CC BY
72
Научная дискуссия*
Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты
А.В. Клименко
Состояние системы исполнительной власти и ее отдельных институтов являются значимым элементом организационного капитала страны, который в современном мире стал одним из главных факторов конкурентоспособности государств1.
Развитие организационного капитала государства может происходить за счет проведения реформ, т.е. целенаправленного изменения институтов агентами перемен, или путем естественного конкурентного отбора лучших институтов. В институциональной теории существует либеральная точка зрения, согласно которой естественный отбор (методом проб и ошибок) более эффективен, чем целенаправленное реформирование — «выращивание» институтов и их селекция. Эта точка зрения применима с определенными оговорками к частному сектору, но вряд ли к государству.
Опыт российских реформ исполнительной власти последних десятилетий показывает, что исполнительные институты государства самостоятельно не настраиваются. Для поддержания, не говоря уже о развитии, организационного капитала власти нужны постоянно действующие механизмы управления изменениями. Это особенно важно для России, имеющей сложную, многозвенную систему исполнительной власти, для которой еще не найдено эффективной модели.
1. Организационные механизмы проведения реформ
В конце октября 2005 года распоряжением Правительства была одобрена Концепция проведения административной реформы2 и план ее мероприятий. Эта концепция учитывала опыт организации всех предыдущих аналогичных программ и была построена на основе программно-целевой модели управления.
В рубрику вошли материалы научного семинара «Проблемы современного государственного управления в России», который ежемесячно проходит по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
1 Подробный обзор этого вопроса представлен в Acemoglu A., Johnson S., Robinson J. Institutions as the fundamental cause of long-run growth. NBER Working paper series, WP 10481. 2004.
2 В распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации на 2005-2008 годы» в 2008 году были внесены изменения (распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221), скорректировавшие ее приоритеты и продлившие действие до 2010 года.
Концепция устанавливала три задачи — повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Были установлены целевые показатели реализации Концепции. Во-первых, уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг. К 2008 году предполагалось довести его до 50% , а к 2010 году — до 70%.
Вторым индикатором был выбран уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Его величина к 2008 году должна быть снижена до 5% в общей выручке предприятий, а к 2010 году — до 3%.
В-третьих, в целевые показатели были включены компоненты индекса GRICS, рассчитываемого Всемирным банком. К 2008 году предполагалось достичь значения показателя эффективности государственного управления (Government Effectiveness) в 55 единиц, эффективности государственного регулирования (Regulatory Quality) — 60 единиц, а в 2010 году — не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
Попытка установить целевые показатели в программе институциональных реформ была новой для российской практики. Однако, как видно теперь, не вполне удачной, но не потому, что ни один из этих показателей до сих пор не достигнут, а из-за формального подхода и методологической неготовности. Для первого и второго показателей информационная и методическая база не создана до сих пор. В самой концепции связь между целевыми показателями и мероприятиями не была убедительно проработана (этим страдают практически все отечественные программы). Таким образом, использование целевых показателей носило формально-инновационный характер.
Единым координатором проектов по административной реформе было назначено Министерство экономики России. Оно выполняет функции методического, экспертного и организационного центра. Его работу в этой сфере контролирует Правительственная комиссия по проведению административной реформы, возглавляемая вице-премьером, руководителем аппарата Правительства. Такая организация отличается от организации президентской Программы реформирования государственной службы, когда у одного куратора (Администрация Президента России) имелось несколько ведомств-исполнителей, конкурировавших между собой за бюджетные средства и при этом имевших разные взгляды на цели реформирования.
Финансирование основных направлений административной реформы проводится на основе конкурса проектов, подготовленных в инициативном порядке федеральными ведомствами и администрациями субъектов РФ. Ведомственные и региональные проекты направляются на формальную экспертизу в Министерство экономики. При этом само Министерство экономики непосредственно эти проекты не финансирует. Оно передает средства тем ведомствам, которые предложили лучшие проекты и признаны Правительственной комиссией победителями конкурса с учетом предварительной экспертизы в Минэкономике. Ведомства-победители, получив бюджетные средства, при необходимости привлекают для исполнения проектов внешних экспертов и консультантов.
В рамках бюджета Министерства экономики имеется лишь часть средств для финансирования научных исследований по методическим вопросам административной реформы и организации мониторинга ее результатов.
С 2006 года оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов Российской Федерации. При этом год от года популярность данных конкурсов возрастает. В 2006 году из федерального бюджета поддержаны проекты по тематике административной реформы в 19 федеральных органах исполнительной власти и 29 субъектах Российской Федерации, в 2007 — в 19 и 46, в 2008 — в 21 и 48 соответственно. В целях стимулирования качественного и своевременного исполнения проектов до 40% средств, выделяемых победителю конкурса, может быть направлено на премирование тех государственных служащих, которые принимают непосредственное участие в их реализации.
Такой подход позволяет реализовать модель «деньги за реформы», ориентирует органы исполнительной власти на практическое внедрение новых механизмов, повышение качества организации своей работы. В рамках Федеральной программы реформирования государственной службы была реализована более традиционная и менее эффективная модель — финансировалась лишь разработка проектов законодательных актов и методик, а не их внедрение. Круг ведомств, участвовавших в Федеральной программе и заинтересованных в ее успехе, был крайне узок. Администрации субъектов РФ были из нее вообще исключены на том формальном основании, что данная программа финансировалась из федерального бюджета. Все это стало одной из причин низкой результативности программы, проявившейся хотя бы в том, что в конце 2008 года, через год после ее полного завершения3, Президенту России пришлось в срочном порядке принимать меры по формированию кадрового резерва государственных служащих.
Организационная модель административной реформы предполагает определенную гибкость в управлении тематикой проектов. Приоритетные направления, которым оказывается поддержка, уточняются в зависимости от достигнутых результатов и возникающих задач. Так, в 2006 году приоритетной была разработка административных регламентов, в 2007 году — подготовка антикоррупционных программ и административных регламентов, а в 2008 году — создание многофункциональных центров на уровне субъектов РФ и разработка ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти по комплексному повышению качества исполнения государственных функций и предоставлению государственных услуг. Тематические приоритеты очередного года определяются Правительственной комиссией по проведению административной реформы.
Особенностью административной реформы является вовлеченность в нее институтов гражданского общества. Так, в 2006 году на основе совместных решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Совета Общественной палаты Российской Федерации и Совета
3 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» была продлена на период 2006-2007 гг.
при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была создана Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. Ее задачи состояли в поиске форм участия институтов гражданского общества в реализации административной реформы — например, в экспертизе принимаемых в ходе административной реформы решений, проведении общественного мониторинга, разработке рекомендаций и модельных правовых актов. Однако активной деятельности эта группа не показала отчасти из-за недостаточной активности ее участников и отсутствия достаточной заинтересованности в привлечении общественности со стороны аппарата правительства.
В начале административной реформы свою заинтересованность и участие демонстрировали Общероссийская организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Российский союз промышленников и предпринимателей. Их представители вошли в состав соответствующей правительственной комиссии. Однако отсутствие очевидных улучшений и выгод для бизнеса в результате реализации мероприятий административной реформы привело к тому, что интерес и этих организаций начал угасать.
Важным условием эффективности институциональных реформ является их адекватное ресурсное обеспечение. Реформы не бывают бесплатными. По всей видимости, для каждого типа институциональной реформы существует свой минимальный бюджет, ниже которого начинать реформирование просто не рационально, поскольку это приведет лишь к имитации деятельности и не даст реальных результатов.
При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть наиболее радикальных предложений по оптимизации исключается из проектов, так как является слишком затратной для ведомств.
С точки зрения ресурсного обеспечения административная реформа оказалась одной из самых бедных из всех проводимых институциональных реформ в области государственного управления. Средний размер выделяемой поддержки в расчете на один орган власти (Администрацию региона или федеральный орган) составляет:
- комплексный проект реформирования образования — 150 млн руб.;
- пилотный проект реформирования здравоохранения — 190 млн руб.;
- программа реформирования региональных финансов — 100-120 млн руб.;
- эксперимент по внедрению бюджетирования ориентированного на результат — не менее 100 млн руб.;
- проект по тематике административной реформы в субъекте РФ — до 20-25 млн руб.;
- проект по тематике административной реформы в федеральном органе — 5-7 млн руб.
Знаковое различие объемов финансовой поддержки указывает потенциальным участникам программы на приоритетность, политическую значимость реформы и формирует к ней соответствующее отношение. Чем ниже бюджет и выше сложность реформы, тем более мягкие требования выдвигаются к ее потенциальным участникам. Так, в ряде случаев пришлось отказываться от тре-
бования софинансирования проектов административной реформы, хотя это было важным условием повышения ответственности за взятые обязательства. В результате не только уровень ответственности оказался пониженным, но и потенциальный бюджет административной реформы сократился.
Наряду с недостаточно сбалансированным бюджетом еще одной слабой стороной административной реформы является отсутствие практики многолетних контрактов. Бюджет административной реформы ежегодно определяется решением Правительства в рамках средств, зарезервированных на государственное управление. Проекты, необходимые для достижения целей административной реформы, искусственно ограничиваются годовым сроком, хотя очевидно, что содержание и сложность институциональных преобразований не соответствуют годовому режиму финансирования.
Эффективность использования бюджета административной реформы снижается из-за его распыления между большим числом участников и тематик, недостаточно интегрированных между собой. Это вызвано желанием максимально расширить круг заинтересованных в реформе ведомств и администраций. Однако на деле многочисленные участники легко готовы отказаться от недостаточно весомых бюджетных ассигнований, обремененных к тому же многочисленными требованиями и условиями.
Остро стоит вопрос и о кадровом обеспечении реформ. С одной стороны, наблюдается отставание уровня квалификации государственных и муниципальных служащих от уровня решений и документов, которые они должны исполнять. С другой стороны, крайне узким является экспертное сообщество, способное профессионально поддержать реформы. Далеко не все институты гражданского общества заинтересованы в участии в реформе.
2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти
Оптимизация функций и структуры исполнительной власти
Необходимость пересмотра функционала исполнительной власти в рамках административной реформы была вызвана тем, что в 1990-е годы, несмотря на приватизацию и переход экономики к рынку, государственные органы сохранили большую часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой, рыночной экономике часть этих полномочий оказалась избыточной, их применение не только не давало общественно полезных результатов, но становилось преградой развития бизнеса, могло быть и было использовано для получения коррупционных доходов (бюрократической ренты).
Наряду с сокращением избыточных функций необходимо перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль.
Именно поэтому идеи инвентаризации и сокращения (отбора необходимых) функций, перестройки структуры исполнительной власти не встретили консолидированного сопротивления высшей бюрократии.
О необходимости оптимизации государственных функций говорилось в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах. Отмечалось несоответствие объема полномочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию государства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.
Приоритетные направления административной реформы, определенные Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»4, предполагали:
• ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• развитие саморегулируемых организаций в области экономики;
• организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;
• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В июле 2003 годы Постановлением Правительства Российской Федерации5 для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа (вначале под руководством Б.С. Алешина) вполне логично началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.
Впервые в России был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали следующие: отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансовых затрат государства на исполнение функций.
Особенность функционального анализа, реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие
4 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003, №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Собрание законодательства РФ, 2003, №30, ст. 3046.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 №451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 31, ст. 3150.
установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовке законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга. Всего в 2003-2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.
Методики и технология анализа функций учитывали международный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международную практику функционального анализа. Предложения этой группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования прежде всего на уровне регионов6.
Результаты функционального анализа были учтены при формировании новой структуры государственных органов и определении их специализации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»7, были выделены типы функций по:
• выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;
• контролю и надзору;
• управлению государственным имуществом;
• оказанию государственных услуг.
Выделенные типы функций были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти8. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровневая» организационная система в определенной степени оправдала, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени. Новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724, базируется в основном на ранее принятой модели.
6 Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М.: Алекс, 2005.
7 Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004, № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 11, ст. 945.
8 Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004, № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 21, ст. 2023.
Эффективность работы «трехуровневой» федеральной структуры критически зависит от качества межведомственного взаимодействия, поскольку в ней усиливается интенсивность межведомственных согласований. В то же время культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 года.
Новые правила взаимодействия были установлены лишь в конце января 2005 года9. Они, в частности, определяли полномочия и механизмы координации и контроля министерством подведомственных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности заместителей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и пр.).
Еще большую ясность в новую «физиологию» российской административной системы внес Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти10. В нем установлены полномочия руководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судебной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отражены принципы организации работы с территориальными органами и обращениями граждан.
Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили межведомственных проблем, но унифицировали процедуры и существенно сократили поле неопределенности в бюрократических процессах.
Процедура глобальной оптимизации функционала федеральной исполнительной власти была проведена один раз, хотя для предотвращения появления новых избыточных функций это необходимо делать регулярно, поскольку бюрократия «склонна к размножению». По крайней мере, введение новых полномочий органов власти должно обосновываться их общественной необходимостью, декларациями об ожидаемых последствиях исполнения новых функций по методикам Regulation Impact Statement (или Regulatory Impact Analysis). Лишь жесткое соблюдение вышеупомянутого принципа «презумпции виновности» может ограничить безудержный рост бюрократии, а для этого нужны заинтересованные и влиятельные институты, противостоящие бюрократии.
Подводная часть «айсберга» — подведомственные организации
Сокращая функции органов власти, Правительственная комиссия по административной реформе не могла не обойти вниманием подведомственные им предприятия и учреждения. Таких организаций с советских времен сохранилось огромное множество. Не имея зачастую четких задач своей деятельности,
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005, № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 4, ст. 305.
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005, № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 31, ст. 3233.
они требовали постоянных бюджетных ассигнований на свое существование. Находясь в состоянии «подведомственности» и обладая значительным имуществом, они представляли большой интерес для бюрократического аппарата. Даже часть функций органов власти конструируется таким образом, чтобы создать монопольные рынки для подведомственных организаций. Все это создает дополнительные условия получения бюрократической ренты и ложится тяжелым бременем на федеральный бюджет, отдельные категории граждан и бизнеса.
Правительство России в октябре 2004 года приняло порядок оптимизации сети организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. На основе анализа данных ведомственной и налоговой отчетности, реестра федерального имущества Правительственной комиссией по проведению административной реформы было выделено четыре группы подведомственных предприятий и учреждений.
К первой группе относились те, которые целесообразно сохранить (обеспечивающие оборону и безопасность страны, сохранение национальных ценностей и прочие действительно общественные блага). Управление этими организациями предполагалось передать из министерств профильным агентствам и Росимуществу России.
Вторую группу составили организации и предприятия, передаваемые на уровень субъектов РФ в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами. Собственно, выделение именно этих предприятий и составляло главную задачу анализа на данном этапе. Организации, вошедшие в третью группу, подлежали приватизации или ликвидации. Наконец, четвертая группа состояла из организаций, обслуживающих органы власти, в том числе предоставляющих услуги государственным служащим в рамках их социального пакета (ведомственные санатории, поликлиники, дома отдыха, учреждения транспортного обслуживания и др.). Решение по ним было отложено до принятия указов по компенсационному пакету государственных служащих.
Впервые в постсоветский период была изучена деятельность более 25 тысяч организаций, подведомственных федеральным органам власти. Из них треть была предложена к ликвидации, реорганизации или приватизации. Однако мониторинг реализации этих решений не проводился. Проблема «подсобных» ведомственных хозяйств, «навязанных» обществу услуг государственных предприятий и учреждений сохранилась.
В связи с финансовым кризисом и ужесточением бюджетных ограничений в 2009-2010 годах придется повторить экспертизу подведомственных учреждений, но уже в более жестком режиме, с целью оптимизации бюджетной сети, поиска резервов экономии бюджетных средств.
В 2007 году был проведен анализ платных услуг ведомств и подведомственных им организаций. Данная работа позволила выявить теневой рынок услуг, оказываемых государственными учреждениями, подведомственными главным образом контрольно-надзорным органам. Оценка его объема в 2007 году составляет около 1,5 трлн рублей. Эти услуги в основном касаются проведения разного рода предлицензионных и иных экспертиз, консультирования и т.п. По
итогам анализа подготовлен проект постановления правительства, утверждающий закрытый перечень платных государственных услуг, за оказание которых федеральные органы исполнительной власти, а также подведомственные им учреждения вправе взимать плату с граждан и организаций.
Однако проблема платности государственных услуг еще далеко не урегулирована. Значительная часть актов, устанавливающих размер платы за услуги федеральных государственных учреждений, определяется либо самими этими учреждениями, либо органом власти, в ведении которого они находятся, либо вообще никак не установлена.
3. Административные и должностные регламенты
Регламенты занимают особое, центральное место в административной реформе. Именно с их созданием в понимании государственных служащих ассоциируется административная реформа. К административным регламентам примыкают должностные регламенты, введенные в ходе реформирования государственной службы.
Термин «регламент» укоренился в российском административном лексиконе еще со времен Петра I. Различные регламенты неоднократно применялись на практике, а результаты внедрения нередко высмеивались в художественной литературе. Тем не менее идея регламентации под другим названием (реинже-ниринг, оптимизация бизнес-процессов, упорядочение операций и пр.) давно проникла в современный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов снижения издержек и повышения конкурентоспособности. В европейских странах в последнее время широко стали применяться процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией.
В современной российской практике идея создания административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг для улучшения государственного управления возникла у экспертов Государственного университета Высшей школы экономики в 2003-2004 годах. Она основывалась, с одной стороны, на модели «идеального» бюрократа М. Вебера, требующей соблюдения определенных правил, с другой, на концепции управления по результатам, ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг. По сути, административный регламент — это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения.
При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников, прежде всего при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг.
Для стран со сложившейся правовой культурой и административными традициями идея регламентации, возможно, не столь актуальная, как для России,
в которой бюрократия и гражданское общество все еще находятся в поиске баланса взаимных прав и обязанностей. В России административные регламенты выступают в настоящее время своеобразными публичными обязательствами органов исполнительной власти, в которых выражены гарантии качества услуг и взаимодействия гражданского общества с государством.
Благодаря созданию административных регламентов гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия, трактовать результаты своей деятельности. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень прозрачности бюрократии. Однако открывающиеся в связи с этим возможности еще недостаточно осознаны и востребованы не только гражданским обществом, но и самой бюрократией.
Развитие системы административных регламентов
Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг создаются в России органами исполнительной власти с 2005 года для каждой законодательно установленной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Все регламенты проходят экспертизу Минюста России и входят в единую законодательную базу.
Порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов определены Постановлением Правительства11. Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов проводят описание последовательности административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание прежде всего на устранение избыточных действий, упрощение административных процессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упрощения административной процедуры в большинстве случаев является критерием качества административного регламента.
Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют научные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, заложенных в регламенте потребностям тех общественных групп, на которые действие этого регламента будет распространяться. К сожалению, сам порядок проведения экспертизы до сих пор недостаточно регламентирован, что позволяет проводить ее иногда формально с привлечением подведомственных, т.е. зависимых, организаций и в минимальном объеме учитывать требования граждан и бизнеса.
Раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является неотъемлемой частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и
11 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан.
Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости государственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе исполнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Наличие стандарта создает реальные возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Развитие практики подготовки стандартов и регламентов проходит три закономерных этапа. На первом создаются административные регламенты, которые можно назвать регламентами первого поколения. В них стандарт выступает как элемент регламента, конкретизирующего сложившиеся процедуры исполнения ведомственных полномочий и предусматривающего их некоторое улучшение. Такой подход «от сложившихся ведомственных процедур» был объективно необходим, позволил не только описать, но в ряде случаев существенно улучшить процедуры взаимодействий, устранить «узкие места», в том числе и на межведомственном уровне. Однако зафиксированные стандарты в значительной степени исходили из ведомственных возможностей.
На следующем этапе возможен переход к созданию регламентов второго поколения, изначально настроенных на стандарты. Регламенты второго поколения требуют гораздо больше средств и усилий для внедрения. Поэтому в первую очередь их целесообразно создавать применительно к стандартам и регламентам наиболее массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан.
Регламенты второго поколения можно брать за основу для создания административных регламентов третьего поколения — электронных административных регламентов, основанных на высоких стандартах государственных услуг, обеспечивающих взаимодействие, обмен документами и данными в электронной форме.
В 2009 году планируется охватить регламентами первого поколения не менее 70% функций федеральных органов исполнительной власти, а также завершить формирование нормативно-правовой и методической баз для создания административных регламентов второго и третьего поколения.
Наряду с переходом в 2009 году к созданию регламентов второго и третьего поколений крайне важной является задача актуализации и корректировки ранее созданных административных регламентов с широким участием институтов гражданского общества.
Еще одним направлением развития системы регламентации стало создание так называемых многофункциональных центров, т.е. организаций, обеспечивающих предоставление услуг по системе «одного окна».
Многофункциональный центр представляет собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предоставлении различных государственных и муниципальных услуг. Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена
и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта и муниципалитетами.
К концу 2008 года создано более 50 многофункциональных центров в не менее чем 30 субъектах Российской Федерации с предоставлением в каждом из них более 10 государственных и муниципальных услуг.
До сих пор эти центры создавались за счет средств федерального бюджета на административную реформу. Однако в дальнейшем необходимо выработать модель финансирования их оперативной деятельности, сложность которой состоит в том, что она должна объединить на стабильной основе средства бюджетов разных уровней — федерального, регионального и муниципального.
Итоги административной регламентации
На данный момент Правительственной комиссией по проведению административной реформы рассмотрено 146 проектов административных регламентов общественно значимых государственных функций и услуг, одобрен 131 проект. Всего федеральными органами исполнительной власти разработано более 400 административных регламентов, утверждено и зарегистрировано в Минюсте России — 232. На региональном уровне подготовлено около 2 тысяч административных регламентов.
К концу 2008 года административными регламентами охвачено около трети основных функций федеральных органов исполнительной власти, а по отдельным органам власти (федеральная антимонопольная служба, федеральная миграционная служба) — около половины функций.
Несмотря на критику со стороны экспертного сообщества и государственных органов, административные регламенты остаются, пожалуй, единственным реальным технологическим инструментом оптимизации бюрократии. Президент России неоднократно упоминал о необходимости их скорейшего внедрения.
Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов, проведенный во второй половине 2008 года, зафиксировал положительное отношение граждан и государственных служащих к практике внедрения регламентов12. По данным мониторинга, более 90% граждан, знакомых с текстами регламентов, указали на их высокую полезность и необходимость обеспечения максимальной доступности этих документов. Аналогично 90% государственных служащих, опрошенных в рамках мониторинга, положительно оценили результаты внедрения административных регламентов, отмечая, что это упорядочило их деятельность, улучшило процесс взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти. Вместе с тем работа по регламентации проходит не так быстро и беспроблемно, как хотелось бы, сталкивается со значительными объективными и субъективными препятствиями.
12 Головным исполнителем работ по мониторингу был Институт государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшая школа экономики. Итоговые данные мониторинга по всем регламентам, точкам предоставления государственных услуг, рейтингам федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ размещены в информационной системе Минэкономразвития России «Мониторинг качества и доступности государственных услуг» на портале http://www.ar.gov.ru.
Во-первых, ведомства по своей инициативе не стремятся к регламентации, ограничивающей свободу их действий и делающей их прозрачными как для граждан, так и для вышестоящего руководства. Сроки разработки, согласования и утверждения регламентов постоянно затягиваются.
При подготовке планов регламентации ведомствами зачастую выбираются не самые массовые и востребованные обществом функции. В числе приоритетных регламентов зачастую фиксировались функции (услуги), не относящиеся к категории массовых, проблемных, социально значимых. По значительному количеству регламентов реальный поток заявителей был минимальный, многие функции реально не исполнялись. Ведомства сознательно включали в планы приоритетных регламентов «пустые», заведомо не исполняемые, немассовые функции, оставляя в тени наиболее важные и проблемные.
Во-вторых, качественная оптимизация административных процедур, как правило, требует изменения законодательства и структуры органов. Из-за сложности и длительности внесения законодательных и организационных изменений около четверти запланированных на 2008 год регламентов не были разработаны.
В то же время в планы работы было включено избыточное количество регламентов. В результате на федеральном уровне из-за нехватки административных и экспертных ресурсов требования порядка разработки и утверждения регламентов во многих случаях соблюдались ведомствами не полностью. Прежде всего это касалось сроков согласования проектов регламентов и учета полученных замечаний, проведения полноценной экспертизы, подготовки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы.
Низкое качество значительного числа регламентов, вызванное несоблюдением процедуры разработки, приводит к тому, что их внедрение не ведет к повышению качества исполнения государственных функций и степени удовлетворенности потребителей государственных услуг.
В-третьих, разработка административных регламентов в 2006-2008 годах носила в основном ведомственный характер. Несмотря на возможность утверждения совместных регламентов, подобные случаи были единичными. Самые сложные и конфликтные вопросы межведомственного взаимодействия оказались вне рассмотрения во многом потому, что ими мало кому хотелось заниматься. В результате граждане в основном остались один на один с ведомствами, а управление комплексными услугами (функциями) оказалось разделенным на несколько отдельных регламентов, каждый из которых выдвигал свои требования к заявителю о предоставлении документов из иных органов власти (иногда разных уровней). Это означало, что заявитель, как и раньше, вынужден осуществлять часть межведомственного документооборота, балансируя между зачастую противоречивыми требованиями ведомств.
В-четвертых, внедрение регламентов проходит без выделения дополнительного финансирования. Однако для части массовых государственных услуг это означает сохранение прежнего качества обслуживания. Мониторинг показал, что положения стандарта по территориальным подразделениям Федеральной миграционной службы, например, выполняются менее чем на 20% от заявленного в регламенте. Для полноценного обеспечения стандарта в 3500 подразделениях Федеральной миграционной службы России требуется более 2 млрд рублей.
В-пятых, крайне низким оказался уровень информированности о возможностях административных регламентов не только граждан, но и самих государственных служащих (особенно в субъектах РФ). Только 37% граждан читали или знакомились с регламентами, 53% о регламентах ничего не знают.
Тем не менее работа над административными регламентами позволила провести массовую инвентаризацию законодательства и упорядочить множество административных процедур. Почти в каждом случае разработки регламента удавалось улучшить правоприменительную практику, оптимизировать состав процессов, из которых складывается выполнение функции, сократить сроки, рационализировать содержание документов и инфраструктуру взаимодействия с заявителями.
Накопленная информация позволяет перейти к новому этапу оптимизации функционала государства на уровне полномочий федеральных органов власти.
Кроме того, необходимо отметить антикоррупционный эффект регламентации. Внедрение административного регламента снижает коррупционный потенциал за счет существенного ограничения административного усмотрения и алгоритмизации многих процессов, существенного повышения их прозрачности, лучшего информирования граждан, введения закрытых перечней требующихся от заявителя или проверяемого лица документов, определения механизма обжалования при отказах, персонализации ответственности государственных служащих.
Во многих сферах внедрение административных регламентов позволило существенно повысить наглядность и предсказуемость работы органов исполнительной власти для «клиентов» — граждан, предприятий и общественных организаций, создать основу для контроля снизу.
Административные регламенты и электронное правительство
Выступая в феврале 2009 год на заседании совета по развитию информационного общества, Президент России назвал «химерой» то, что сделано до сих пор в области электронного правительства. Такие его основные элементы, как межведомственный документооборот, портал государственных услуг, не созданы, не обеспечиваются установленные законодательством требования по доступу к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Вместе с тем довольно большие заделы для электронного правительства сделаны со стороны административной реформы, прежде всего имеются в виду административные регламенты.
Разработка административных регламентов имеет непосредственное отношение к формированию электронного правительства (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного межведомственного взаимодействия). В настоящее время работа по переходу к электронным государственным услугам ведется прежде всего по тем из них, для которых уже утверждены «бумажные» регламенты. Такой подход позволяет избежать «автоматизации хаоса». Кроме того, расходы на создание электронных услуг при наличии регламента снижаются на 30—40%.
В международной и российской практике выделяются несколько стадий зрелости электронных услуг. Первой является стадия информирования, т.е. предо-
ставления на сайте ведомства исчерпывающей информации о государственной услуге. Вторая стадия — персональной доступности — позволяет заявителю самостоятельно подготовить все необходимые документы для обращения в орган государственной власти. Третья стадия — частичной интерактивности — дает возможность первичного обращения в орган государственной власти с использованием сети Интернет при необходимости последующего личного обращения. Наконец, четвертая стадия интерактивности предполагает исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) без очного участия заинтересованного лица.
Анализ электронных ресурсов федеральных и региональных органов власти, проведенный в 2008 году в рамках всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов, показал, что средний уровень соответствия первой информативной стадии электронного взаимодействия по всем исследуемым органам власти составляет менее 14%. Реализовать третью стадию электронного взаимодействия смогли лишь 6 государственных органов на федеральном и 2 на региональном уровне. В целом уровень готовности федеральных органов к электронному взаимодействию составляет чуть более 3%, т.е. находится на начальной стадии, далекой от обеспечения интерактивного взаимодействия граждан с органами власти.
Вместе с тем созданная в настоящее время инфраструктура Объединенного государственного информационного центра (ОГИЦ) позволяет формировать единые государственные информационные ресурсы и защищенную сферу электронного взаимодействий, включая электронную подпись и электронный нотариат. Технические возможности в данном случае опередили организационные решения.
В настоящее время идет разработка модели единого портала государственных услуг, объединяющего электронные ресурсы и услуги различных ведомств федерального и регионального уровней власти. Проекты такой модели созданы по заказу трех различных ведомств — Минкомсвязи, Росинформтехнологии, Минэкономразвития России. Наряду с этим в 2008 году разработаны модели информационной инфраструктуры межведомственного информационного обмена для предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров обслуживания граждан по принципу «одного окна».
Одна из наиболее острых проблем на пути создания электронного правительства в России связана с выработкой общей концепции, формированием объединенных информационных ресурсов и правил взаимодействия, устраивающих правительство и все влиятельные ведомства.
4. Управление и бюджетирование по результатам в контексте административной реформы
Согласно тексту Концепции административной реформы, первое направление работы связано с внедрением методов и процедур управления по результатам проектного управления. Предполагалось, что реализация этого направления позволит создать и внедрить системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности,
конкурентного распределения ресурсов между ведомствами, управленческого учета и контроля за достижением результатов их деятельности. Кроме того планировалось обеспечить разработку ключевых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям, определить персональную ответственность и эффективность работы руководителей и должностных лиц за решение установленных задач.
Однако ситуация сложилась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам стали в основном формироваться не в рамках административной реформы в узком смысле. Дело в том, что эти вопросы курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством Жукова А. Д.), а не Правительственная комиссия по административной реформе (Нарышкин С.Е.). Вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, непосредственно занимался Минфин России. Кроме того, в 2006 году Администрация Президента России выступила с самостоятельной инициативой внедрения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В результате тематика управления по результатам не получила развития в рамках административной реформы, которая сосредоточилась в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. В то же время необходимо отметить, что сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления государственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.
Начало внедрения механизмов управления по результатам можно отнести к маю 2004 года, когда было выпущено Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»13. Это постановление включало Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. и план ее мероприятий, а также Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (так называемых ДРОНДах), ставших в последующие годы основным инструментом управления по результатам на федеральном уровне.
Концепция реформы бюджета включала широкий круг инициатив, охватывающих помимо упомянутых ДРОНДов, упрощение и расширение функциональности бюджетной классификации, введение различных режимов планирования и утверждения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, увеличение до трех лет бюджетного горизонта, расширение полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, применение программно-целевого планирования. С учетом этих новаций была подготовлена новая редакция Бюджетного кодекса РФ.
Нужно отметить, что с точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 года 3-летнего «скользящего» бюдже-
13 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004, №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 18, ст. 1681.
та (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008-2010 годы). Дело в том, что однолетний бюджет в принципе не соответствует технологии бюджетирования по результатам, поскольку в силу инерционности экономики в течение одного года невозможно обеспечить выход на результирующие показатели, отражающие стратегические цели. Многолетний бюджет расширяет возможности маневра получателей бюджетных средств, позволяет им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. Таким образом, внедрение 3-летнего бюджета создало необходимые условия для реального, а не формального бюджетирования по результатам.
Развивалась практика планированная деятельности органов исполнительной власти, совершенствовалась методика подготовки ДРОНДов, которые каждый федеральный орган исполнительной власти ежегодно подготавливает на предстоящий 3-летний период и направляет в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти14 для рассмотрения. ДРОНДы стали своего рода индикативными планами деятельности органов власти с выделением задач, мероприятий, показателей результатов.
Несмотря на повышение качества ДРОНДов, определение порядка их рассмотрения в правительстве, эти документы до сих пор не увязаны с планированием бюджетных заявок ведомств, их не используют для оценки эффективности бюджетных расходов. Разрыв в цепочке «бюджет - результаты» сохранился. Введение нового инструмента — Плана мероприятий по достижению количественных и качественных показателей, в котором дается детальная характеристика действий по решению установленных в ДРОНДах задач, указываются ответственные исполнители и сроки исполнения и пр., — также не привело к установлению четкой связи результатов с расходами бюджета. Более того, анализ подготовленных к началу 2008 года ведомственных планов мероприятий и ДРОНДов показал, что содержание мероприятий в них трактуется с произвольной степенью детализации и не позволяет обосновать бюджетные заявки.
В последнее время на смену (или в дополнение) ДРОНДам приходят так называемые карты проектов, нацеленных на реализацию Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года15. 60 межведомственных проектов, обозначенных в Основных направлениях, призваны обозначить «рамку» развития страны, которую важно сохранить в период кризиса и на перспективу. Органы исполнительной власти в настоящее время лишь осваивают новый инструмент программно-целевого управления, и говорить о его эффективности преждевременно. Эта эффективность во многом будет зависеть от того, насколько удастся увязать карты проектов с бюджетом, наладить систему межведомственного взаимодействия, контролировать исполнение.
14 До ноября 2007 года — Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов.
15 Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 215 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.»
Не завершена работа по внедрению планово-программных методов управления на уровне отдельных органов исполнительной власти, которые персонифицируются с ведомственными целевыми программами (ВЦП), введенными в практику бюджетного планирования весной 2005 года и зафиксированными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в числе инструментов планирования бюджетных ассигнований.
ВЦП в современной российской интерпретации являются группировкой комплекса мероприятий ведомства. В ВЦП определяется объем необходимых бюджетных расходов, система управления программой, проводится анализ рисков недостижения целевых показателей. Таким образом, сформированная модель ВЦП обладает существенным потенциалом эффективного управления расходами для достижения установленных целей.
Однако до настоящего времени ВЦП — это лишь аналитический инструмент, почти не используемый как стандартное обоснование и условие получения дополнительного финансирования для решения новых задач. Даже в этом своем виде они полезны, поскольку заставляют изменить логику анализа бюджетного управления в ведомствах, акцентируют внимание на комплексности задач, обеспечивающих достижение целей, и необходимости специальной организационной поддержки их решения.
Еще одним новым инструментом управления и бюджетирования по результатам является так называемое государственное (муниципальное) задание, которое планировалось ввести с 1 января 2009 года. Государственное задание представляет собой форму контракта между бюджетом и получателем бюджетных средств под обязательства обеспечения стандартов бюджетных (public) услуг. На данный момент планы полномасштабного внедрения этого инструмента не реализованы, поскольку в Бюджетном кодексе установлены лишь самые общие его характеристики и еще предстоит большая работа по созданию необходимой для его использования методической и нормативной базы.
За последние годы были внедрены и другие инструменты результативного управления, в частности оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов16. Эта система изначально была настроена на оценку степени продвижения регионов в реализации национальных проектов и эффективности использования на их цели бюджетных средств, что и определило набор показателей.
На данный момент многочисленные инструменты управления и бюджетирования по результатам требуют большей увязки между собой (правовой, методической, организационной, информационной). Все они должны рассматриваться как элементы единой системы. В противном случае возникает слишком много разнонаправленных сигналов о приоритетах, не говоря уже о том, что все больше сил и времени уходит на подготовку усложняющейся и ненужной отчетности. Внедрение каждого из новых инструментов необходимо синхрони-
16 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента РФ 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
зировать с продвижением в использовании остальных, и уж во всяком случае эти инструменты не должны формировать разнонаправленные импульсы, причиной которых зачастую являются интересы ведомств, «курирующих» тот или иной инструмент.
Заключение
Практически все направления модернизации российской исполнительной власти соответствуют лучшей мировой практике. Однако их эффективность, мягко говоря, далека от желаемой. На это есть технологические и политические причины, свойственные в разной степени всем странам.
К технологическим причинам неэффективности можно отнести крайне сжатые, зачастую нереальные сроки подготовки и внедрения новых инструментов государственного управления, их несогласованность между собой по отдельным элементам и отсутствие надлежащей ресурсной поддержки, включая подготовку кадров, способных освоить новые методы. Инновационные инструменты внедряются, не пройдя предварительной обкатки, а их число и разнообразие превосходят адаптационные возможности аппарата исполнительной власти. Так, внедрение программно-целевого метода управления на национальном уровне во Франции от зарождения идеи до внедрения заняло около 20 лет, а в современной России этот процесс разворачивается в течение последнего пятилетия.
Среди политических причин следует назвать нескоординированность векторов и темпов развития различных ветвей государственной власти. Для соблюдения стандартов качества взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества, например, требуется независимость и четкая работа судебной власти. Досудебное обжалование несоблюдения стандартов может иметь лишь вспомогательное значение. Управление по результатам, в свою очередь, предполагает зависимость исполнительной власти от законодательной на всех уровнях государства. В противном случае целеполагание превращается исключительно в бюрократический процесс, а законодатели, как представители интересов гражданского общества, фактически не участвуют в формировании национальных стратегий.
Большое значение имеют традиции культуры взаимодействия бюрократии и общества, которые, как правило, способствуют консервации сложившихся стереотипов.
Наибольший риск процесса модернизации исполнительной власти связан не столько с потерей управляемости на каком-то этапе настройки новых механизмов, сколько с имитацией реформ, накоплением усталости и безразличия к их результатам, с постоянным пересмотром ранее принятых решений и периодическим переходом на режим ручного управления.
