Правові та практичні аспекти створення і функціонування центрів надання адміністративних послуг Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Л. С. Ситник

д-р екон. наук Донецький нацюнальний ^верситет iменi Василя Стуса, м. Втниця,

Т. М. Бервенова

Департамент економки Донецьког облдержадмшстраци, м. Краматорськ

ПРАВОВ1 ТА ПРАКТИЧН1 АСПЕКТИ СТВОРЕННЯ I ФУНКЦЮНУВАННЯ ЦЕНТР1В НАДАННЯ АДМ1Н1СТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Вступ. Створення зручних i доступних умов для отримання фiзичною або юридичною особами адмш-стративних послуг е однieю з головних задач оргашв державно! влади та мюцевого самоврядування. Розв'я-зання ще! задачi актуально для Укра!ни, де система надання адмшстративних послуг не враховуе штереси громадян i не е прозорою та рацiональною.

Хоча е позитивш напрацювання з впорядкування надання адмшстративних послуг шляхом створення Центрiв надання адмiнiстративних послуг (ЦНАП) у мютах: Вiнниця («Прозорий офю» 2008 р.), 1вано-Франювську («ЦНАП» 2010 р.). Позитивш змши е в шших мiстах: Бердянську, Кривому Роз^ Луцьку, Львовi (Центр обслуговування мешканщв), Новоград-Волинському.

Донецькою ОДА спшьно з виконкомами мюьких рад, райдержадмiнiстрацiями, об'еднаною теритс^а-льною громадою у 2016-2017 рр. забезпечена дiяль-нiсть 27 ЦНАП (14 — у мютах, 12 — у районах, 1 — в об'еднанш теритс^альнш громад^. З них оновленi 4 — у м. Марiуполь, м. Дружювка, м. Добропшля, Ли-манська об'еднана теритс^альна громада. У 2018 р. плануеться вщкриття 6 оновлених ЦНАП в области м. Новогродiвка, м. Слов'янськ, м. Торецьк, Яси-нуватський район, Микола!вська об'еднана теритс^а-льна громада, Шахiвська об'еднана територiальна громада. У 2019 р. плануеться вщкриття 8 основних ЦНАП у мютах: Бахмут, Марiуполь (Сощальний офю «Мультицентр» з ЦНАП), Мирноград, Покровськ, Свгтлодарськ, Часiв-Яр, Мангушський район, Соле-дарська об'еднана територiальна громада.

Ц змiни вщбуваються у рамках процесу децент-ралiзацil державно! влади та реформи мюцевого самоврядування. Однак у кра!ш вщбуваеться гальмування i викривлення соцiально-економiчних реформ, вибiр-кове !х здiйснення. Децентралiзацiя влади розтягнута у чаа, передача повноважень на мюта тальки почина-еться. Широкого впровадження заходiв сощально-економiчних реформ немае. 1дею реформи мiсцевого самоврядування зшвельовано, мiста обласного зна-чення опинилися поза процесом створення об'една-них територiальних громад.

Державне регулювання економiки не мае цМсно-сп, системностi, стратегiчно! виразностi, пщпорядко-ваносп суспшьним iнтересам. На мiсцях публiчнi службовцi тальки вивчили законодавчу базу, яка не е бездоганною, i роблять спроби реалiзувати заходи, отримаш урядом.

Через ресурсну неспроможнiсть бшьшоси органiв мiсцевого самоврядування не вщбуваеться полш-шення якостi та доступноси адмiнiстративних послуг. Не встановлено механiзмiв державного контролю за

яюстю надання населенню адмiнiстративних послуг. Немае остаточного розмежування повноважень в сис-темi органiв мiсцевого самоврядування та в системi органiв виконавчо! влади на мюцях на рiзних рiвнях адмшстративно-теритс^ального устрою за принципом субсидiарностi та на засадах децентралiзацi! влади. Не проведено оптимального розподшу повноважень щодо надання адмiнiстративних послуг.

В економiчнiй лiтературi проблема створення та тдтримки ЦНАП стала дослiджуватися з початку процесу децентралiзацi! та реформи мюцевого самоврядування, особливо фахiвцями, задiяними у Швейцар-сько-укра!нському проектi «Пiдтримка децентралiзацi! в Укра!ш — DESPRO», який сконцентровано на запо-чаткуваннi ефективно! моделi управлшня територiями та участi громадян з рiзних аспектiв мiсцевого самоврядування як обов'язково! складово! сталого роз-витку держави та демократизаций суспшьств [1]. Пи-тання органiзацi! надання адмшстративних послуг державно! полiтики у цш сферi, заруб1жний досвiд надання адмшстративних послуг висвiтлювались у пра-цях I. Бригiлевича, С. Ванька, В. Загайного, I. Кот-ушка, О. Куршного, В. Стоян, В. Тимощука, Д. Ши-манке [2, 3].

Дослщження досвiду функцюнування й динамiки реформування публiчно! адмшстрацп розвинутих за-хiдноeвропейських демократiй та постсощалютичних держав Центрально-Схiдно! бвропи в контекста суст-льно-правових процесiв деконцентрацп та децентралЬ зацп влади, утвердження фiнансово! самостiйностi мiсцевого та регюнального самоврядування знайшло вiдображення у наукових працях: О. Бориславсько!, I. Заверухи, Е. Захарченко [4].

Ацмiнiстративнi послуги в об'еднаних теритс^а-льних громадах як проблемне питання дiяльностi оргашв мюцевого самоврядування дослiджувались ко-лективом науковцiв пiд керiвництвом В. Олуйко [5].

Однак, не вс аспекти надання адмшстративних послуг законодавчо! i практично! спрямованостi пов-шстю дослiджено. Так, не вирiшено питання у частиш надання адмiнiстративно! послуги щодо упорядку-вання плати за надання цих послуг у формi адмшст-ративного збору; внесення змш у нормативно-правовi акти та !х доповнення для завершення процесу децен-тралiзацi!; визначення матерiальних i фшансових ви-трат на створення ЦНАП i пошук джерел !х забезпе-чення; перспектив подальшого розвитку сфери адмш-стративних послуг.

Мета та завдання статп — виявити основш про-блеми (правовi та практичш аспекти) отримання адмь нiстративно! послуги з точки зору споживачiв i пер-

160

В1СНИК ЕКОНОМИНО1 НАУКИ УКРА1НИ ф

спективи розвитку системи надання адмшстративних послуг шляхом створення ЦНАП.

Мета статп обумовила вирiшення таких завдань:

• систематизащя та узагальнення нормативно-правових акгiв у сферi надання адмшстративних по-слуг;

• виявлення сутноси урядово! полiтики з проблематики адмшстративних послуг, позитивних на-слщюв державного регулювання i проблем практично! спрямованост;

• визначення основних матерiальних та фшан-сових витрат, необхiдних для створення ЦНАП та дже-рел !х фiнансування на прикладi Донецько! областi;

• удосконалення розрахунку розмiру адмiнiстра-тивного збору;

• обГрунтування передумов та перспектив розвитку сфери надання адмшстративних послуг.

Методи дослщження: науково! абстракцп, еконо-мiчного аналiзу, синтезу та порiвняння, систематизации та узагальнення.

Виклад основного матерiалу дослiдження. Правову базу у сферi надання адмшстративних послуг стано-вить Конституцiя Укра!ни; Концепцiя розвитку системи надання адмшстративних послуг органами ви-конавчо! влади (2006 р.); Реестр адмшстративних послуг (ч.1 ст. 16 закону № 191-У11 вiд 12.02.2015 р.), вщповщальшсть за ведення якого покладено на Мш-стерство економiчного розвитку i торгiвлi; Методичнi рекомендаций розроблення стандартiв адмшстратив-них послуг (2007 р.); Закон Укра!ни (2012 р.) «Про ад-мiнiстративнi послуги» [6-9]. Вiдповiдно до цих нор-мативних актiв адмiнiстративна послуга визначена як державна послуга, яка е результатом здшснення суб'ектом повноважень щодо прийняття на пiдставi нормативно-правових акив за зверненнями фiзичних або юридичних осiб адмiнiстративно-правового акту, спрямованого на реалiзацiю та захист !х прав i закон-них iнтересiв та/або на виконання особою визначених законом обов'язюв (отримання дозволу, лщензп, сер-тифiката, посвiдчення та iнших документа реестрацГ!, тощо).

Систематизацiя теоретичних аспекив Концепцп розвитку системи надання адмшстративних послуг дозволила видшити основнi задачi доктрини адмшст-ративних послуг [3,с. 15]:

- законодавчо! спрямованостi (визначення повноважень з надання адмшстративно! послуги ви-ключно на рiвнi закону; неподрiбнення адмшстра-тивно! послуги; обГрунтовашсть плати та !"! розмiрiв, прийнятнi термiни надання адмiнiстративно'i послуги; спрощення порядку надання адмiнiстративно'i послуги);

- практично! спрямованост (дотримання зруч-ностi оргашзацп надання адмшстративних послуг, до-ступностi шформацп про цей процес; рацюнально! м1-нiмiзацi! кiлькостi документiв та процедурних дш, не-упередженостi та справедливостi, рiвностi перед законом; запровадження ефективних форм надання адмь нiстративних послуг).

Урядова политика з проблематики адмшстратив-них послуг знайшла вiдображення у Закош Укра!ни «Про адмiнiстративнi послуги».

Основними позитивами закону е впровадження щеологп служiння держави громадянам, забезпечення реалiзацi! прав фiзичних та юридичних оетб через надання адмшстративних послуг; залучення органiв

мюцевого самоврядування та районних державних ад-мiнiстрацiй до утворення ЦНАП; заборона вимагання документа та iнформацi!, якою волод1ють суб'екти надання адмшстративних послуг, або яку вони можуть отримати самостiйно; упорядкування внутр1шн1х процедур надання адмшстративних послуг та надання зручно! iнформацi! для споживач!в послуг; введення поняття «адмiнiстративний зб!р» [3, с. 20].

кр1м того, вщповщно до цього закону (ч.1 ст. 5) виключно законами, яю регулюють сусп1льн1 вщно-сини щодо надання адмшстративних послуг, вста-новлено вимоги до регулювання надання адмшстра-тивних послуг: пiдстави для одержання або вщмови у наданнi адмшстративних послуг, суб'ект надання ад-мшстративно! послуги та його повноваження, перелж та вимоги до документiв, необхщних для отримання адмiнiстративно! послуги, платшсть або безоплатнiсть надання адмiнiстративно! послуги; граничний строк надання адмшстративно! послуги.

Кер!вництво та вiдповiдальнiсть за оргашзащю д1яльност1 ЦНАП як пост1йно д1ючого робочого органу покладаеться на структурний п1дрозд1л (виконав-чий орган) у склад! вщповщно! мюько! ради, мюько!, районно! державно! адмiнiстрацi!.

До компетенцп ЦНАП (зг1дно з ч.6 та 7 ст. 12 закону) належить перелiк цих послуг, який визначаеться органом, що прийняв ршення про утворення центру. При цьому вш мае включати номенклатуру адмшст-ративних послуг органiв виконавчо! влади, затвер-джену урядом.

З дотриманням вимог Закону Укра!ни «Про адмь шстративш послуги» за результатами д1яльност1 ЦНАП у Донецьюй областi у 2017 р. надано 307,6 тис. одиниць послуг суб'ектам пщприемницько! д1яльност1 та мешканцям областi, що перевищуе показник 2016 р. у 1,9 раза.

Загалом перелж адмiнiстративних послуг, яю за-твердженi нормативно-правовими актами мюьких рад, райдержадмiнiстрацiй, об'еднаних територiальних громад включають 2718 вид1в адмшстративних послуг (збiльшенi протягом 2017 р. на 22,5%), з них: 26 ви-д1в — послуги облдержадмшстращ!, 1093 — послуги територiальних оргашв центральних органiв виконавчо! влади, решта — послуги мiсцевих оргашв.

З метою забезпечення сучасних стандарта надання адмшстративних послуг, впровадження елек-тронного урядування, покращення доступносп та яко-ст1 надання адмшстративних послуг для ф1зичних та юридичних оаб в областi реалiзуеться проект «Розви-ток мережi ЦНАП, пщвищення якост1 i доступност1 надання адмшстративних послуг суб'ектам пщприем-ницько! д1яльноси та мешканцям Донецько! областi». У рамках проекту плануеться побудова та створення ЦНАП у всш 41 об'еднанiй теритс^альнш громадi, передбачених Перспективним планом формування те-ритор1й громад Донецько! область

Вщкриття оновлених ЦНАП у мютах: Марiуполь, Дружкiвка, Добропшля, Лиманська об'еднана терито-рiальна громада дало можливють створити належнi умови для суб'екив звернення, спростити процедуру отримання адмшстративних послуг, запровадити систему обслуговування за свгговими стандартами, збшь-шити юльюсть вид1в надання послуг (до 190), збшь-шити штатну чисельшсть адмiнiстраторiв (до 43); зменшити трудомютюсть надання адмiнiстративних послуг (у 3 рази), збшьшити юльюсть обслуговування

вiдвiдувачiв (у 9 разiв). Ц досягнення стали можли-вими тому що до ухвалення закону отримання сукуп-ностi юнуючих адмiнiстративних послуг здшснюва-лося через включення до роботи в ЦНАП представни-юв велико! кiлькостi оргашв (пiдроздiлiв) публiчно! адмiнiстрацi!, як! ранше самостiйно контактували з фiзичними та юридичними особами.

Проблемт моменти правового регулювання адмь нiстративних послуг у Закош Укра!ни «Про адмшст-ративш послуги»:

- вилучення з перелiку реальних суб'eктiв на-дання адмшютративних послуг пiдприeмств та установ (ст. 1), що призводить до виникнення проблеми впо-рядкування iснуючо! номенклатури таких послуг;

- зафжсована можливiсть надання адмшстра-тивних послуг лише через публiчних службовщв, яка не вiдповiдаe практицi розвинутих кра!н i призводить до надмiрноl бюрократизации та загального здороження для платниюв податюв вартостi окремих адмшстра-тивних послуг;

- забезпечення повноти регулювання всього пе-релiку адмiнiстративних послуг, який встановлюеться виключно законом (ч. 2 ст. 5) i налiчуe бшьше 2000 найменувань за 13 блоками (громадянство, мiграцiя, пере!зд, реeстрацiя; сощальний захист; природнi ре-сурси та еколопя; сiм'я; зовнiшньоекономiчна дiяль-шсть; безпека та захист; освiта та культура; нерухоме майно та бущвництво; сшьське господарство; транспорт; фшанси; iншi сфери господарсько! дiяльностi) (в редакцп Закону №888-УШ вiд 10.12.2015 р.), е нереа-льним;

- немае верхньо! меж розмiру плати за надання адмшютративних послуг, некоректно встановлено розмiр адмiнiстративного збору з урахуванням соща-

Для створення або удосконалення дiяльностi ЦНАП необхiдно на конкретш перiоди часу визначати фiнансовi i матерiальнi ресурси за такими напрямами: облаштування примiщення (будiвництво/ремонт), зони очiкування, в тому числi для оаб з обмеженими фiзичними можливостями, робочих мюць меблями,

льного та економiчного значення послуги (ч. 3 ст. 11) замють показника собiвартостi (фактичних витрат) надання послуги як максимального розмiру плати за по-слугу. Собiвартiсть адмiнiстративних послуг визнача-еться як добуток норми часу на виконання ветх етатв !! надання на вартiсть розрахунково! калькуляцшно! одиницi часу (однie! людино-години/людино-дня). До складу вартоси розрахунково! калькуляцiйно! одинищ часу належать прямi матерiальнi витрати, прямi ви-трати на оплату пращ та вщрахування на сощальш заходи, iншi прямi та непрямi витрати [10].

У закош не вказано хто i як визначае сощальне та економiчне значення адмшстративно! послуги. Так, адмiнiстративний збiр за державну реeстрацiю юридичних оаб та фiзичних осiб-пiдприeмцiв з 01.01.2018 р. коливаеться вщ 30 вщ 0,1% прожиткового мiнiмуму (1762 грн) — 50 грн, до 0,3% прожиткового мшмуму — 530 грн; за державну реестращю речових прав та !х обтяжень вщ 20 до 8810 грн залежно вщ строковостi надання адмiнiстративних послуг. При цьому однаковi витрати часу, наприклад один лю-дино-день, мають рiзну вартiсну оцiнку вiд 70 до 3520 грн;

- недоцшьною з точки зору гнучкого регулювання е вимога здшснення роботи ЦНАП лише через «адмшiстраторiв» (ч. 1 ст. 12);

- не проведено оптимальний розподш повнова-жень щодо надання адмшютративних послуг м1ж органами мюцевого самоврядування та органами вико-навчо! влади по рiзних рiвнях адмшстративно-терито-рiального устрою за принципом субсидiарностi та де-централiзацi!.

Практика надання споживачам адмiнiстративних послуг в Укра!ш виявила чимало ризик1в.

технiкою, застосування новгтшх iнформацiйно-кому-нiкативних технологiй i засобiв зв'язку, в тому чист програмне забезпечення для алгоритмiзацi! процедур; встановлення шструменпв електронного впрова-дження черги; пiдвищення квалiфiкацi! персоналу, ш-формацiйне забезпечення дiяльностi ЦНАП, премда-вання працiвникiв.

Таблиця 1

Чинники корупцшного ризику щодо отримання адмшютративних послуг_

Чинники ризику Частка незадо-волених з опита-них пщприемств / населення (%) Змют чиннитв

Складшсть процедур надання адм1н1стративних послуг 69 Значна кiлькiсть 1нстанц1й; подання велико! к1лькост1 докумен-т1в, отримання промiжних рiшень; територiальна розпороше-шсть ацмiнiстративних органiв

Тривал1 терм1ни надання ад-м1н1стративних послуг 66/20,2 Незручний режим й обмежений час роботи адмшютративних оргашв з рiзноманiтними перервами

Коридорно-кабшетна система прийому громадян 65/58 Велит черги споживачiв в адмшютративних органах; вщсут-нють системи регулювання черги i належних умов для очiку-вання; пропускна система як умова потрапляння до примi-щення адмiнiстративного органу

В1дсутн1сть належного 1нфор-мац1йного забезпечення 75/60 Вщсуттсть формулярiв, розповсюдження бланкiв за окрему плату

Вщсуттсть альтернативних способ1в звернення до адмь н1стративних орган1в 100 Особисте й багаторазове вщвщування адмшютративних оргашв. Теритс^альний монополiзм надання адмiнiстративних послуг. Брак належного ставлення до вiцвiцувачiв адмiнiстративних оргашв

Непрозор1сть системи оплати адм1н1стративних послуг 60 Брак шформаци про розмiри та порядок оплати послуг. Оплата АП через «благодшш» та «добровшьш» платежi

Складено за даними [11].

162

В1СНИК ЕКОНОМ1ЧНО1 НАУКИ УКРА1НИ ф

Норми закону «Про адмшстративш послуги» да-ють право органам мюьких рад та районних державних адмшстрацш щ витрати включати до сво!х бюджетних запитiв. Зазвичай джерелами ресуретв для створення ЦНАП е Державний бюджет (Державний фонд регю-нального розвитку — ДФРР), мiсцевi бюджети; гранти, цшьова допомога мiжнародних фонд1в та iноземних органiзацiй, благодiйнi внески приватних ос16; кошти суб'ектiв господарювання, з якими виконком уклав договори щодо надання супутшх послуг.

У 2017 р. за рахунок кошпв ДФРР, субвенцп з Державного бюджету мюцевим бюджетам на форму-вання шфраструктури об'еднаних територiальних громад, обласного бюджету за рахунок залучення коштав мiжнародно! технiчно! допомоги та шших позабюд-жетних джерел розпочалась реалiзацiя проектiв з оновлення 18 ЦНАП регюну та в1дкрито 3 оновлеш ЦНАП.

Вiдкриття оновленого розбудованого ЦНАП у м. Дружювка здшснено за рахунок коштiв ДФРР (55,4%), коштав мiсцевого бюджету (26%) та завдяки фiнансовiй пiдтримцi бвропейського Союзу ПРООН «Вщновлення i розбудова миру» (18,6%) (табл. 2). Ре-алiзацiя вiдкриття оновленого ЦНАП у Лиманськш об'eднанiй територiальнiй громадi здiйснювалась за рахунок субвенцп на формування шфраструктури об'еднаних теритс^альних громад (71%), кошпв мю-цевого бюджету (14,5%), коштав Шмецько-Украшсь-кого проекту «Реформа управлшня на cходi Украши», який виконуеться федеральною компашею Deutche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) (14,5%). Фшансування вiдкриття ЦНАП у м. Допро-пшля здiйcнюeтьcя за рахунок коштав мicцевих бюд-жетiв: обласного бюджету — 97%, мюького бюджету — 3%.

Структура джерел фшансування створення та дшльносп ЦНАП у 2016-2017 рр. (млн грн/%)

Таблиця 2

Обсяг фшансування

Мiсце розташування Усього у тому чист

ДФРР мю^в! бюджети ее USAID

м. Марiуполь 32,2 викори-стано 18/100 7,2 10/55,5 — фонд розвитку мюта; 1,3/7,2 — обласний бюджет; 0,3/1,7 — мюький бюджет 6,4/35,6

м. Дружк1вка 9,2/100 5,1/55,4 2,4/26 1,7/18,6

Лиманська об'ед-

нана територiальна 5,5/100 3,9/71 0,8/14,5 0,8/14,5

громада

м. Добропшля 6,5/100 6,3/97 (обл.) 0,2/3 (мюький бюджет)

м. Слов'янськ 5,83/100 5,25/90 0,58/10 (мюький бюджет)

Мангушський район 2,63/100 2,37/90 0,26/10 (мюький бюджет)

м. Марiуполь 51,5/100 46,3/89,7 5,2/10,39 (мюький бюджет)

м. Бахмут 3,5/10 (мюький бюджет) 31,5/90

34/100 (залишки коштав мюцевих бюд-

жеив окупованих населених пункт1в в Донецькiй обласи)

м. Костянтинiвка 72,8/100 0,7/10 (бюджет на виготов-лення проектно-кошторисно! документацi!)

м. Новогродiвка 5,3/100 4,09/77 0,45/8,5 (м1ський бюджет) 0,8/14,5

Микола!вська об'ед-

нана територiальна 10,8/100 10,8/100

громада

Черкаська селищна рада об'еднано! те-риторiальноï гро- 4,0/100 2,5/62,5 (субвенщя) 1,5/37,5

мади

Аналiз даних табл. 2 показуе, що найбшьша частка ресурав припадае на державний бюджет. Однак опора на державш асигнування у якосп дже-рела фiнансових ресуретв спричиняе вщсутшсть сти-мул1в для зниження витрат i ефективно! та економiч-но! д1яльност1, нерацiональний розподш ресурав, слабку реакцiю на потреби споживачiв, меншу вщпо-в1дн1сть пропозицп попиту.

Найбшьше фiнансування в Укра!ш вщбуваеться в iнфраструктуру об'еднаних територiальних громад i осв1ту за 2016-2018 рр. — 1 млрд грн; 1,5; 1,9 млрд грн. У 2018 р. обсяг ресуретв заплановано 37,8 млрд грн на охорону культурно! спадщини, розвиток АПК, охо-рону здоров'я, вщновлення дор1г.

Висновки та перспективи подальших розвщок. 1с-

нуюча в Укра'ш система надання адмшютративних послуг не вiдповiдаe штересам суспшьства. Необхiдно продовжувати процес створення ЦНАП та спрощувати процедури надання адмшстративних послуг, що передбачае скорочення кшькосп iнстанцiй, докумен-тiв для початку провадження у справi; застосовувати поеднання двох ключових принципiв: единого вiкна та единого офiсу; у середньостроковш та довгостроковiй перспективi залучати органи виконавчо! влади до надання послуг через ЦНАП i створення теритс^альних фшш. При розробщ перелiку послуг необхiдно ставити за мету орieнтацiю на результат (повне виршення