый человек должен иметь возможность требовать соответствующего поведения от физических и юридических лиц, а также прибегать к помощи государства для обеспечения этого права [4], так как основные функциональные параметры права нацелены на настоящее и будущее время, и право, как система общеобязательных правил поведения, обеспечивается силой государственного принуждения [5, с. 52].
Отрадно, что необходимость совершенствования эколого-правовой культуры признана на международном уровне: решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств 2013 год был объявлен Годом экологической культуры и охраны окружающей среды.
Ряд субъектов Российской Федерации посчитал нужным принять законы об экологическом образовании, воспитании, просвещении и формировании экологической культуры. Однако общий уровень эколого-правовой культуры населения остается крайне низким. В российской юридической науке и само понятие «эколого-правовая культура» разработано недостаточно. Эколого-правовую культуру часто путают с экологической культурой. На наш взгляд, основной особенностью эколого-правовой культуры является то, что она формируется только на основе норм экологического права, а не всего объема знаний об окружающей среде в целом, и является более узким понятием, чем экологическая культура как таковая. Этим обусловливается важность понимания разницы между этими двумя понятиями.
В последнее время заметна тенденция к рассмотрению эколого-правовой культуры сквозь призму подотраслей природоресурсного права, выделяя, в частности, земельно-правовую культуру. Можно говорить о перспективных разработках в науке таких подотраслевых категорий, как водно-правовая, лесо-правовая и горно-правовая культура.
Опираясь на существующие наработки теории права о функциях правовой культуры, в эколого-правовой культуре можно выделить ряд социально-значимых функций. В их числе наиболее важными представляются: 1) познавательная (формирующая личностные компетенции путем познания норм экологического права); 2) профилактическая (устраняет причины совершения экологических правонарушений); 3) природоохранительная (заключается в повышении эффективности норм экологического права за счет прочного усвоения и осознанного исполнения их людьми).
По нашему мнению, под эколого-правовой культурой следует понимать такое состояние индивидуального и общественного сознания, которое характеризуется соответствием любой экологически значимой деятельности правовым нормам. От уровня эколого-правовой культуры зависит и качество этих норм, и их знание, понимание и толкование в обществе, а также степень готовности личности отстаивать свои экологические права всеми законными способами, неуклонно исполнять экологические обязанности в повседневной жизни и в профессиональной деятельности.
Самостоятельное значение эколого-правовой культуры подчеркивается тем фактом, что для достижения необходимого баланса в системе «общество - природа» недостаточно сформировать у людей экологическое сознание. Важно, чтобы граждане обладали экологическим правосознанием, которое позволит им регулировать свое поведение не на основе случайных представлений о «благе для природы», а базируясь на действующих нормах экологического права. Ведь экологический экстремизм, приобретающий поистине угрожающие масштабы, тоже основывается на довольно развитом экологическом сознании своих сторонников. Единственное, что отделяет его от социально приемлемых практик воздействия на окружающую среду, - это несоответствие нормам права.
Поэтому экологическое сознание должно быть еще и правовым, а правосознание - соответственно экологизированным, избавленным от таких негативных деформаций, как эколого-правовой нигилизм, инфантилизм, фетишизм, идеализм и т.д. Для этого необходимо формировать в обществе не просто экологическую, а именно эколого-правовую культуру. Вместе с тем, эколого-правовая культура не может не взаимодействовать с правосознанием. Соприкасаясь с таким феноменом, как экологическое сознание, оно становится экологизированным. По нашему мнению, экологизация индивидуального и коллективного правосознания обусловливает формирование эколого-правовой культуры. В традиционном восприятии окружающего мира у человека формируется собственная правовая картина и своя правовая культура, вписывающиеся или же не вписывающиеся в общую картину мира и в правовую культуру общества [6, с. 65]. При этом самым серьезным препятствием на пути к эколо-
гизации правосознания являются его негативные деформации, наиболее острой из которых является эколого-правовой нигилизм. Поэтому, повышение эффективности норм экологического права немыслимо без его преодоления, ведь он присущ не только отдельным гражданам и социальным группам, а в известной степени отражается даже в сфере государственно-правовой политики, которая сохраняет декларативный характер ряда эколого-правовых норм, и имеет негативную тенденцию к недооценке окружающей среды и природных ресурсов.
Опасной деформацией любого, даже самого высокоорганизованного экологического сознания является отсутствие лояльности к нормам экологического права. Примером того, как развитое экосо-знание может соседствовать с правовым нигилизмом, служит набирающий сегодня обороты в экономически благополучных странах так называемый «экологический экстремизм». Экстремистские акции экологов-маргиналов простираются вплоть до минирования неэкологичных производств, антиглобалистских призывов к насилию и другим тяжким преступлениям, имеющим высокую общественную опасность. Это мотивируется экологическими идеалами, которые, однако, находят свое воплощение в противоправных действиях. В данном случае перед нами весьма характерный образец развитого эко-сознания при крайне низком уровне правосознания. Отсюда видно, насколько могут отличаться между собой просто экологическая культура и культура эколого-правовая, и насколько важно формирование последней для решения проблем, существующих в этой сфере.
Помимо эколого-правового нигилизма и отсутствия лояльности к нормам экологического права выделяются такие негативные деформации правосознания, как эколого-правовой инфантилизм, некомпетентная критика экологического права и т.д.
Очевидно, что эколого-правовая культура формируется посредством специального образования. Наиболее удачно, на наш взгляд, об экологическом образовании в механизме формирования эколого-правовой культуры сказано в ст. 5 Проекта Федерального закона «Об экологической культуре», который был внесен группой депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ еще в 2001 году и окончательно отклонен в 2009-м. Там отмечалось, что для формирования в обществе экологической культуры в качестве осознанной личностью и обществом необходимости ответственно относиться к природе и окружающей среде, к собственному здоровью и здоровью других людей, в соответствии с правовыми и нравственными нормами, принятыми в обществе и формируемыми целенаправленно в течение жизни и деятельности поколений, в образовательных учреждениях России должно осуществляться экологическое воспитание и обучение как неотъемлемая составляющая системы образования. Данный проект подчеркивал значимость формирования ответственного отношения к природе на основе не только нравственных, но и правовых норм, чем фактически прямо указывал на необходимость развития в обществе эколого-правовой культуры. К сожалению, нормы ныне действующих федеральных и региональных законов об экологическом образовании, в отличие от данного проекта, не уделяют должного внимания эколого-правовым аспектам образовательного процесса. Ст. 71 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов по охране окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, которая включает общее образование, среднее профессиональное образование, высшее образование и дополнительное профессиональное образование специалистов, а также распространение экологических знаний через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. Ни в этой, ни в последующих нормах об экологическом образовании в этом законе нет указания на необходимость формирования у учащихся эколого-правовой культуры. Распространение знаний о законодательстве в области охраны окружающей среды и экологической безопасности декларируется лишь в ст. 74 данного закона, где речь идет уже не об образовании, а об экологическом просвещении - причем, не учащихся, а общества в целом. Поэтому мы вынуждены констатировать, что в нормах Федерального закона «Об охране окружающей среды», которые посвящены, собственно, образованию, аспект формирования эколого-правовой культуры фактически упущен. Уже данный факт указывает на необходимость развития нормативных и методологических основ формирования эколого-правовой культуры в российском образовании.
Среди международных актов, включающих в себя такие нормы, можно назвать: Стокгольмскую декларацию ООН по окружающей среде 1972 г., Белградскую хартию ЮНЕСКО-ЮНЕП 1975 г., Декларацию Тбилисской межправительственной конференции по образованию в области охраны окружающей среды 1977 г., Московскую декларацию 1987 г. «Элементы международной стратегии действий в области образования и подготовки кадров по вопросам окружающей среды на 1990-е годы»,
Декларацию ООН 1992 г. «Повестка дня на XXI век» и др. Причем данные международные инициативы реализуются не только на универсальном уровне, но и в Содружестве Независимых Государств, что нашло закономерное отражение в нормах модельного Экологического кодекса для государств-участников СНГ.
На федеральном уровне необходимость и способы формирования экологической культуры закреплены в нормах Федерального закона «Об охране окружающей среды». В России предпринимались также попытки более детально урегулировать данные отношения путем принятия отдельных законодательных актов. В частности, на рассмотрение в Государственную Думу РФ были представлены проекты Федеральных законов «О государственной политике в области экологического образования и просвещения» и «Об экологической культуре», которые, к сожалению, так и не были приняты. Отношения по формированию в обществе экологической культуры практически не регулируются такими профильными законами, как Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон «О средствах массовой информации». Более детально этот вопрос проработан в подзаконных актах, однако они тоже далеки от целостной нормативной основы формирования экологической культуры. Важность формирования эколого-правовой культуры, особенно школьников, диктуется, прежде всего, тем, что в этом возрасте их сознание особенно пластично и податливо, в виду чего, с одной стороны, на него можно влиять самым продуктивным образом, а с другой - необходимо уберечь его от деструктивных влияний, так как склонные к девиациям граждане именно в школьном возрасте начинают совершать правонарушения и вовлекаются в преступную деятельность.
Эколого-правовая культура личности формируется на основе общих и специальных знаний, суждений и представлений, касающихся не просто взаимодействия в системе «общество - природа», а более конкретной проблематики - правового регулирования отношений в данной сфере. Уровень эко-лого-правовой культуры определяют представления о нормах, применяемых к охране окружающей среды и рациональному использованию ее ресурсов. Правовой слой экокультуры формируется на основе знаний о: 1) содержании нормативно-правовых актов экологической направленности; 2) системе органов публичной власти, их природоохранной компетенции; 3) практике применения ими экологического законодательства; 4) ответственности за нарушение его норм и т.д. Для успешного формирования эколого-правовой культуры учащейся молодежи - для начала общей, а потом в ее специальных, профессиональных формах - указанные знания необходимо транслировать в средних учебных заведениях не просто путем преподавания дисциплин экологического цикла, но и в куда более широком и универсальном предметном спектре.
В ст. 71 Федерального закона «Об охране окружающей среды», посвященной, в том числе, и экологизации системы высшего образования, правовая сторона получаемых студентами экологических знаний вообще не затрагивается. Между тем, российские высшие учебные заведения осуществляют подготовку специалистов по ряду экологических специальностей, учебные планы которых в той или иной степени содержат правовую составляющую, способствуя развитию у студентов эколого-правовой культуры. Федеральные государственные образовательные стандарты по правовым и близким к ним специальностям предусматривают освоение компетенций в сфере экологического права. Высшим учебным заведениям предлагается расширять соответствующие предметные циклы за счет вариативной части учебных планов. Ст. 73 Федерального закона «Об охране окружающей среды» обязывает руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие решений при осуществлении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Между тем, характер этой подготовки не оговаривается, данным специалистам не указывается на необходимость иметь высшее экологическое или юридическое образование, что представляется весьма желательным. Тем не менее, согласно ст. ст. 71 -74 Федерального закона «Об охране окружающей среды», основными средствами формирования экологической культуры являются экологическое воспитание, образование и просвещение. Под эколого-правовым воспитанием предлагается понимать целенаправленный процесс, направленный на формирование экологического правосознания личности. Эколого-правовое образование понимается как непрерывный процесс получения знаний по экологическому праву, а также приобретения опыта по правовой охране окружающей среды и отстаиванию своих экологических прав. Эколого-правовое просвещение предполагает трансляцию в обществе сведений о нормах природоохранного и природоресурсного законодательства, их официального толкования и практики применения, а также научных знаний по экологическому праву. По аналогии с этими определениями, необходимо изменить нормативные дефиниции Федерального закона «Об охране окружающей среды» и
ряда региональных законов, где эти понятия, зачастую, подменяют друг друга. Так, в содержание понятия «экологическое образование» включается сразу и воспитание, а нормы региональных законов об экологическом просвещении иногда вообще не содержат упоминаний об информировании населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и в области экологической безопасности, хотя такой правовой компонент экологического просвещения предусмотрен в ст. 74 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В этой части необходимо привести региональное законодательство об экологической культуре в соответствие с федеральным, усилив в нем акцент на эколо-го-правовом просвещении.
В п. 2 ст. 74 Федерального закона «Об охране окружающей среды» сказано, что эколого-правовую культуру граждан нашей страны формируют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, общественные объединения, средства массовой информации, организации, осуществляющие образовательную деятельность, учреждения культуры, музеи, библиотеки, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма, а также иные юридические лица. При столь широком перечне субъектов, призванных формировать экологическую культуру, в законе нет четкого определения полномочий каждого из них в данной сфере. Несколько яснее их полномочия определены в некоторых региональных законах, но и там эколого-правовой аспект такой деятельности урегулирован крайне слабо. Поэтому его необходимо усилить как в федеральном, так и в региональном законодательстве, прямо говоря о необходимости развития ими не только экологической, но и эколого-правовой культуры. В подзаконных актах об эколого-просветительской работе государственных природных заповедников, национальных парков, музеев, библиотек и иных учреждений необходимо закрепить их обязанность по разработке и реализации мероприятий, направленных на формирование у населения эколого-правовой культуры.
Анализ федерального законодательства по вопросам формирования экологической культуры, а также международных актов в данной области показывает, что в них недостаточное внимание уделяется правовым аспектам экологической культуры общества. Новые международные акты по проблемам образования должны содержать обязательные требования по развитию системы эколого-правового просвещения. Следует вернуться к обсуждению проекта Федерального закона «Об экологической культуре», который был отклонен Государственной Думой ФС РФ в 2009 году. Проект нуждается в серьезной доработке, однако в нем содержались необходимые положения об эколого-правовой культуре населения, которые можно развить и дополнить. В федеральных подзаконных актах должно быть акцентировано значение эколого-правовой культуры российского общества как неотъемлемого элемента системы национальной безопасности. Мы считаем нецелесообразным и необоснованным исключение ст. 72 из Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая была посвящена способам формирования экологической культуры через образование (утратила силу с 1.09.2013 г., в связи с принятием нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Данное обстоятельство ослабляет и без того несовершенную законодательную основу формирования экологической культуры, в связи с чем мы предлагаем вернуть ст. 72 в Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Для развития законодательства об эколого-правовой культуре на региональном уровне необходимо в каждом субъекте Российской Федерации принять законы об экологическом воспитании, образовании и просвещении, а в тех субъектах, где такие нормативно-правовые акты уже имелись, но по каким-либо причинам были отменены, восстановить их в юридической силе. В региональных нормативно-правовых актах следует усилить положения о юридической составляющей данных просветительских мероприятий в целях формирования и развития эколого-правовой культуры населения.
Эколого-правовое образование должно начинаться на дошкольном этапе в детских образовательных учреждениях, где элементарные знания по экологическому праву могут преподаваться им в доступной игровой форме. Примерно так же эколого-правовая культура должна формироваться и у младших школьников. На дальнейших этапах получения образования его эколого-правовая составляющая должна усиливаться. Причем не только в предметах гуманитарного цикла, но и в естественнонаучных дисциплинах и в других предметах, где речь идёт о воздействии человека на окружающую среду. В частности, на уроках биологии школьников необходимо познакомить с содержанием Конвенции ООН о биологическом разнообразии и другими международными и национальными нормами в данной сфере, а на уроках химии - с действующим законодательством в области обращения с опасными химическими веществами и отходами. Эколого-правовая составляющая должна как можно шире внедряться во все компоненты среднего образования.
Для оптимального включения экологических отношений в правовое поле важно, чтобы программы высшего образования по экологическим специальностям были насыщены эколого-правовыми составляющими. Чтобы все специалисты - от инженеров до педагогов - изучали проблемы охраны окружающей среды сквозь призму норм экологического права. Экологическое содержание высшего образования студентов-юристов также требует дальнейшего и неуклонного совершенствования, поскольку эколого-правовой компонент юридического образования в большинстве вузов не отвечает требованиям современной правовой действительности.
Эколого-правовая составляющая должна иметь значительный удельный вес в переподготовке и повышении квалификации специалистов, работающих в данном направлении. В органах государственной власти, местного самоуправления и других организациях нужно строго соблюдать требование ст. 73 Федерального закона «Об охране окружающей среды» об экологической подготовке руководящих и иных ответственных работников, включая проверку эколого-правовой компетентности тех из них, кто связан с правовым регулированием и правоприменением в сфере природоресурсных и природоохранительных отношений. Для этого необходимо утвердить перечень должностей, замещать которые могут лица, имеющие юридическое образование. Не менее значимой является и эколого-правовая культура научных исследований, которая формирует научную основу для многих сфер деятельности, в том числе и для совершенствования экологического законодательства.
Библиографические ссылки
1. Габитов Р.Х. Правовое государство и повышение его роли в обеспечении защиты экологических прав граждан России. Правовое государство: теория и практика. 2014. № 3 (37).
2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (первоначальная редакция без изменений и дополнений). Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Арзамаскин Н.Н. Правовая культура как элемент правовой системы современной России. Правовое государство. 2015. № 2 (40).
4. Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Эксмо, 2007.
5. Галиев Ф.Х. Правовая культура и правовое государство. Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2 (36).
6. Галиев Ф.Х. Нравственные ориентиры правовой культуры. Нравственные основы правоохранительной деятельности: материалы Всероссийской научно-практической конференции 15 декабря 2009. Уфа: РИЦ БашГУ, 2010.
References
1. Gabitov A.D. Rule of law and enhancing its role in protecting the environmental rights of citizens of Russia. State of Law: Theory and Practice. 2014. № 3 (37).
2. Federal Law "On Environmental Protection" dated January 10, 2002 № 7-FZ (original version, without changes and amendments). Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2002. № 2. Art. 133. Access of reference and legal system "Consultant".
3. Arzamaskin N.N. Legal culture as an element of the legal system of modern Russia. legal state does. 2015. № 2 (40).
4. Morozova L.A. Theory of State and Law. M.: Eksmo, 2007.
5. Galiev F.H. Legal culture and legal state. State of Law: Theory and Practice. 2014. № 2 (36).
6. Galiev F.H. Moral guidance of legal culture. The moral foundations of law enforcement Dey-sequence: Materials of All-Russian scientific-practical conference of December 15, 2009. Ufa: RIC BSU, 2010.
Дата поступления: 01.08.2015 Received: 01.08.2015
