CC BY
594
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
А.В. Камаева *
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Актуальность вопросов оптимизации бюджетных расходов на государственное управление обусловлена потребностями совершенствования аппарата госуправления и необходимостью эффективного использования бюджетных средств, выделенных на его содержание. Оптимальное использование бюджетных средств влияет на эффективное управление государственными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства, финансовое обеспечение функций государства, эффективность государственного управления. Все годы, начиная с момента юридического формирования института чиновничества, и до сегодняшних дней в Российской Федерации идет поиск наиболее оптимальных методов использования бюджетных расходов на государственное управление.
В связи с тем, что основные приоритеты бюджетных расходов на ближайшие годы лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры, не приходится рассчитывать на то, что дополнительные доходы бюджета будут направлены на нужды государственного управления. Вместе с тем объем функций, выполняемых органами государственного управления, постоянно увеличивается и будет увеличиваться в дальнейшем. Выход состоит в том, чтобы повысить эффективность использования каждого бюджетного рубля, что в итоге приведет к повышению эффективности государственного управления и многократно оправдает определенное повышение расходов на него.
В Бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации* 1, а также Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации2 в целях создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами, в соответствии с приоритетами социальноэкономической политики государства определена необходимость принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, в том числе на государственное управление.
В настоящее время в рамках административной реформы, реформы государственной службы и реформы бюджетного процесса намечены меры по оптимальному использованию бюджетных средств. В итоге ожидается повышение управляемости государства в части достижения планируемых целей, задач
Канд. юрид. наук, судья Арбитражного суда Республики Марий Эл, доцент кафедры частного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 См.: О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 30.04.2004 г. № 255 // Российская газета. 2004. 7 мая.
2 См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2005 годы, одобренная Правительством 22.05.2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня.
165
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
и показателей результативности, повышение эффективности бюджетных расходов при организации исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, что в конечном итоге должно привести к росту качества жизни населения и упрочению институтов гражданского общества.
Однако намеченные реформы обозначают только общие, концептуальные направления повышения эффективности всех государственных расходов и не решают правовые проблемы реализации оптимизации бюджетных расходов по конкретным функциональным направлениям. В частности, остается нерешенным вопрос об основных формах и методах оптимизации бюджетных расходов на государственное управление. Очевидно, что необходимость создания управленческих механизмов, которые бы гарантировали принятие и практическое осуществление органами государственного управления своевременных и содержательных решений по повышению эффективности государственного управления, привела к поиску новых подходов к решению проблем правового обеспечения оптимизации бюджетных расходов на государственное управление в условиях реформирования системы государственного аппарата.
Основные формы и методы формирования затрат на государственный аппарат, действующие и в настоящее время, сложились в Российской Империи. Принятые в указанный период правовые акты и нормативные документы предусматривали, что расходы на государственный аппарат включают денежное содержание чиновников, расходы на предоставление им социальных и пенсионных гарантий, а также расходы на функционирование системы чиновничества. Субъектный состав расходов на государственное управление, сформированный в Российской Империи, принципиально мало изменился в настоящее время, он состоял из расходов на содержание царя и царской семьи (в современной России - содержание Президента России и его администрации), содержание центрального аппарата министерств и ведомств, расходов на содержание территориальных органов и местной бюрократии.
Исследование показывает, что причины неэффективного использования государственных средств, выделенных на финансирование государственного управления, в принципе были одинаковые с теми, которые пытаются разрешить в настоящее время Президент и Правительство Российской Федерации с помощью проводимых административной и бюджетной реформ, а также реформы государственной службы. К ним относятся громоздкость государственного аппарата, избыточность государственных структур, отсутствие системы эффективного бюджетного планирования и финансирования расходов на государственное управление, нерациональная и затратная для государства система денежного содержания императора и членов его семьи, а также высшей бюрократии, резкое различие в материальном положении высших сановников и основной массы чиновничества, бедственное положение мелких чиновников, приводившее к проникновению коррупции во все сферы государственного управления.
Все попытки оптимизировать расходы на чиновничий аппарат с момента становления в России системы государственного управления сводились к ликвидации излишних государственных структур, сокращению численности чи- 166
166
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
новников и уменьшению расходов на содержание самых мелких чиновников. Естественно, эти меры, предпринимаемые отдельно друг от друга, без какой-либо комплексности и системности, не могли привести к желаемой цели - эффективному государственному управлению Российской Империей.
На основе анализа законодательства, регулирующего процесс формирования расходов на государственное управление после 1917 года, можно сделать вывод, что в течение всего советского периода организация и деятельность государственного аппарата основывались на принципе экономичности.
Удешевление советского государственного аппарата осуществлялось по следующим основным направлениям: а) ликвидация излишних звеньев и структурных подразделений аппарата; б) сокращение штатов административно-управленческого персонала. Этим основным мероприятиям сопутствовали и многие другие, позволяющие в той или иной степени уменьшить расходы на содержание государственного аппарата: упорядочение учета и отчетности, сокращение расходов на командировки, транспорт, почтовую связь и другие управленческие нужды. При этом главной целью издания различных нормативно-правовых актов являлось получение наиболее эффективных результатов функционирования государственного аппарата при наименьших затратах на его содержание и минимальной численности служащих. Однако, чаще всего в конечном итоге все сводилось к механическому сокращению численности служащих государственного аппарата или некоторому упорядочению ассигнований без серьезного пересмотра функций и способов деятельности системы государственного управления.
К началу XXI века в России государственный аппарат оказался невероятно раздутым, а заработная плата служащих стала до такой степени мала, что говорить об эффективности работы государственных служащих не приходилось вообще. Вместе с тем, в государственном аппарате широко процветала коррупция.
Тем не менее, проанализировав удельный вес расходов на содержание органов государственного управления в общем объеме российских бюджетов в разные периоды, можно сказать, что задача минимизации данных расходов к XX веку была достигнута. Так, в 1704 году расходы на государственный аппарат и дворцовые расходы составили 42% от всех расходов бюджета, в 1767 году расходы государства на содержание центрального и местного управления составили 24,3% всех государственных расходов, в 1900 году содержание чиновников уже составляло 13,36% расходной части бюджета. Удельный вес расходов государственного бюджета СССР на содержание органов государственного управления сократился с 4,4% в 1938 году до 3,4% в 1950 году и 1,3% в 1962 году. В 1995 году в РФ удельный вес расходов на государственное управление в общих расходах федерального бюджета составил 2,1%, в 1997 году - 2,2%, с 2000 года - 2,8-3,0%.
Однако, если рассматривать динамику расходов на государственный аппарат РФ в абсолютных цифрах, то расходы на его содержание увеличивались с каждым годом на несколько миллиардов рублей, а качество жизни народа при этом оставалось на прежнем уровне. Таким образом, главная цель оптимиза- 167
167
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
ции бюджетных расходов - соответствие результатов государственного управления используемым затратам - достигнута не была. Следовательно, проводимых ранее мер в настоящее время недостаточно, при решении задач административной реформы важным является не увлечься сокращением, упразднением и исключением. Как показал исторический анализ, к эффективному государственному управлению подобные кардинальные меры не приводят. Необходимы новые направления повышения эффективности расходов на государственный аппарат.
Понятие расходов на государственное управление включает в себя, прежде всего, бюджетные расходы и остальные государственные расходы за счет децентрализованных фондов государства, а также остальное имущество, выраженное в стоимостной форме, которое потрачено на содержание государственного аппарата либо задействовано для обеспечения управленческих задач, поставленных органами государственной власти иным субъектам.
В ходе сравнительно-правового анализа затрат на государственный аппарат установлено, что в настоящее время в процентном соотношении произошло замедление темпов роста расходов на финансирование главы государства и функционирование исполнительных органов государственной власти, оптимизация расходов на которые осуществляется в рамках проводимой административной реформы. Однако увеличились расходы на функционирование законодательных органов власти. При этом максимальный удельный вес в расходах на государственное управление занимает финансирование исполнительной ветви власти.
Анализ расходов на государственное управление по отдельным государственным органам показывает, что доля расходов на государственное управление в ведомствах, основным направлением деятельности которых является осуществление определенной государственной функции (функции социальной защиты, охраны здоровья, обеспечения энергией и связью, культурной, экологической функции и т.д.), очень мала (от 0,2% до 7-8%). Однако в государственных структурах, которые занимаются сбором и анализом информации по определенной сфере деятельности, выполняют лицензирующие и контролирующие функции, расходы на содержание аппарата ведомства являются самыми значительными (70-90%). Доля фонда оплаты труда с начисления в них составляет около 70 %. Рост фонда оплаты в 1,5 раза в течение 3-х лет потребует дополнительно примерно 8 млрд. руб. в год и в значительной степени позволит решить вопрос соответствия оплаты труда на государственной службе и в частном секторе. Очевидно, что такой прирост не может быть автоматическим. Необходимо отметить, что он должен быть жестко привязан к реализации конкретных мероприятий административной реформы, повышению результативности государственной службы.
Основное направление реформирования системы оплаты труда заключается в установлении прямой и прозрачной зависимости между величиной зар- 168
168
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
платы и результатами (индивидуальными и коллективными)1. Результативность управленческой деятельности является комплексным понятием, включающим в себя интенсивность и качество труда, инициативу и ответственность. Ее сложно выразить ограниченным набором объективно измеряемых и нормативно установленных показателей. Регулярные отчеты о выполнении должностных обязанностей и достигнутых результатах, формализованные процедуры оценки интенсивности и качества работы могут учитываться при выплате премий, надбавок и должностном росте. Индикаторы исполнения должностных обязанностей должны быть непосредственно связаны с задачами и функциями органов и отражаться в служебных контрактах.
Эффективность деятельности органа оценивается путем анализа соотношения объема и качества предоставляемых общественных услуг, полученных результатов и связанных с этим издержек. Экономическая эффективность деятельности государственного органа связана с использованием ресурсов, с тем, как получить от ресурсов максимум возможного при минимальных затратах, и обычно определяется как соотношение стоимости объемов предоставленных государственных услуг (иных количественных характеристик деятельности) к стоимости привлеченных для этого материальных, организационных и иных ресурсов. Производственная эффективность связана с конечным результатом - продвижением к желаемым целям - и определяется степенью достижения целей деятельности государственного органа в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.
Существует и более широкое определение производственной эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь «общественные цели», а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества.
Широкое понимание производственной эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности - социальной эффективностью. Социальная эффективность является определяющей для государства, поскольку именно этот показатель отражает сущность самого государства, его предназначение. Социальная эффективность представляет собой конечный результат всех воздействий государственных институтов на общественные, ради достижения которого государственный аппарат совершает определенные действия, принимает решения, расходует различные виды ресурсов, такие, как информационные, кадровые, финансовые, научные, технологические и др. При этом основное предназначение государственного органа управления состоит в обеспечении высокого уровня обслуживания общественных интересов. Социальная эффективность деятельности органа оценивается путем анализа соотношения объема и качества предоставляемых общественных услуг, полученных результатов и связанных с этим издержек. 169
1 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 июля.
169
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
Анализируя процедуру оценки эффективности государственного управления, автор приходит к выводу, что оптимальный эффект осуществления экономических затрат на государственный аппарат будет достигнут только тогда, когда их оценка будет осуществляться на основании показателей экономической, производственной и социальной эффективности. Обобщенные показатели эффективности деятельности государственных органов должны быть утверждены Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации1.
Эффективность служит оценкой результата деятельности. Одним из основных факторов, влияющих на нее, является оптимизация, под которой подразумевается соотношение результатов и затрат, связанных с процессом организации и управления какой-либо деятельностью, с приведением в наилучший порядок какой-либо системы. Суть оптимизации государственного управления заключается в том, чтобы при наименьших затратах добиться наиболее высокой эффективности деятельности государственных органов и учреждений, государственной службы в целом.
На основе проведенного анализа предлагается, что для повышения эффективности организации и функционирования государственного аппарата его оптимизацию следует осуществлять на основании принципа постоянности, который должен соответствовать ряду критериев, в число которых могут быть включены следующие показатели:
- соотношение организационных структур государственного аппарата с имеющимися функциями государства, что вытекает из необходимости организационного обеспечения каждой функции государства. Данный критерий отвечает на вопрос о рациональности построения государственного аппарата с учетом того, сколько необходимо министерств и ведомств и какой должна быть численность их работников;
- достижение признаков системности в организации построения и функционирования государственного аппарата, отсутствие у органов власти дублирующих полномочий, наличие механизма взаимодействия и координации всех его элементов.
На основе конкретизации функций государственных подразделений и сотрудников государственного аппарата станет возможным внедрение современных подходов к планированию, организации, финансированию и оценке деятельности, ориентированных на обеспечение высокой эффективности труда государственных служащих, что позволит объективно оценивать работу государственных органов, их подразделений и отдельных служащих. Этим изменениям будет соответствовать переход к более гибким и эффективным методам финансирования государственного аппарата.
Целью бюджетного управления является повышение результативности бюджетных расходов, то есть получение большего результата на единицу затрат. Модели бюджетного управления расходами на государственное управле- 170
1 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федерального закона РФ от 27.07.2004г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 июля. Ст. 50.
170
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
ние в разных странах различаются весьма существенно. Анализ опыта реформирования процесса финансирования расходов на государственный аппарат в США, Австралии, Канаде, Великобритании, Новой Зеландии, Нидерландах позволил выделить характерные для всех современных систем бюджетного управления черты. Это, во-первых, ориентация на конечные результаты, во-вторых, стремление полно и комплексно оценить затраты, в-третьих, установление в качестве основного принципа финансирования только предельных границ затрат.
Результативная модель управления бюджетными расходами на содержание государственного аппарата является наиболее оптимальной бюджетной моделью, способствующей повышению эффективности государственных расходов, по сравнению с распространенным в настоящее время в Российской Федерации затратным (сметным) финансированием, задачей которого является детальный контроль и управление расходами. Внимание государства как главного заказчика и контролера при предлагаемой модели сосредотачивается на планировании и контроле результатов, расчете «цены» единицы желаемого результата. Механизм реализации принципа установления предельных границ затрат предлагается следующий: получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, под которые им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на свои нужды. Урегулировать предложенные процедуры, по мнению автора, целесообразно путем внесения дополнений в главы 24, 25 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части регулирования процесса исполнения бюджета и принятия нормативных актов Правительства РФ в части детализации и конкретизации введенных изменений.
Для внедрения этой модели финансирования, по мнению автора, необходимо решение следующих задач: переориентация финансирования на достижение конкретных результатов; расширение самостоятельности руководителей органов государственного управления по перераспределению выделенных финансовых средств; оценка деятельности органов государственного управления в зависимости от эффективности проводимой ими государственной политики на основании показателей экономической, производственной и социальной эффективности; повышение денежного содержания государственных служащих с одновременной оптимизацией численности государственного аппарата; инвентаризация вспомогательной деятельности органов государственного управления; придание финансовым механизмам ведущей роли в реформировании государственного аппарата. Иммунитет и большая самостоятельность бюджетов государственных органов создадут мотивацию к экономии средств, повышению эффективности расходов, станут условием своевременности и комплексности государственных расходов. 171
171
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
М.А. Верхолётов*
МАТЕРИАЛЬНАЯ КОМПЕНСАЦИЯ СВОБОДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ БЕЗ СОГЛАСИЯ ПРАВООБЛАДАТЕЛЯ
Свободное использование интеллектуальной собственности без разрешения правообладателя осуществляется в двух формах: с выплатой и без выплаты вознаграждения, - и составляет институт ограничения права на интеллектуальную собственность. Свободное использование интеллектуальной собственности имеет принудительно-властный характер, при этом правообладателю может быть гарантировано выполнение субъектами интеллектуальноправовых отношений, ограничивающими его права, некоего компенсационного условия, а именно выплаты вознаграждения за использование результата интеллектуальной деятельности. Получение согласия правообладателя на использование такого результата по закону не требуется.
Существующие мировые стандарты в области интеллектуальной собственности говорят даже не о свободном использовании результатов интеллектуальной деятельности, а о случаях принудительного использования интеллектуальной собственности, так как создателя или иного законного правообладателя не только принуждают смириться с использованием принадлежащих им объектов интеллектуальной собственности без их согласия, но заставляют принять исполнение. Однако, властное принуждение компенсируется наложением на третьих лиц, которые не всегда являются фактическими конечными пользователями объектов интеллектуальной собственности, обязательства предоставить встречное исполнение в денежном выражении.
Действующее законодательство в данной области не имеет практического применения. В частности, в авторском праве закрепленные в ст.26 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах» положения о допустимости без согласия автора произведения, исполнителя и производителя фонограммы, но с выплатой им вознаграждения, воспроизведения аудиовизуального произведения или звукозаписи произведения исключительно в личных целях мало кем исполняются в силу весьма банальной причины - неразвитости российской промышленности и экономики в области производства носителей такого рода произведений, а равно иных носителей информации. Более того, законодательство даже не предусматривает того, что, в принципе, с развитием российского сегмента сети Интернет и в целом электронного обмена информацией, мягко говоря, не совсем справедливо все расходы возлагать только лишь на производителей носителей информации. 172
Канд. юрид. наук, доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
172
