CC BY
103
Социально-политические науки
5'2018
25.3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Душакова Леся Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и служебного права
Место работы: Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Ростов-на-Дону
vlad_dushakov@mail.ru
Аннотация: в настоящей статье предлагается постановка вопроса о формировании правовой конструкции стратегического государственного управления. Обосновывается актуальность формирования такого рода конструкции в современных условиях социально-экономического развития общества и государства, а равно ее обусловленность разработкой необходимой и достаточной доктринальной базы, которая в данном контексте возможна только на основе многоаспектного и многоотраслевого научного анализа и междисциплинарных связей. Дается общая характеристика ряда направлений правового опосредования стратегического государственного управления.
Ключевые слова: управление, государственное управление, стратегическое управление, стратегическое планирование.
LEGAL SUPPORT OF THE PUBLIC STRATEGIC ADMINISTRATION
Dushakova Lesya A., PhD in law, associate professor the Department of administrative and the official law
Place of employment: Southern-Russian Institute of management - branch of Russian presidential Academy of national economy and public administration the President of the Russian Federation, Rostov-on-Don
vlad_dushakov@mail.ru
Abstract: In the present article formulation of the question about formation of a legal design of strategic public administration is offered. The relevance of formation of such design is proved in modern conditions of social and economic development of society and state, and equally in its conditionality by development of necessary and sufficient doctrinal base which in this context is possible only on the basis of the multidimensional and diversified scientific analysis and cross-disciplinary communications. The General characteristic of a number of directions of legal mediation of strategic public administration is given.
Keywords: management, public administration, strategic management, strategic planning.
В современных условиях проблематика правового обеспечения государственного стратегического управления существенно возрастает. Нарастающие процессы глобализации мировой экономики, активный рост конкуренции на международных и внутритерритори-альных рынках, активизация внешних факторов экономического развития детерминирует необходимость смены устоявшейся парадигмы управления социально-экономическими процессами и смены архитектоники управленческого ресурса. Проблема поиска эффективных путей и форм использования государственного управленческого ресурса на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее 1
актуальных вопросов .
Российским государством накоплен существенный опыт административно-командного государственного управления, методы и инструментарий которого продолжают доминировать, несмотря на развитие принципиально новой системы социально-экономического уклада. Мы можем констатировать только продолжающийся поиск новой эффективной управленческой парадигмы на основе концепции стратегического менеджмента, практик корпоративного управления и с учетом ценностно-ориентированного подхода к организации жизни общества.
1 Подлесных, В.И. Методология и логика построения механизма социального управления / В.И. Подлесных // Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе: перспективы развития теории и практики управления сложными социально-экономическими системами и процессами: Тезисы докладов научно-практической конференции. - СПб.: ОЦЭиМ, 2007. - С. 25.
Специалисты в области теории управления отмечают потенциальную возможность двух вариантов развития стратегического менеджмента в Российской Федерации - путем теоретической разработки собственных новых концепций и систем либо путем прямого заимствования и копирования зарубежных практик. «Второй путь наиболее прост, но результаты при этом крайне недолговечны и незначительны, а те, кто идут по этому пути, попадают в прямую зависимость от лидеров, разрабатывающих новые методы управления. Нельзя стать лидером, не обеспечивая лидерства в методах и системах стратегического управления»3.
Юридическая конструкция стратегического государственного управления возможна только при условии формирования необходимой и достаточной доктри-нальной базы, которая в данном контексте возможна только на основе многоаспектного и многоотраслевого научного анализа и междисциплинарных связей.
Системный подход позволяет говорить о ряде направлений правового опосредования стратегического государственного управления: правовая регламентация понятия, стратегии и методологии государственного управления; система и правовой статус
2 Маленков, Ю.А. Теоретические проблемы современного менеджмента / Ю.А. Маленков //Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе: перспективы развития теории и практики управления сложными социально-экономическими системами и процессами: Тезисы докладов научно-практической конференции. - СПб.: ОЦЭиМ, 2007.
3 Иванов, В.Н. Основы социального управления / В. Н. Иванов,
В. И. Патрушев, А. Г. Гладышев, А. В. Иванов, А. О. Доронин и др.
- М.: Высшая школа, 2001. - С. 24.
Душакова Л. А.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
субъектов такого управления; правовая регламентация его функций, объектов, критериев и показателей эффективности и результативности.
Понятие государственного управления активно разрабатывается в различных отраслях знания, и на сегодняшний день не является прерогативой юридической науки, хотя в доктрине ряда отраслей российской правовой системы это понятие широкой используется, в частности, в доктрине административного права, занимающего ведущие позиции в правовом обеспечении вопросов государственно-управленческой деятельности.
Подходы к определению понятия государственного управления весьма разнообразны. В целом этот термин в широком смысле используется для обозначения профессиональной деятельности лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих, в узком - для обозначения организационно-распорядительной деятельности представителей публичной администрации. Государственное управление также понимается в качестве системы принятия политических и административных решений, которые реализуются посредством административно-государственного аппарата . Имеет место версия трактовки государственного управления как деятельности исполнительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной власти5 В терминологии ООН государственное управление представлено в качестве процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации.
Содержательная спецификация понятия государственного управления обуславливает множественность подходов к его определению. При этом процедура легализации долгое время этого термина не касалась, что может быть допустимо, если рассуждать с точки зрения теории управления, политологии и иных отраслей знания этого контекста, но если мы полагаем необходимым смену не только общетеоретической, но и прикладной парадигмы государственного управления, а равно презюмируем необходимость конструирования правовой модели государственного стратегического управления, то вопрос легализации соответствующей дефиниции должен быть решен неизбежно. Только в этом случае мы сможем выйти на правовое обеспечение стратегии государственного управления, которая может быть опосредована, прежде всего, соответствующим программно-ценностным правовым актом (стратегией), а равно федеральным законом, потенциальная возможность и необходимость создания которого безусловна, тем более, что опыт создания подобного рода закона уже имеется в отношении государственного стратегического планирования. Последующее правовое закрепление может быть развернуто на подзаконном уровне, а равно аналогичная правовая конструкция должна быть предложена субъектам Российской Федерации. Основой такой легализации может служить дефиниция, предложенная законодателем в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О
4 Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко - М.: Гардарики, 2005. - С. 73.
5 Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А.И. Радченко - Ростов н/Д, 2007. - С. 22.
стратегическом планировании в Российской Федера-ции»6, в соответствии с которой государственное управление является деятельностью органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. При этом в рамках предмета правового регулирования указанного Закона употребляется термин «государственного и муниципального стратегического управления», но в рамках формирования категориального аппарата этот термин не получает своего развития.
Часть нормативного материала по стратегическому государственному управлению, безусловно, должна быть посвящена его принципам. Как представляется, нормативному опосредованию должны подлежать как принципы собственно правового характера (народовластие, федерализм, законность, разделение властей и другие), так и принципы общенаучного значения (научная обоснованность и эффективность, адаптивность, принцип активного управления и другие7).
Основой методологии стратегического государственного управления могут служить выработанная доктриной административного права система методов реализации компетенции публичной администрацией, основанная на действующем правовом регулировании. На текущий момент выработано достаточно адекватная система методов как прямого администрирования (внеэкономического), так и косвенного (экономического), которые активно используются в стратегическом планировании, в организации территорий со специальными правовыми режимами, в системе административного санкционирования и квотирования, в организации контрольно-надзорной деятельности. В этой связи наблюдается общая тенденция своего рода смягчения прямого администрирования. При этом методологические приоритеты должны коррелировать концепции стратегического государственного управления в части обеспечения возможности использовать современный инструментарий, соответствующий требованиям внешней и внутренней среды, а также реализуемой государственной политике.
В настоящее время система субъектов государственного управления представлена Президентом Российской Федерации, федеральными органами государственной власти и иными государственными органами; органами государственной власти и иными государственными органами субъектов Российской Федерации; государственными организациями. Кроме того, следует учитывать, что согласно Конституции Российской Федерации, «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»8, соответственно, государственное стратегическое управление детерминировано народным волеизъявлением.
6 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 21.12.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.06.2014.
7 Государственное стратегическое управление / Под общ. Ред. профессора Ю.В. Кузнецова - СПб: издательство «Питер», 2014. - С. 15.
8Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
Социально-политические науки
5 '2018
Функции стратегического государственного управления также нуждаются в правовом опосредовании, как минимум, на программно-ценностном уровне. В число функций, как представляется, можно включить: государственное стратегическое планирование, государственный контроль и надзор, организационная функция, функция координации, функция стимулирования, функция менеджмента качества и другие. При этом можно говорить о соотношении отдельных функций и содержания этапов государственного стратегического планирования. В частности, государственное стратегическое планирование представляет собой не только функцию государственного стратегического управления, но и необходимый самостоятельный его этап. В равной мере это относится также к государственному контролю и надзору.
Объектами стратегического государственного управления выступают конкретные сферы жизнедеятельности общества, а равно отдельные личности и социальные структуры, которым адресовано управленческое воздействие со стороны государственного аппарата. Учитывая специфику территориальной организации Российской Федерации, объекты стратегического государственного управления могут быть представлены в различных классификационных системах. В частности, можно говорить об объектах стратегического общегосударственного управления и объектах стратегического государственного управления в субъектах Российской Федерации. Субфедеральный уровень стратегического государственного управления при этом может быть организован как управление, осуществляемой посредством федерального государственного аппарата, а также как непосредственное управление, осуществляемое государственным аппаратом субъектов Российской Федерации, учитывая принцип федерализма в части разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Система критериев и показателей стратегического государственного управления должна быть обусловлена необходимостью обеспечения его эффективности9. В специальных источниках указывают на две группы таких критериев и показателей10. Во-первых, критерии и показатели, которые могут быть использованы в процессе стратегического государственного планирования и контроля за процессом достижения плановых показателей и его результатом, а также критерии и показатели оценки эффективности стратегического государственного управления. Во-вторых, критерии и показатели в рамках методики бюджетирования, ориентированного на результат, методика оценки эффективности государственного управления Всемирного банка, оценка регулирующего воздействия и ряд других. Создание сбалансированной, взаимосвязанной системы критериев и показателей, способной в оптимальной степени достоверно отразить динамику и тенденции развития социально-экономических систем, оценить эффективность и результативность стратегического государственного управления, пожалуй, наиболее сложная задача. Разработка этих критериев
9 Шмалий, О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: монография / О.В. Шмалий - М.: Вузовская книга, 2011.
10 Государственное стратегическое управление / Под общ. Ред. профессора Ю.В. Кузнецова - СПб: издательство «Питер», 2014. - С. 15.
и показателей должна предполагать расширение или модификацию системы методов эффективного государственного стратегического управления и представляет собой один из приоритетов, который создаст необходимые условия перехода к новой концепции государственного управления.
В части текущего правового обеспечения государственного стратегического управления можно говорить только о легализации и нормировании его отдельных элементов. В частности, правовое оформление получил институт стратегического планирования в рамках Закона № 172-Фз. Указанным Законом устанавливаются правовые основы стратегического планирования, решаются вопросы координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, устанавливаются полномочия федеральных и субфедеральных органов власти и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Закон также указывает на отдельные составляющие стратегического планирования - целеполага-ние, прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития Российской Федерации и субфедеральных территориальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования. Определяется действие в пространстве Закона № 172-ФЗ и территориальная возможность распространения соответствующих правовых отношений. Формируются основные, «рамочные» позиции относительно системы правового регулирования в области стратегического планирования.
Само стратегического планирование определяется как деятельность определенного круга субъектов в сфере целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования развития определенных объектов государственного управления, которая направлена на решение задач устойчивого социально-экономического развития публично-территориальных образований, и обеспечение национальной безопасности государства.
Также можно упомянуть о правовом оформлении еще ряда институтов, которые могут быть включены в конструкцию государственного стратегического управления, таких, как оценка регулирующего воздействия, административная стандартизация и регламентация, риск-ориентированный контроль и надзор и другие.
Следует отметить, что жизнедеятельность общества как объект государственного управления постоянно усложняется, ускоряется динамика мировых социально-экономических и политических процессов, изменяется перечень и соотношение рисков и угроз, что находит свое отражение в определенного рода программных документах (стратегиях, концепциях, программа и проч.). Необходимость устойчивого развития в современных условиях - задача любого государства. Решение этой задачи требует постоянно повышать эффективность системы государственного управления, наращивать управленческий ресурс. Соответственно, одной из приоритетных задач российского государства должно стать формирование научно обоснованной и надлежащим образом легализованный конструкции стратегического государственного управления.
Душакова Л. А.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 74,31%.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 21.12.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.06.2014.
3. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А. Василенко - М.: Гардарики, 2005. - С. 73.
4. Государственное стратегическое управление / Под общ. Ред. профессора Ю.В. Кузнецова - СПб: издательство «Питер», 2014. - С. 15.
5. Иванов, В.Н. Основы социального управления / В. Н. Иванов, В. И. Патрушев, А. Г. Гладышев, А. В. Иванов, А. О. Доронин и др. - М.: Высшая школа, 2001. - С. 24.
6. Маленков, Ю.А. Теоретические проблемы современного менеджмента / Ю.А. Маленков //Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе: перспективы развития теории и практики управления сложными социально-экономическими системами и процессами: Тезисы докладов научно-практической конференции.
- СПб.: ОЦЭиМ, 2007.
7. Подлесных, В.И. Методология и логика построения механизма социального управления / В.И. Подлесных // Актуальные проблемы менеджмента в России на современном этапе: перспективы развития теории и практики управления сложными социально-экономическими системами и процессами: Тезисы докладов научно-практической конференции. -СПб.: ОЦЭиМ, 2007. - С. 25.
8. Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А.И. Радченко
- Ростов н/Д, 2007. - С. 22.
9. Шмалий, О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: монография / О.В. Шмалий -М.: Вузовская книга, 2011.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Душаковой Леси Анатольевны «Правовое обеспечение государственного стратегического управления» В настоящей статье предлагается постановка вопроса о формировании правовой конструкции стратегического государственного управления. Обосновывается актуальность формирования такого рода конструкции в современных условиях социально-экономического развития общества и государства, а равно ее обусловленность разработкой необходимой и достаточной доктринальной базы, которая в данном контексте возможна только на основе многоаспектного и многоотраслевого научного анализа и междисциплинарных связей. Дается общая характеристика ряда направлений правового опосредования стратегического государственного управления.
Статья выполнена на высоком уровне. В данной работе содержится ряд выводов, представляющих научный интерес. Так, заслуживает внимания вывод о необходимости решения приоритетных задач российского государства путем формирования научно обоснованной и надлежащим образом легализованный конструкции стратегического государственного управления.
Автором отмечено, что юридическая конструкция стратегического государственного управления возможна только при условии формирования необходимой и достаточной доктри-нальной базы, которая в данном контексте возможна только на основе многоаспектного и многоотраслевого научного анализа и междисциплинарных связей. Также выделен ряд направлений правового опосредования стратегического государственного управления: правовая регламентация понятия, стратегии и методологии государственного управления; система и правовой статус субъектов такого управления; правовая регламентация его функций, объектов, критериев и показателей эффективности и результативности.
Следует отметить, что работа в целом представляет теоретический и практический интерес, особенно в контексте разрешения вопросов стратегического государственного управления.
На основании вышеизложенного можно полагать, что настоящая статья соответствует предъявляемым требованиям и может быть опубликована в журнале, входящем в перечень журналов, рекомендуемых ВАК для публикации результатов научных исследований.
доктор юридических наук, профессор
О. В. Шмалий
