CC BY
216
Мигунов С. В.
Правовое обеспечение эффективности
■ V/
функционирования государственной гражданской службы Санкт-Петербурга
Мигунов Сергей Валентинович
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Магистр кафедры государственного управления и государственной службы [email protected]
РЕФЕРАТ
Статья посвящена правовому обеспечению эффективности функционирования государственной гражданской службы Санкт-Петербурга. В статье полновесно раскрывается система нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы права, направленные на эффективность функционирования государственной гражданской службы, а также непосредственно посвящены эффективности функционирования государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
гражданская служба, нормативно-правовые акты, правовое обеспечение, правовое регулирование, служебные правоотношения, эффективность функционирования
Migunov S. V.
Legal Рго^^ of Еfficiency of Functioning of the State civil Service of Saint-Petersburg
Migunov Sergey valentinovich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Master's degree of the Chair of Public Administration and Civil Service
ABSTRACT
The article is devoted to the legal provision of efficiency of functioning of the state civil service of Saint-Petersburg. The article now fully disclosed system of regulatory legal acts containing norms of law, directed on efficiency of functioning of the state civil service, as well as directly related to the efficiency of the functioning of the state civil service of Saint-Petersburg.
KEYWORDS
dvil service, legal acts, legal support, legal regulation, service relationship, efficiency functioning
На современном этапе важнейшим компонентом эффективно функционирующей государственной гражданской службы в Российской Федерации является правовое обеспечение, без которого государственная гражданская служба в рамках правового поля эффективно функционировать не может.
Рассмотрим, что представляет собой на сегодняшний день правовое обеспечение государственной гражданской службы.
Под правовым обеспечением государственной гражданской службы следует понимать совокупность законодательных, а также иных правовых актов, регулирующих служебные правоотношения, складывающиеся в процессе функционирования государственной гражданской службы.
Правовое регулирование государственной службы осуществляется на двух уровнях — федеральном и субъектов Российской Федерации, в различных пра-
вовых формах, начиная с Конституции Российской Федерации и заканчивая нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как установлено в пункте 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1, правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.
Главенствующее положение в российском законодательстве занимает Конституция Российской Федерации2. В Основном законе из 137 статей непосредственно государственной службе посвящено три — пункт 4 статьи 32, пункт «т» статьи 71 и пункт 3 статьи 97.
В немногословном правоположении пункта 4 статьи 32 содержится исток эффективности на конституционном уровне. Согласно статье, каждый гражданин Российской Федерации имеет равный доступ к государственной службе. А так как гражданская служба является одним из видов государственной службы, то эта статья распространяет свое действие и на гражданскую службу. И поэтому из вышесказанного следует, что каждый гражданин Российской Федерации имеет равный доступ и к гражданской службе, вне зависимости от пола, расы, вероисповедания, материального и иного происхождения. Данное положение делает государственную гражданскую службу более эффективной, так как нет данных цензовых препятствий при поступлении на данную службу и в ее осуществлении.
В следующей норме, закрепленной в пункте «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации, говорится, что в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба и это означает, что официально закреплен новый вид профессиональной служебной деятельности, чего не было ранее до принятия Конституции в 1993 г. в Российской Федерации.
Положение пункта 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации содержит запретительную норму в отношении депутатов, в которой говорится о том, что «депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе»3. Эта статья распространяется и на государственных гражданских служащих.
Другим значимым нормативно-правовым актом для эффективного функционирования гражданской службы является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»4. Являясь базовым, общестатутным, рамочным законом, он устанавливает общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы. На его основе принимаются «видовые» федеральные законы о государственной службе, в том числе о государственной гражданской службе, военной службе, правоохранительной службе, законы субъектов Российской Федерации, в частности о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
В этом законе содержатся такие нормы, направленные на эффективность государственной гражданской службы, как классификация должностей, порядок их
1 О системе государственной службы Российской Федерации: Фед. закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // Российская газета. № 104. 2003. 31 мая.
2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. № 7. 2009. 21 января.
3 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 30 декабря 2008 г.). П. 3. Ст. 97 // Российская газета. № 7. 2009. 21 января.
4 О системе государственной службы Российской Федерации: Фед. закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // Российская газета. № 104. 2003. 31 мая.
замещения, аттестация, профессиональная переподготовка гражданских служащих и резерв кадров гражданских служащих.
Следующим следует выделить Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, который непосредственно регламентирует деятельность государственной гражданской службы.
Федеральный закон № 79 определяет принципы гражданской службы, правовое положение федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, классификацию должностей государственной гражданской службы и квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, основные условия труда гражданских служащих, заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе, ряд других вопросов, связанных с государственной гражданской службой.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разделен на 17 глав и включает в себя 74 статьи. Из них непосредственно эффективности функционирования гражданской службы посвящены — пункт 8 статьи 47; пункт 14, 17 статьи 50; пункт 5 статьи 51, статьи 52, 53, 55, 57 и статья 66.
Так, пункт 8 статьи 47 предусматривает обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
В пункте 14 статьи 50 «Оплата труда гражданского служащего» говорится о том, что предусмотрена возможность применения по отдельным должностям гражданской службы «особого порядка оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном контракте»2. А также, что «обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и Правительством РФ»3.
В другой норме закона, в пункте 17 статьи 50, говорится, что «специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций»4.
Пункт 5 статьи 51 раскрывает специфику включения в фонд оплаты служебной деятельности гражданского служащего денежного вознаграждения государственных органов, использующих «особый порядок» оплаты служебной деятельности на основе показателей эффективности и результативности служебной деятельности.
Статьями 52, 53 предусмотрена система гарантий гражданских служащих для повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязан-
1 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // Российская газета. № 162. 2004. 31 ию-
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.). П. 14. Ст. 50 // Российская газета. № 162. 2004. 31 июля.
3 Там же.
4 Там же.
ностей. Из них можно выделить следующие: равные условия оплаты служебной деятельности, сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности, право на своевременное и в полном объеме денежное вознаграждение, условия прохождения гражданской службы, отдых, медицинское и обязательное социальное страхование с выплатами по ним, возмещение расходов, связанных с переездом и служебными командировками, защита гражданского служащего и членов его семьи, государственное пенсионное обеспечение и дополнительные гарантии.
В дополнение к системе гарантий для повышения мотивации эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей статья 55 содержит целый комплекс материальных и моральных поощрений и награждений за безупречную и эффективную служебную деятельность.
Статья 66 в рамках соответствующих программ развития гражданской службы предусматривает возможность и порядок проведения в (центральных) федеральных государственных органах, аппаратах государственных органов субъектов Российской Федерации, а также для гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении экспериментов для совершенствования эффективности их служебной деятельности.
Немаловажную роль в повышении эффективности государственной гражданской службы играют указы и распоряжения Президента Российской Федерации.
Так, например, в указе Президента РФ № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»1 в пункте 17 «Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» установлено, что «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности»2.
Указ Президента РФ № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»3 в пункте 2 установил, что одним из основных направлений реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации является повышение эффективности государственной службы Российской Федерации. Помимо этого, в Паспорте утвержденной федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» в задачах программы содержатся задачи, непосредственно отнесенные к эффективности государственной гражданской службы:
1) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы;
2) внедрение в практику кадровой работы государственных органов правил, в соответствии с которыми длительное, безупречное и эффективное исполнение
1 О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 (ред. от 19 марта 2013 г.) // Российская газета. № 20. 2005. 3 января.
2 О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 (ред. от 19 марта 2013 г.). П. 17 Положения // Российская газета. № 20. 2005. 3 января.
3 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10 августа 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 16.03.2009. № 11. Ст. 1277.
государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении1.
Далее в главе «Основные мероприятия, предусмотренные Программой» в подпункте «а» пункта 9 одним из основных направлений, по которым предполагается осуществить комплекс мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы, является повышение эффективности государственной службы. При этом необходимо придерживаться следующих приоритетных направлений:
1) усиление мотивации государственных служащих к повышению качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
2) упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;
3) внедрение современных технологий кадровой работы, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих в соответствии с целями и задачами государственных органов;
4) разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;
5) разработка и внедрение эффективных управленческих технологий на государственной службе;
6) развитие системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы2.
В пункте 15 главы «Основные мероприятия, предусмотренные Программой» говорится о необходимости обеспечения надлежащих условий для эффективного функционирования государственной гражданской службы. Предлагается внедрение в сферу государственной службы современных информационных технологий управления и совершенствование системы организации профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных обязанностей, такие как повышение уровня социальной защищенности государственных служащих, совершенствование системы государственных гарантий, создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе.
Наряду с актами федерального законодательства в регулировании эффективности государственной гражданской службы значительная роль отводится и нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим правовую базу Санкт-Петербурга. В Санкт-Петербурге принят 21 закон, регулирующий служебные отношения на гражданской службе, только в двух законах есть нормы, определяющие эффективность служебной деятельности государственных гражданских служащих.
1 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10 августа 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 16.03.2009. № 11. Ст. 1277. Паспорт.
2 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10 августа 2012 г.). П. 9. Приложения // Собрание законодательства РФ. 16.03.2009. № 11. Ст. 1277.
Так, в законе Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга»1 в пункте 1 статьи 13-1 установлены виды поощрений и награждений за безупречную и эффективную гражданскую службу. Их четыре:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа Санкт-Петербурга с выплатой единовременного поощрения или вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа Санкт-Петербурга;
4) иные виды поощрения и награждения, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации2.
Второй закон, в котором отражены нормы, определяющие эффективность гражданской службы, следует выделить закон Санкт-Петербурга «О Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 2009-2013 годы»3.
Эффективность служебной деятельности в «Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 2009-2013 годы» упоминается в пп. 1, 2, 3.2 и 4.
В пункте 1 Приложения отражена существенная причина снижения эффективности государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге — «существующая разница в размерах оплаты труда между работниками негосударственного сектора экономики и государственными гражданскими служащими, замещающими соотносимые должности»4.
Вследствие этой причины снижается эффективность служебной деятельности государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, ухудшается профессиональный и половозрастной кадровый состав государственных гражданских служащих, происходит отток ценных и профессиональных кадров в негосударственный сектор экономики.
Для решения этой проблемы Программой предложено создать достаточные механизмы развития мотивации государственных гражданских служащих к добросовестной и эффективной служебной деятельности. При этом необходим единый системный подход к разработке и внедрению элементов стимулирования государственных гражданских служащих к исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне.
В целях развития государственной гражданской службы и повышения ее эффективности необходимо продолжить:
1) совершенствование процедур отбора квалифицированных кадров для государственной гражданской службы и оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих;
2) работу с кадровым резервом как основным источником обновления и пополнения кадрового состава государственной гражданской службы;
3) совершенствование механизмов противодействия коррупции при прохождении государственной гражданской службы;
4) повышение престижа государственной гражданской службы как вида профессиональной деятельности;
5) формирование системы управления государственной гражданской службой.
В пункте 2 закреплены основные цели Программы, одной из которой является
1 О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 399-39 (ред. от 22 мая 2013 г.) // Санкт-Петербургские ведомости. № 120. 2005. 5 июля.
2 Там же. П. 1. Ст. 13-1.
3 О Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 20092013 годы: Закон Санкт-Петербурга от 14 декабря 2009 г. № 577-113 (ред. от 14 декабря 2009 г.) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. № 33. 2009. 28 декабря.
4 Там же. П. 1 Приложения.
повышение эффективности и результативности государственной гражданской службы. Две другие цели, такие как совершенствование организации государственной гражданской службы и развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы, тоже необходимо учесть, так как они направлены на повышение эффективности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.
Немаловажным аспектом повышения эффективности государственной службы является развитие кадрового потенциала государственной гражданской службы. В пункте 3.2 Программы для реализации такого направления предполагается решение следующих задач:
1) создание эффективного механизма отбора кадров для государственной гражданской службы;
2) совершенствование системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих;
3) создание условий для планирования устойчивого карьерного роста государственных гражданских служащих, безупречно и эффективно исполняющих должностные обязанности, для систематического обновления и ротации кадров государственной гражданской службы.
Завершает Программу пункт 4 «Ожидаемые результаты реализации Программы», где раскрывается, какие аспекты, направленные на эффективность государственной гражданской службы, позволит охватить реализация данной Программы. Реализация Программы позволит:
1) совершенствовать нормативную правовую базу Санкт-Петербурга, регулирующую вопросы государственной гражданской службы;
2) повысить эффективность кадровой политики в системе государственной гражданской службы в целях улучшения кадрового состава государственной гражданской службы;
3) повысить профессиональный уровень государственных гражданских служащих;
4) разработать и внедрить в государственных органах механизмы стимулирования государственных гражданских служащих;
5) обеспечить открытость государственной гражданской службы;
6) реализовать мероприятия по противодействию коррупции при прохождении государственной гражданской службы1.
Таким образом, анализ правового обеспечения государственной службы Санкт-Петербурга показал, что в основном сформирована нормативно-правовая база, определяющая эффективность служебной деятельности гражданских служащих Санкт-Петербурга.
1 О Программе развития государственной гражданской службы Санкт-Петербурга на 20092013 годы: Закон Санкт-Петербурга от 14 декабря 2009 г. № 577-113 (ред. от 14 декабря 2009 г.). П. 4 Приложения // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. № 33. 2009. 28 декабря.
