CC BY
16
земельное, природоресурсное, экологическое, аграрное право россии
и зарубежных стран_
УДК 349.6:340.5(470+571+430+44+437.1/2+437.6+497.4+497.5) DOI: 10.12737/jflcl.2022.051
Правовое обеспечение сокращения выбросов парниковых газов: зарубежный опыт
Ольга Марковна Сакович1, Родион Валентинович Никонов2
1, 2Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
[email protected], https://orcid.org/0000-0001-9592-2822
[email protected], https://orcid.org/0000-0001-9754-7675
Аннотация. В статье, посвященной способам противодействия изменению климата, исследуются правовые механизмы сокращения выбросов парниковых газов, применяемые в ряде государств Европейского союза, в частности Германии, Франции, Чехии, Словакии, Словении и Хорватии. Внимание авторов обращено на международные акты, содержащие правовую основу для развития национального законодательства, действующего в сфере сокращения выбросов парниковых газов. Предметом исследования являются правопорядки зарубежных государств, имеющих разный уровень экономического развития, поскольку объем выбросов парниковых газов тесно связан со структурой экономики. Научный интерес представляют особенности имплементации положений соответствующих регламентов Европейского союза в национальные законы. Наряду с законодательством анализируются позиции российских и зарубежных ученых в данной сфере.
Основное внимание сосредоточено на законодательстве, регулирующем выбросы парниковых газов и устанавливающем способы их ограничения в названных странах. Отмечается общая тенденция к принятию законов о переходе к низкоуглеродной экономике. Затрагиваются проблемы компетенции органов и ответственности юридических и физических лиц в данной сфере правоотношений — операторов и эксплуатантов установок и воздушных судов.
Выявлены общие черты и особенности правового регулирования выбросов парниковых газов в указанных государствах. Отмечается тенденция к соблюдению баланса экономических и экологических интересов общества, применению преимущественно экономических стимулов в целях осознанного исполнения требований законов их адресатами. Выявлены тенденции правового регулирования эмиссии парниковых газов за последнее десятилетие и проведен сравнительный анализ правовых мер по снижению эмиссии парниковых газов, принятых и используемых в рассматриваемых странах. Отмечается стремление зарубежных законодателей максимально смягчить экономический и социальный ущерб, связанный с принятием мер по ограничению выбросов парниковых газов, в отдельных сферах экономики и регионах.
Ключевые слова: изменение климата, сокращение выбросов парниковых газов, квоты на выбросы парниковых газов, торговля квотами на выбросы парниковых газов, низкоуглеродная экономика, альтернативные источники энергии, законодательство, экономические стимулы, меры ответственности
Для цитирования. Сакович О. М., Никонов Р. В. Правовое обеспечение сокращения выбросов парниковых газов: зарубежный опыт // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 4. С. 83—92. DOI: 10.12737/jflcl.2022.051
Legal Support for Reducing Greenhouse Gas Emissions: Foreign Experience
Olga M. Sakovich1, Rodion V. Nikonov2
1, institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
[email protected], https://orcid.org/0000-0001-9592-2822
[email protected], https://orcid.org/0000-0001-9754-7675
Abstract. The article on ways to counter climate change examines the legal mechanisms for reducing greenhouse gas emissions applied in a number of European Union states, in particular Germany, France, the Czech Republic, Slovakia, Slovenia and Croatia. The attention of the authors is drawn to international acts containing the legal basis for the development of national legislation in the field of reducing greenhouse gas emissions. The subject of the study is the legal order of foreign countries with different levels of economic development, since the amount of greenhouse gas emissions is closely related to the structure of the economy. The peculiarities of the implementation of the relevant EU regulations into national laws are of scientific interest. Along with the legislation, the positions of Russian and foreign scientists in this field are analyzed.
The main focus is on legislation regulating greenhouse gas emissions and establishing ways to limit them in these countries. There is a general trend towards the adoption of laws on the transition to a low-carbon economy. The problems of competence of
bodies and responsibility of legal entities and individuals in this area of legal relations — operators and operators of installations and aircraft are touched upon.
The general features and peculiarities of the legal regulation of greenhouse gas emissions in these states are revealed. There is a tendency to observe the balance of economic and environmental interests of society, the use of mainly economic incentives in order to consciously comply with the requirements of laws by their addressees. Trends in the legal regulation of greenhouse gas emissions over the past decade have been identified and a comparative analysis of legal measures to reduce greenhouse gas emissions adopted and used in the countries under consideration has been carried out. The desire of foreign legislators to mitigate as much as possible the economic and social damage associated with the adoption of measures to limit greenhouse gas emissions in certain sectors of the economy and regions is noted.
Keywords: climate change, greenhouse gas emissions reduction, greenhouse gas emission quotas, greenhouse gas emissions trading, low-carbon economy, alternative energy sources, legislation, economic incentives, liability measures
For citation. Sakovich O. M., Nikonov R. V. Legal Support for Reducing Greenhouse Gas Emissions: Foreign Experience. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 4, pp. 83—92. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.051
Введение. Проблема изменения климата стала одним из главных вызовов, стоящих перед человечеством в XXI в. Привлечение внимания к тревожному состоянию Земли, грозящему чрезвычайными ситуациями и катастрофами странам и континентам, предполагает необходимость более тщательного рассмотрения качества и характеристик правового регулирования в описываемой сфере1. Для противодействия угрозам, связанным с изменением климата, заключен и реализуется ряд международных соглашений, таких как Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Парижское соглашение в рамках данной Конвенции, которым для стран, подписавших и ратифицировавших его, введен ряд обязательств, в том числе касающихся принятия мер для «достижения сбалансированности между антропогенными выбросами из источников и абсорбцией поглотителями парниковых газов во второй половине этого века». Указанная тематика, разумеется, является объектом исследования и российских ученых-правоведов2.
При разработке подходов к правовому обеспечению сокращения выбросов парниковых газов (далее — ПГ) важно использовать положительный опыт зарубежных стран. В рамках настоящего исследования была поставлена цель — выявить тенденции эмиссии ПГ в мире в целом, а также в Германии, Франции, Чехии, Словакии, Словении и Хорватии за последнее десятилетие и провести сравнительный анализ правовых мер, принятых в этих странах, по снижению эмиссии ПГ.
Согласно данным, опубликованным в ежегоднике «Статистический обзор мировой энергетики 2021 года»3 в мире в целом за 2011—2020 гг. общий годовой объем выбросов ПГ увеличился на 86,3 млн т
1 См.: Боголюбов С. А. Правомерно ли климатическое право? // Право и климат планеты. М., 2018.
2 См.: Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Правовой механизм реализации Киотского протокола в России: науч.-практ. пособие. М., 2009;ХлуденеваН. И. «Парниковое» регулирование: правовой опыт России // Нефть и газ. 2016. № 4. С. 99—111.
3 BP Statistical Review of World Energy 2021. 70th ed. URL: https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/
СО2-эквивалента. В Германии за этот период объемы годовых выбросов ПГ сокращались и в 2020 г. были на 20,8% ниже, чем в 2011 г. Во Франции и Чехии объемы годовых выбросов ПГ также сокращались и в 2020 г. были на 24,8% ниже, чем в 2011 г.
По сведениям Организации экономического сотрудничества и развития (OECL)4 за период с 2010 по 2018 г. в Словакии объемы годовых выбросов ПГ увеличивались и в 2018 г. были на 27,7% выше, чем в 2010 г. В Хорватии объемы годовых выбросов ПГ, напротив, уменьшались и в 2019 г. сократились на 15% по сравнению 2010 г.
Таким образом, в то время как глобальные выбросы ПГ росли, в Германии, Франции, Чехии и Хорватии они неуклонно снижались. Так, Германия, Франция и Чехия вошли в группу из 24 стран мира с долгосрочным периодом сокращения выбросов ПГ — с 1970 по 2018 г.; кроме того, Германия и Франция относятся к числу шести стран мира с непрерывным долгосрочным периодом сокращения выбросов ПГ5.
Известно, что систему правового регулирования сокращения выбросов парниковых газов в странах Европейского союза определяют правовые акты, принятые на уровне Союза, — директивы, регламенты6.
corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-
review-2021-full-report.pdf (дата обращения: 27.02.2022).
4 Greenhouse gas emissions. OECD. URL: https://stats.oecd. org/Index.aspx?DataSetCode=AIR_GHG (дата обращения: 27.02.2022).
5 См.: Lamb W., Grubb M., Diluiso F., Minx J. Countries with sustained greenhouse gas emissions reductions: an analysis of trends and progress by sector // Climate Policy. 2021. No. 11.
6 См.: Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2003/87/ЕС от 13 октября 2003 г. об учреждении системы торговли квотами на выброс парниковых газов в Союзе и об из-
менении Директивы 96/61/EC Совета ЕС; Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2018/2001(ЕС) от 11 дека-
бря 2018 г. о стимулировании использования энергии из воз-
обновляемых источников (новая редакция); Регламент (ЕС) 2018/842 Европейского парламента и Совета от 30 мая 2018 г.
об обязательном ежегодном сокращении выбросов парниковых газов государствами-членами на 2021—2030 гг.
Они имеют верховенство по отношению к национальному праву, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защиты.
В Германии 18 декабря 2019 г. вступил в силу пер -вый крупный «национальный пакет» о климате, являющийся в настоящее время основой долгосрочной климатической политики страны. Он включает два документа: Федеральный закон «Об охране климатами Политическую программу мер под названием «Федеральная программа по охране климата 2030 для реализации плана по охране климата на 2050 год»8.
В Федеральном законе «Об охране климата» утверждено достижение углеродной нейтральности Германии к 2050 г. в качестве долгосрочной цели (§ 1); определены сектора, для которых установлено ежегодное снижение объемов выбросов парниковых газов (энергетика, промышленность, транспорт, здания, сельское хозяйство, управление отходами и проч.), и годовые эмиссии парниковых газов (в млн т С02-эквивалента) на период до 2030 г. (§ 4 (1, 2), прилож. 1). Закон также вводит так называемые срочные программы (Sofortprogramme, IP), которые должны быть сформулированы и приняты в случае, если выбросы ПГ превышают предел сокращения выбросов в каком-либо секторе. Срочные программы призваны служить в качестве основных механизмов для обеспечения выполнения годовых секторальных бюджетов выбросов ПГ в последующие годы (§ 8).
Федеральный закон «Об охране климата» вводит обязательный механизм мониторинга выбросов, при котором секторальные выбросы пересматриваются ежегодно и сравниваются с отраслевыми целями сокращения выбросов. Ежегодно Федеральное агентство по охране окружающей среды публикует оценку выбросов за предыдущий год, которая рассматривается вновь созданным Экспертно-консуль-тативным советом. Если выбросы превышают бюджет выбросов какого-либо сектора, то ответственное федеральное министерство должно предложить в течение трех месяцев программу срочных мер. Закон также требует, чтобы начиная с 2021 г. Эксперт-но-консультативный совет публиковал раз в два года отчет о прошлых и будущих тенденциях выбросов ПГ, а также об эффективности инструментов политики9.
11 мая 2021 г. был представлен законопроект Федерального правительства Германии о внесении изменений в федеральный закон «Об охране климата»10,
7 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG).
8 Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050.
9 cm.: Flachsland Ch., Levi S. Germany's Federal Climate Change Act // Environmental Politics. 2021. Vol. 30.
10 Entwurf eines Ersten Gesetzeszur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes.
который 24 июня 2021 г. был принят Бундестагом. На его принятие оказали влияние два ключевых события 2021 г. в области климатической политики: согласие ЕС увеличить свою цель по сокращению выбросов к 2030 г. в рамках программы «Зеленая сделка» и постановление Федерального конституционного суда об обязанности законодательного органа регулировать обновление целей сокращения на периоды с 2031 г.11
31 августа 2021 г. «Первый закон о внесении поправок в Федеральный закон "О защите климата"»12 вступил в действие. Согласно ему «к 2045 году выбросы парниковых газов будут сокращены до такой степени, что будет достигнута углеродная нейтральность» (§ 3, (2)). Таким образом, Германия обязывается достичь углеродной нейтральности на пять лет раньше, чем было утверждено этим законом ранее.
Для достижения новой долгосрочной цели в закон были внесены поправки, в том числе:
обновлена цель охраны климата к 2030 г.: добиться сокращения выбросов парниковых газов 65% (вместо 55%) по сравнению с 1990 г.; определена новая промежуточная цель: к 2040 г. достичь сокращения выбросов ПГ на 88% (§ 3, (1));
пересмотрены в сторону уменьшения утвержденные ранее в законе объемы ежегодных выбросов ПГ к 2030 г. для секторов (прилож. 2);
установлены на период с 2031 по 2040 г. межсекторальные годовые цели сокращения объемов выбросов ПГ (прилож. 3) и утверждена обязанность федерального правительства не позднее 2032 г. внести законодательное предложение по установлению годовых целей по смягчению последствий изменения климата на 2041—2045 гг. (§ 4);
добавлен раздел «Вклад сектора в землепользование, изменение в землепользовании и лесное хозяйство», в котором утверждены среднегодовые значения снижения выбросов парниковых газов к 2030, 2040 и 2045 гг.
В 2021 г. механизм Sofortprogramme был впервые запущен после превышения строительным сектором целевого показателя выбросов13. Была принята «Программа срочных мер охраны климата 2022»14, в которой утверждены дополнительное финансирование сектора и другие меры, в частности отказ с 2023 г. от финансирования обогрева зданий с использованием исключительно ископаемого топлива.
В настоящее время субнациональные юрисдикции внутри стран, такие как штаты, провинции, города и местные органы, набирают силу во всем ми-
11 BVerfG, Beschluss des ErstenSenatsvom 24. März 2021- 1 BvR 2656/18 -, Rn. 1-270.
12 Erstes Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes (1. KSGÄndG k.a.Abk).
13 Cm.: Flachsland Ch., Levi S. Op. cit.
14 Klimaschutz Sofortprogramm 2022.
ре для достижения общих целей в борьбе с изменением климата15.
В Германии в настоящее время в девяти из 16 федеральных земель приняты и действуют законы об охране климата с конкретными целями по снижению выбросов ПГ16. За достижение поставленных целей отвечает правительство федеральной земли; предусмотрены средства и методы для достижения этих целей; действия правительства земель по достижению цели подлежат мониторингу, результаты которого должны регулярно освещаться в отчетах.
В 2021 г. рядом федеральных земель были внесены поправки в собственные законы об охране климата. Сформулированные в них цели по сокращению выбросов ПГ и рекомендации по их реализации в некоторых случаях более амбициозные, чем в поправке к Федеральному закону. Так, Закон о внесении изменений в Закон об охране климата Баден-Вюртен-берг17 (§ 7(2)) и проект закона о внесении изменений в Баварский закон об охране климата18 устанавливают углеродную нейтральность к 2040 г. (§ 1 (2)), что на пять лет раньше срока, установленного в поправке к Федеральному закону.
Таким образом, в Германии правовое обеспечение сокращения выбросов ПГ регулируется законодательством на федеральном (национальном) и субнациональном (региональном) уровнях с учетом принятого в Парижском соглашении условия амбициозности.
Международная торговля квотами на выбросы ПГ была имплементирована в национальное законодательство Германии на основе директивы ЕС с принятием 8 июля 2004 г. Закона о реализации Директивы 2003/87/ЕС о системе торговли сертификатами выбросов парниковых газов в Сообществе19. В дальнейшем в этот Закон были внесены дополнения и поправки, и в 2011 г. он был принят под новым названием «Закон о торговле разрешениями на выбросы парниковых газов»20. Закон регулирует объем торговли
15 См.: Gopinathan N, Subramanian N., Urpelainen J. Mid-Century Strategies: pathways to a low-carbon future? // Climate Policy. 2019. No. 9; Iverson T., Burgess J., Barbier E. Are SubNational Agreements for Carbon Abatement Effective? // Energies. 2020. Vol. 13. Iss. 14.
16 Landesklimaschutzgesetze in Deutschland Überblick und Bedeutung für ein Klimaschutzgesetz des Bundes. Kurzstudie des Ecologic InstitutimAuftrag des WWF Deutschland, 2019.
17 Gesetzzur Änderung des Klimaschutz- gesetzesBadenWürttemberg.
18 Gesetzzur Änderung des Bayerischen Klimaschutzgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften.
19 Bundesgesetzblatt Jahrgang 2004. Teil I. Nr. 35, ausgegeben am 14.07.2004. S. 1578. URL: https://dejure.org/BGBl/2004/ BGBl._I_S._1578 (дата обращения: 01.03.2021).
20 Gesetzüber den Handel mitBerechtigungenzur Emission von
Treibhausgasen. URL: https://www.bmu.de/gesetz/gesetz-ueber-
выбросами и план распределения прав на выбросы. Кроме того, регулируются торговля разрешениями, любые необходимые санкции, вопросы ответственности, мониторинга, отчетности и др. Закон также предназначен для реализации европейских и международных требований по включению воздушного транспорта в меры по сбору, сокращению и компенсации эмиссии ПГ, а также для реализации европейских требований по выбросам ПГ в морских перевозках.
С целью достижения национальных целей по выбросам ПГ, а также правил распределения, выпуска и продажи разрешений на выбросы в отношении периода распределения с 2008 по 2012 г. в Германии был принят Закон «О государственном плане распределения квот на выбросы парниковых газов в период с 2008 по 2012 год»21.
Таким образом, экономический механизм — международная торговля квотами на выбросы ПГ в Германии — был закреплен соответствующими законами и стал действующим с начала вступления в силу Киотского протокола.
С начала действия Парижского соглашения (с 2021 г.) наряду с действующей с 2005 г. европейской системой торговли квотами на выбросы ПГ (EU-ETS) в стране была введена также национальная система торговли выбросами (пЕНБ). Основой для торговли сертификатами на выбросы ПГ от сжигания топлива и обеспечения установления цен на выбросы для тех категорий, которые не охватываются регулированием со стороны ЕС, послужил Закон от 12 декабря 2019 г. о торговле национальными сертификатами на топливо22. Таким образом, двойная система торговли квотами на выбросы ПГ свидетельствует, что в Германии в целях защиты климата ставка была сделана на усиление действия экономического механизма стимулирования снижения эмиссии ПГ путем его законодательного закрепления.
В литературе описываются существующие и планируемые связи между системами торговли выбросами ПГ, оценивается возможность гибридной архитектуры политики, сочетающей восходящие и нисходящие элементы23. Пример Германии, демонстрирующий действие в стране двух систем торговли квотами на выбросы ПГ, свидетельствует о новом опыте раз-
den-handel-mit-berechtigungen-zur-emission-von-treibhausgasen/ (дата обращения: 01.03.2021).
21 Gesetzüber den staatlichen Plan zurVerteilung der Treibhausgasquotenzwischen 2008 und 2012 — ZuG 2012. URL:https://www.gesetze-im-internet.de/zug_2012/index.html (дата обращения: 01.03.2021).
22 Gesetz uber einen nationalen Zertifikatehandel fur Brennstoffemissionen — BEHG.
23 См.: Ranson M, Stavins R. N. Linkage of greenhouse gas emissions trading systems: learning from experience // Climate Policy. 2016. Vol. 16. Iss. 3.
вития связей между системами торговли выбросами ПГ.
Отметим научный интерес российских ученых к правовому регулированию квотирования выбросов в зарубежных странах. Так, Н. В. Кичигин на основании анализа зарубежного опыта выделил три основные модели углеродного регулирования: налоговая модель углеродного регулирования; модель, основанная на квотировании выбросов и их последующем обороте; смешанная модель, которая включает элементы первой и второй моделей. По мнению Н. В. Кичигина, в настоящее время все большее распространение получает именно модель, основанная на квотировании выбросов24. Согласно приведенной выше классификации в Германии в большей степени характерна модель углеродного регулирования, основанная на квотировании выбросов.
Законодательство Германии в сфере энергетики также заслуживает внимания в контексте темы исследования. За последние два десятилетия в стране были приняты две национальные программы: «Интегрированная энергетическая и климатическая программа федерального правительства»25 и «Энергетический переход»26. Нормативной базой для реализации программ служит, в первую очередь, Закон о возобновляемой энергии27, который был принят в 2000 г. Результатом действия принятого законодательства стал рост производства электроэнергии из возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и, как следствие, снижение выбросов ПГ в секторе энергетики. Так, если в 2018 г. производство электроэнергии с использованием ВИЭ составляло 35,2% от валового производства электроэнергии, то в 2019 г. — уже 42,1%. В структуре выбросов ПГ энергетический сектор составил в 2018 г. 35,9%, в 2019 г. — на 3,9% меньше (32%). По сравнению с 1990 г. выбросы ПГ в энергетическом секторе к 2019 г. сократились на 45%28.
Во Франции законы, согласно которым в стране осуществляется регулирование выбросов парниковых газов, занимают в правовой системе страны заметное место.
С начала ратификации Францией Парижского соглашения дорожной картой по достижению сокращения эмиссии парниковых газов явилась «Национальная низкоуглеродная стратегия развития» (далее — SNBC), принятая в 2015 г. Законом об энергетическом
24 См.: Кичигин Н. В. Углеродный налог или торговля кво-тами на выброс: выбор оптимальной модели углеродного регулирования // Право и климат планеты. М., 2018.
25 Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung (IEKP).
26 Energiewende.
27 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG).
28 Klimaschutz in Zahlen Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik Ausgabe 2019; Klimaschutz in Zahlen Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik Ausgabe 2020.
переходе к зеленому росту (ст. 173)29 и постановлением от 18 ноября 2015 г. № 2015-1491 о национальных углеродных бюджетах и национальной стратегии по низкоуглеродным технологиям30.
В 2018—2019 гг. SNBC была пересмотрена. Ее новая версия31 и углеродные бюджеты на период с 2019—2033 гг. были приняты декретом № 2020-457 от 21 апреля 2020 г. «О национальных углеродных бюджетах и национальной низкоуглеродной стратегии»32.
В SNBC наряду с другими целями определены целевые показатели сокращения выбросов ПГ в масштабах всей страны: достижение углеродной нейтральности к 2050 г.; сокращение выбросов ПГ в 2030 г. до 40% по сравнению с 1990 г.
Во Франции 8 ноября 2019 г. был принят Закон об энергетике и климате33, в котором определены цели энергетической политики, где, в частности, указывается: «До 1 июля 2023 г., а затем каждые пять лет Закон определяет цели и приоритеты действий национальной энергетической политики для реагирования на экологическую и климатическую чрезвычайную ситуацию» (ст. 2).
Позднее во Франции был принят новый климатический закон — Закон от 22 августа 2021 г. № 2021-1104 «О борьбе с изменением климата и повышении устойчивости к его последствиям»34, что привело к усилению законодательных мер с целью достижения взятых страной обязательств по Парижскому соглашению и с учетом планирования пересмотра Регламента (ЕС) 2018/842 (ст. 1). Европейская комиссия 14 июля 2021 г. утвердила пакет законопроектов под общим названием «Реализация европейской "зеленой сделки"»35, призванных способствовать решению задачи ЕС по сокращению выбросов ПГ как минимум на 55% к 2030 г. по сравнению с показателями 1990 г. Обеспечение такого уровня сокращения выбросов в следующие 10 лет имеет решающее значение для достижения Европой углеродной нейтральности к 2050 г.
Приведем некоторые правовые меры из вышеназванного Закона, направленные на сокращение выбросов ПГ. Так, в разделе «Потребление» утвержде-
29 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissanceverte.
30 Décret n° 2015-1491 du 18 novembre 2015 relatif aux budgets carbonenationaux et à la stratégienationale bas-carbone.
31 StratégieNationale Bas-Carbone.
32 Décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbonenationaux et à la stratégienationale bas-carbone.
33 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (1).
34 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portantluttecontre le dérèglementclimatique et renforcement de la résilience face à seseffets (1).
35 European Comission. Delivering the European Green Deal.
ны юридические требования: к обязательному отображению путем экологической маркировки воздействия товаров и услуг на окружающую среду, особенно с точки зрения выбросов ПГ (ст. 2); о запрете рекламы о сбыте и продвижении ископаемого топлива; об обязательном представлении в рекламе на транспортные средства краткой информации с указанием класса выбросов углекислого газа для данного транспортного средства (ст. 7); о запрете утверждения в рекламе, что продукт или услуга являются углеродно-нейтральными, если рекламодатель не представит подтверждающие сведения (ст. 12). В разделе «Движение» утверждены юридические требования к достижению Францией цели полной декарбонизации сектора наземного транспорта к 2050 г. и поставленных для этого задачах: постепенном увеличении доли автомобилей с низким и очень низким уровнем выбросов, о достижении к 2030 г. доли продажи транспортных средств с уровнем выше порогового значения не более 5% от всех годовых продаж новых легковых автомобилей; об окончании к 2040 г. продажи новых тяжелых транспортных средств, работающих на ископаемом топливе (ст. 103).
В секторе энергетики Франции правовое закрепление снижения выбросов ПГ нашло отражение еще в 2005 г., когда был принят Закон «Основы энергетической политики» № 2005-78136. В нем закреплено, что борьба с изменением климата является одним из приоритетов энергетической политики Франции. В частности, в Законе утверждено требование о снижении выбросов ПГ на 3% в год и общего объема выбросов на 75% к 2050 г.
С принятием Закона об энергетическом переходе к зеленому росту37 роль ВИЭ в борьбе с изменением климата была усилена. В частности, в Законе закреплено увеличение доли ВИЭ к 2020 г. до 23% от валового конечного потребления энергии и к 2030 г. — до 32%.
В 2017 г. объем выбросов ПГ в секторе энергетики Франции составил 14% от общего выброса парниковых газов38. Функционирующая в стране система углеродного регулирования может быть определена как смешанная — наряду с действующей в стране европейской системой торговли квотами на выбросы ПГ (ЕИЕТБ) активно применяется налогообложение в транспортном секторе39.
Положительный опыт Германии и Франции в сокращении эмиссии выбросов ПГ в секторе энергети-
36 Energy Policy Framework (POPE, No. 2005-781) (2005).
37 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissanceverte.
38 Rapport National d'Inventaire pour la France au titre de la Convention cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques et du Protocole de Kyoto.
39 См.: Никонов Р. В. Действия Франции в транспортном
секторе по снижению эмиссии парниковых газов // Право и
климат планеты. М., 2018.
ки может быть полезен для совершенствования законодательства Российской Федерации. Например, путем закрепления в законах, относящихся к энергетическому сектору, целевых объемов снижения выбросов ПГ; развития законодательства о ВИЭ; определения периодов до 2030 г. с допустимыми объемами выбросов ПГ, последовательное уменьшение которых должно привести к достижению целевых выбросов в секторе к 2030 г.; а также программного определения направлений и мер для достижения поставленных целей.
Опыт Германии и Франции — ведущих государств ЕС в решении проблем в области сокращения выбросов ПГ весьма показателен, но для полноты картины целесообразно рассмотреть подходы к данному вопросу законодателей других зарубежных европейских государств, в частности Чехии, Словакии, Словении и Хорватии — членов ЕС, законодательство которых развивается в духе климатической повестки Европейского союза.
В Чехии, занимающей в ЕС не последнее место среди «производителей парниковых газов», еще в 2012 г. был принят ряд законов, затрагивающих проблему выбросов ПГ и актуализированных в соответствии с новыми требованиями Европейского союза: Закон от 2 февраля 2012 г. «О веществах, разрушающих озоновый слой, и о фторсодержащих парниковых газах»40; Закон от 24 октября 2012 г. «Об условиях торговли квотами на выбросы парниковых газов»41. Последним по дате принятия, но имеющим важное значение для сокращения выбросов ПГ, является Закон от 15 сентября 2021 г. «О мерах перехода Чешской Республики к низкоуглеродной энергетике»42.
Законом «О веществах, нарушающих озоновый слой, и о фторсодержащих парниковых газах» регулируются права и обязанности юридических и физических лиц и полномочия административных органов, действующих в сфере защиты озонового слоя и климатической системы Земли от неблагоприятного воздействия контролируемых законом веществ. Законом, в частности, определяются условия эксплуатации и продажи оборудования со фторсодержащими парниковыми газами (далее — ФПГ).
По общему правилу оборудование, содержащее определенное законом количество (не менее 300 кг) контролируемых веществ, может эксплуатироваться только при условии, что в нем установлена система обнаружения утечек. Лицо, эксплуатирующее данное
40 Zakon с. 73/2012Sb., o lâtkâch, které poskozuji ozonovou vrstvu, a o fluorovanych sklenikovych plynech.
41 Zakon с. 383/2012 Sb., o podminkach obchodovani s povolenkami na emise sklenikovych plynù.
42 Zakon с. 367/2021Sb. o opatrenich k prechodu Ceské republiky k nizkouhlikové energetice a ozméné zakona с. 165/2012 Sb., o podporovanych zdrojich energie.
оборудование, обязано проверять систему обнаружения утечек не реже одного раза в 12 месяцев. В отношении лица, эксплуатирующего установку, содержащую не менее 3 кг контролируемых веществ, установлена обязанность ведения специального журнала, который должен храниться по месту эксплуатации установки в течение пяти лет и по требованию контролирующего органа предоставляться для проверки. Также предусмотрены требования к производителям и продавцам таких установок. Постановлением Министерства окружающей среды (далее — Министерство) определен образец реестра объектов контроля. Нарушение обязанностей, предусмотренных настоящим Законом и правовыми актами ЕС, дает право Чешской инспекции по охране окружающей среды применить соответствующие административные меры (§ 14). В частности, она может предложить обязанному лицу за свой счет осуществить безопасное удаление, переработку или регенерацию ФПГ. Наряду с этим предусмотрено наложение штрафов на физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (§ 15—20).
К правонарушениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей отнесены: установка без сертификата негерметичного объекта, заполненного ФПГ (размер штрафа составляет 1 млн чешских крон); непредставление отчетности в Министерство: при получении от лица из другого государства — члена ЕС более 200 т ФПГ в С02-эк-виваленте; при передаче более 200 т ФПГ в С02-эк-виваленте лицу, находящемуся в другом государстве — члене ЕС; при утилизации более 200 т ФПГ в С02-эквиваленте (в данных случаях размер штрафа составляет 500 тыс. чешских крон). Ответственность в размере 500 тыс. чешских крон предусмотрена и для операторов мобильной техники, предназначенной для восстановления ФПГ в процессе переработки бытовых холодильников при отсутствии уведомления за 14 дней до начала эксплуатации данной мобильной техники Чешской экологической инспекции (§ 17Ь).
Анализируя способы имплементации правовых актов ЕС в национальное законодательство государств-членов, можно сослаться на чешский опыт. Например, на основании Регламента (ЕС) № 517/2014 Европейского парламента и Совета от 16 апреля 2014 г. о фторсодержащих парниковых газах, руководствуясь ст. 6 и 7 последнего, в соответствующий чешский Закон были включены дополнительные нормы (§ 18а—18с). В соответствии с ними к правонарушениям юридического лица или индивидуального предпринимателя отнесены: размещение на рынке ФПГ без предварительного подтверждения, что они будут утилизированы или из них будет извлечен три-фторметан для дальнейшего использования в соответствии с передовыми технологиями; размещение на рынке ФПГ, оборудования или продуктов, их со-
держащих; продажа ФПГ в целях установки, технического обслуживания или ремонта оборудования.
Законом (§ 18с) также предусмотрена ответственность оператора установки, содержащей ФПГ: не обеспечившего герметичности объектов, содержащих не менее 5 т ФПГ в СО2-эквиваленте; за отсутствие надлежаще функционирующей системы обнаружения утечек, предусмотренной для установок, содержащих не менее 500 т ФПГ в С02-эквиваленте; за отсутствие регулярных проверок данной системы, ее ремонта и проверки герметичности после устранения течи; за отсутствие требуемой отчетности по установке, содержащей не менее 5 т ФПГ в СО2-экви-валенте, и непредставлении отчетности по запросу в Министерство, Чешскую экологическую инспекцию или Комиссию ЕС.
Правонарушения, предусмотренные настоящим Законом, в основном рассматриваются Чешской инспекцией по охране окружающей среды, за исключением правонарушений, связанных с размещением на рынке и торговлей указанными парниковыми газами; последние рассматриваются Чешской торговой инспекцией. Суммы взысканных штрафов поступают в доход Государственного экологического фонда Чешской Республики. Таким образом, чешский законодатель довольно подробно регулирует ответственность лиц, причастных к обращению с парниковыми газами, что, несомненно, снижает риски причинения вреда их несанкционированными выбросами.
Торговля квотами на выброс парниковых газов — один из способов снижения их выбросов, правовое регулирование которой в Чехии осуществляется Законом «Об условиях торговли квотами на выбросы парниковых газов». Им, в частности, регулируются: права и обязанности операторов установок, эксплуа-тантов воздушных судов и других лиц, участвующих в системе торговли квотами на выбросы ПГ; порядок выдачи и распределения таких квот; условия торговли ими; компетенция органов государственного управления; штрафы за нарушение положений настоящего Закона.
Квотой на выброс считается материальная сумма, соответствующая праву оператора установки или эксплуатанта воздушного судна на выброс в атмосферу эквивалента тонны двуокиси углерода.
Поскольку квоты на выброс ПГ классифицируются на распределяемые и продаваемые, чешским законом регулируется их бесплатное распределение и продажа на аукционе, а также цели использования полученных средств.
Бесплатные квоты, как правило, распределяются между операторами, однако часть бесплатных квот передается в Фонд модернизации и развития. Часть квот, которая не была распределена или помещена в Фонд, может продаваться с торгов.
Бесплатные квоты выделяются операторам установок (§ 10). Министерство окружающей среды по
запросу операторов установок ежегодно распределяет бесплатные квоты на выброс (начиная с 1 января 2021 г. по 31 декабря 2030 г.). Основным условием получения бесплатных квот является достоверность данных, передаваемых операторами. При этом оговаривается, что бесплатные квоты не предоставляются при производстве электроэнергии и при хранении двуокиси углерода на установках, эксплуатируемых в соответствии с Законом «О хранении двуокиси углерода в природных горных породах» (с. 85/2012 Sb.).
Средства Фонда модернизации (§ 12) используются для финансирования проектов по сокращению выбросов ПГ, использованию ВИЭ и повышению энергоэффективности. Часть финансовых средств Фонда модернизации, соответствующая доходам от квот, должна использоваться, в первую очередь, для поддержки проектов в области производства электроэнергии, модернизации, диверсификации и декарбонизации энергетики. Министр окружающей среды при оценке представленных Фондом модернизации проектов должен отдавать предпочтение проектам, реализуемым в регионах, затронутых спадом добычи угля.
На аукцион выставляются квоты, которые не были распределены безвозмездно между операторами установок, а также помещены в Фонд модернизации. Из общего количества квот, предназначенных для эксплуатантов воздушных судов, 15% выставляется на аукцион в соответствии с правилами Регламента Европейской комиссии о проведении аукционов квот.
На аукционе квоты продаются оператором рынка квот. Полученные доходы поступают в государственный бюджет и, если иное не предусмотрено законом, направляются на дополнительное финансирование мероприятий по сокращению выбросов ПГ. Среди целей финансирования значатся: поддержка промышленных инноваций; повышение энергоэффективности в промышленности, энергетике и строительстве; реконструкция систем тепло- и энергоснабжения; снижение энергоемкости зданий; поддержка научных исследований; содействие энергосбережению со стороны потребителей. Особо отмечены выполнение международных обязательств Чешской Республики в области защиты климата и адаптации к его изменению, а также поддержка производства и внедрения соответствующих технологий для сокращения выбросов ПГ транспортом, особенно гражданской авиацией.
Таким образом, чешский законодатель в тесной увязке с правовыми актами ЕС подробно регулирует порядок распределения и продажи квот на выбросы ПГ с прямой адресацией полученных доходов на сокращение выбросов и переход к «зеленой энергетике».
Чешский ученый Я. Ханак в статье о проблемах сельского хозяйства в условиях изменения климата, негативно влияющего на сельское хозяйство Чехии и
ЕС в целом, положительно оценивает принимаемые государством законодательные меры в области ограничения выбросов ПГ43.
В Словакии действует Закон от 28 ноября 2012 г. «О торговле эмиссионными квотами»44, целью принятия которого признается способствование сокращению выбросов парниковых газов экономически выгодным способом.
Министерство окружающей среды Словакии представляет в Европейскую комиссию перечень предприятий, в которых в течение пяти лет, начиная с 1 января 2021 г., осуществляется один или несколько видов деятельности, связанных с выбросами ПГ, с предложением внести их в соответствующий список. Таким образом, составляется список согласованных с Комиссией предприятий, включающий предварительные годовые объемы бесплатно распределяемых квот на определенные виды деятельности. Министерство определяет общее годовое количество бесплатно распределяемых квот на каждый год торговли.
Доходы, получаемые от продажи квот, поступают в доход Экологического фонда, при этом: 35% средств должно использоваться для финансирования проектов реально достижимого и измеримого сокращения выбросов ПГ, повышения энергоэффективности, замены ископаемого топлива возобновляемыми источниками энергии, внедрения передовых научных технологий и др.; 25% — для поддержки предприятий, пострадавших от переоценки стоимости квот; 20% — для достижения целей государственной экологической политики и выполнения обязательств Словакии по сокращению выбросов ПГ; 20% — для поддержки деятельности, указанной в подзаконном акте.
Словацким законом предусмотрена возможность перераспределения выданных на соответствующий торговый период квот на выбросы ПГ между участниками торговой системы Словакии и иностранными участниками системы торговли квотами на выбросы ПГ Европейского союза. Однако установлено, что квоты на выбросы ПГ не могут быть предметом залога или неденежного вклада в уставный капитал коммерческих обществ.
Словацким законом также регулируются вопросы верификации и ответственности за нарушение установленных законом правил и запретов.
В Словении регулирование сокращения выбросов парниковых газов содержится в Законе от 22 апреля 2004 г. «Об охране окружающей среды»45. В За-
43 См.: Hanak J. Ceske zemedelske pravo v dobe klimaticke krize // Sbornik pnspevkü z konference. Brno, 2020. P. 7—25.
44 Zakon c. 414/2004 Z. z. oobchodovani s emisnymi kvötami ao zmene a doplneni niektorych zakonov.
45 Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, st. 41/04 — uradno precisceno besedilo, 49/06 — 158/20).
кон включены содержащиеся в Киотском протоколе нормы, относящиеся к расчету выбросов ПГ. Министерство окружающей среды совместно с Министерством финансов подготавливает программу Киотско -го протокола управления единицами и квотами на выбросы, в которой определяются размер средств, используемых государством для выполнения своих обязательств по Киотскому протоколу, способ их получения и стимулы для совместных инвестиций. Киотская программа управления единицами и квотами на выбросы утверждается Правительством и реализуется от его имени SID Bank Словении, который ежегодно отчитывается перед Правительством о ее выполнении. Между Правительством и SID Bank Словении заключается договор, регулирующий реализацию данной программы и отчетность перед Министерством.
Законом Словении также регулируется международная торговля квотами на выброс ПГ (ст. 131) и цели использования средств, полученных от продажи, поступивших в Фонд борьбы с изменением климата.
В Хорватии Законом от 17 декабря 2019 г. «Об изменении климата и охране озонового слоя»46, в частности, регулируются следующие вопросы: мониторинг выбросов ПГ и необходимая отчетность; система торговли квотами на выбросы ПГ; финансирование мер по сокращению выбросов ПГ; административный контроль и надзор в данной сфере; компетенция органов; меры ответственности за нарушение требований закона.
На территории Хорватии сокращение выбросов ПГ базируется на Стратегии низкоуглеродного развития, Плане действий по реализации Стратегии низкоуглеродного развития, Комплексном плане энергетики и сохранения климата. Кроме того, позиционируются ограничение квот выбросов для отраслей, не входящих в систему ETS (ЕС). Орган государственного управления, ответственный за охрану окружающей среды, в целях контроля за выполнением мер по сокращению выбросов парниковых газов на основании полученных данных осуществляет мониторинг и отчетность по выбросам парниковых газов (ст. 20).
Заслуживает внимания своеобразный принцип, содержащийся в ст. 5 хорватского Закона: «Меры, принимаемые для смягчения последствий изменения климата, не должны ставить под угрозу другие компоненты окружающей среды, качество жизни настоящего и будущих поколений и противоречить нормам законодательства о безопасности и гигиене труда».
Система торговли выбросами ПГ как часть Политики чистого развития признается одним из гибких средств, предусмотренных Киотским протоколом. Подчеркивается, что торговля квотами, количество которых постепенно ограничивается, уменьша-
46 Zakon o klimatskim promjenamai zastiti ozonskogsloja (NN127/19 (2534)).
ет объем выбросов ПГ, осуществляемых установками и воздушными суднами, что способствует смягчению последствий изменения климата рыночным способом.
Начиная с 2021 г. количество единиц эмиссии на уровне Европейского союза постепенно уменьшается с применением линейного коэффициента 2,2%. По общему правилу оператор установки может осуществлять деятельность по выбросу ПГ, если получил квоту на выброс от органа, ответственного за охрану окружающей среды. Хорватский Закон также регулирует получение бесплатных эмиссионных квот. Основанием получения квоты является наличие лицензии. Заявка на получение безвозмездных квот на эмиссию ПГ должна содержать: описание предприятия и его деятельности, включая используемые технологии; описание сырья и вспомогательных материалов, применение которых ведет к выбросам ПГ; источники выбросов ПГ. Орган государственного управления, ответственный за охрану окружающей среды, принимает решение о выдаче квоты в течение 60 дней со дня получения заявки. При этом план мониторинга выбросов ПГ с установки является неотъемлемой частью лицензии. Оператор установки обязан информировать компетентный орган о планируемых изменениях технических и технологических характеристик установки. Предусмотрены основания аннулирования лицензии на выброс. Решение о выдаче лицензии не подлежит судебному обжалованию, но может быть оспорено в административном производстве. Квоты на выброс распределяются между операторами установок, имеющими лицензии, и экс-плуатантами воздушных судов, имеющими утвержденный план мониторинга. На аукционе в каждый торговый период продаются эмиссионные квоты, не распределяемые согласно закону бесплатно. Квоты на выброс не могут предоставляться бесплатно операторам установок по производству электроэнергии, а также установок по улавливанию, транспортировке или хранению двуокиси углерода (ст. 28). С 2021 по 2035 г. сумма квот, подлежащих бесплатному распределению, должна составлять 30% суммы, определенной в соответствии с Регламентом Комиссии ЕС 2019/331. Согласно ст. 37 компетентный орган охраны окружающей среды представляет в Европейскую комиссию информацию о предварительном расчете квот на выброс ПГ и принимает решение о распределяемых безвозмездно квотах операторам установок на период с 2021 по 2025 г.
Заключение. В зарубежных европейских государствах в последние годы активно развивается законодательство, связанное с изменением климата, последствия которого отражаются на экономике и состоянии природной среды. Сокращение выбросов парниковых газов как способ противодействия изменению климата признается многими государствами и регулируется соответствующими законами.
Среди экономических механизмов содействия сокращению выбросов ПГ, в частности, используется система торговли квотами на выброс ПГ, поскольку получаемые в результате средства могут расходоваться на многие цели, к которым отнесены также развитие производства и внедрение соответствующих технологий для сокращения выбросов ПГ. Общая тенденция обеспечения баланса экономических, экологических и социальных интересов общества в данном случае подтверждается правовым
регулированием распределения и продажи эмиссионных квот. Каждое государство с учетом своих политических, экономических и социальных возможностей изыскивает приемлемые для себя способы обеспечения целевых показателей эмиссии в среднесрочной перспективе для каждого сектора экономики. При этом принимаются и другие законы, в частности, регулирующие переход к альтернативным источникам энергии, а также к низкоуглеродной экономике.
Список литературы
Flachsland Ch., Levi S. Germany's Federal Climate Change Act // Environmental Politics. 2021. Vol. 30.
Gopinathan N., Subramanian N., Urpelainen J. Mid-Century Strategies: pathways to a low-carbon future? // Climate Policy. 2019. No. 9.
Hanak J. Ceske zemedelske pravo v dobe klimaticke krize // Sbornik prispevM z konference. Brno, 2020. Iverson T., Burgess J., Barbier E. Are Sub-National Agreements for Carbon Abatement Effective? // Energies. 2020. Vol. 13. Iss. 14. Lamb W., Grubb M., Diluiso F., Minx J. Countries with sustained greenhouse gas emissions reductions: an analysis of trends and progress by sector // Climate Policy. 2021. No. 11.
Ranson M., Stavins R. N. Linkage of greenhouse gas emissions trading systems: learning from experience // Climate Policy. 2016. Vol. 16. Iss. 3.
Боголюбов С. А. Правомерно ли климатическое право? // Право и климат планеты. М., 2018.
Кичигин Н. В. Углеродный налог или торговля квотами на выброс: выбор оптимальной модели углеродного регулирования // Право и климат планеты. М., 2018.
Кичигин Н. В., Хлуденева Н. И. Правовой механизм реализации Киотского протокола в России: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Никонов Р. В. Действия Франции в транспортном секторе по снижению эмиссии парниковых газов // Право и климат планеты. М., 2018.
Хлуденева Н. И. «Парниковое» регулирование: правовой опыт России // Нефть и газ. 2016. № 4. References
Bogolyubov S. A. Is climate law legal? Law and climate of the planet. Moscow, 2018. (In Russ.) Flachsland Ch., Levi S. Germany's Federal Climate Change Act. Environmental Politics, 2021, vol. 30.
Gopinathan N., Subramanian N., Urpelainen J. Mid-Century Strategies: pathways to a low-carbon future? Climate Policy, 2019, no. 9. Hanak J. Ceske zemedelske pravo v dobe klimaticke krize. Sbornikprispevku z konference. Brno, 2020.
Iverson T., Burgess J., Barbier E. Are Sub-National Agreements for Carbon Abatement Effective? Energies, 2020, vol. 13, iss. 14. Khludeneva N. I. "Greenhouse" regulation: legal experience of Russia. Oil and gas, 2016, no. 4, pp. 99—111. (In Russ.) Kichigin N. V. Carbon tax or emissions trading: choosing the optimal carbon regulation model. Law and climate of the planet. Moscow, 2018. (In Russ.)
Kichigin N. V., Khludeneva N. I. The legal mechanism for the implementation of the Kyoto Protocol in Russia. Moscow, 2009. 112 p. (In Russ.)
Lamb W., Grubb M., Diluiso F., Minx J. Countries with sustained greenhouse gas emissions reductions: an analysis of trends and progress by sector. Climate Policy, 2021, no. 11.
Nikonov R. V. France's actions in the transport sector to reduce greenhouse gas emissions. Law and Climate of the Planet. Moscow, 2018. (In Russ.)
Ranson M., Stavins R. N. Linkage of greenhouse gas emissions trading systems: learning from experience. Climate Policy, 2016, vol. 16, iss. 3.
Информация об авторах
О. М. Сакович, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
Р. В. Никонов, научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
О
