CC BY
22УДК 930.2
ПРАВОВАЯ РЕОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО ФИНАНСОВОГО
АППАРАТА ПРИ ПРЕЕМНИКАХ ПЕТРА I
Максимова Елена Михайловна
Российский государственный педагогический университет имени А.И. Герцена, кафедра государственного права юридического факультета, старший преподаватель, e-mail: bessmertnik-spb@mail.ru
В статье рассмотрены причины и основные этапы реорганизации местного финансового аппарата в период с 1725 по 1740 год, а также дана правовая характеристика деятельности двух его ветвей: гражданско-воеводской и военно-полковой
Ключевые слова: финансовый аппарат; воевода; штаб-офицер; указ; регламент; резолюция
LEGAL REORGANIZATION OF LOCAL CONTROLLER WITH RECEIVER PETER I
Maximova Elena М.
Russian State Pedagogical University named after A.I. Hertzen, senior lecturer, public law department, e-mail: bessmertnik-spb@mail.ru
The article discusses the causes and the main stages of the reorganization of the local financial unit during the period from 1725 to 1740, and gives the legal characterization of the activities of its two branches: provincial civil and military regiments
Keywords: financial apparatus; governor; staff officer; decree; regulations; instructions
>
И Ч Н О
n
H er
s s
С
H О
s Я
Для цитирования: Максимова Е.М. Правовая реорганизация местного финансового аппарата при преемниках Петра I// Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 4 (60). С. 137-141.
Несомненно, главными результатами финансовой политики Петра I в начале XVIII века является создание государственного финансового аппарата с целью концентрации всех функций по оперативному управлению государственными финансами в единой системе финансовых органов и переход к подушной системе обложения, практический смысл которой состоял в обеспечении постоянными средствами нужд регулярной армии.
В начале 1719 года, на первом этапе Второй губернской реформы (1719-1720), была сформирована нормативно-правовая база функционирования губернско-воеводского финансового аппарата, в результате чего камерирская контора во главе с земским камериром и земская рентерея во главе с земским рентмейстером (казначеем) стали первыми за всю историю Российского государства специальными органами местного финансового управления.
Введение подушной подати сопровождалось милитаризацией государственного финансового управления и созданием военно-финансового аппарата, в результате чего заведование прямым обложением было выделено из компетенции гражданской администрации.
С 1725 года, в результате внедрения в бюрократическую иерархию местной финансовой администрации армейских чинов и возрождения выборного городского управления, возникла новая конструкция местного финансового аппарата. Ниже представлены его характерные черты:
1. Параллельное существование двух земских комиссаров. «Комиссар от земли», который
ежегодно избирался местным дворянством и подчинялся полковой администрации, производил сбор подушной подати в военном дискрите, доходы от которой пополняли полковую кассу. Земский комиссар, назначенный или утвержденный Камер-коллегией, по-прежнему осуществлял свои финансовые полномочия в гражданском дискрите под контролем воеводы и земского камерира.
2. Наличие двух форм местных касс по сбору казенных денег: полковых касс и касс воеводских (губернских) казначейств. Если отправление доходов и составление финансовой отчетности в земских рентереях входили в обязанности местного казначея, то прием, хранение и выдача казенных сумм от сбора подушного налога, а также ведение финансово-полковой документации законодатель поручил полковой администрации во главе с полковником. На долю земских рентерей приходились доходы от производства сборов, оставшихся в ведомстве камерирских контор: с бань, рыбных ло-вель, мельниц, частных винокурен, «канцелярских» сборов, а также от подушной и рекрутской недоимок за прошедшие годы [1, с. 439].
3. Отстранение воеводских (губернских) казначейств от отправления доходами городского населения. Магистраты, пришедшие на смену земским избам и выборным бурмистрам и освобожденные из-под ведомства воеводы и земского камерира, через своих выборных осуществляли раскладку и сбор подушной подати, косвенных налогов (таможенных, соляных, кабацких), сборов с оброчных и откупных статей. Законодатель поручил управление доходами магистратов Камер-коллегии. Большинство собранных денег должно было отсылаться
в центральные ведомства, минуя воеводские и губернские кассы.
Если центральное коллегиальное управление, созданное Петром Великим, в частично измененном виде просуществовало до царствования Екатерины II, то в систему организованного реформатором местного административного управления сразу же после его смерти были внесены существенные коррективы.
В истории разрушения областных петровских учреждений (включая финансовые) Ю.В. Готье отмечал «три момента»: «несоответствие областных учреждений обществу той эпохи», «экономические условия времени, приходившия от введения тяжелой подушной подати», а также упорную и ожесточенную критику считавшихся «слишком дорогими и малополезными» областными учреждениями [2]. Содержание документов того периода подтверждают данную точку зрения.
Состояние областной администрации при ее пассивности и исключительной направленности на интересы центра, низком «качестве» и нехватке служащих входило в полное противоречие с эффективностью работы местных петровских учреждений. Дороговизна содержания, произвол и злоупотребления местных чиновников вызывали полное неприятие обществом областного управления Петра I. В этой связи обращает на себя внимание оценка деятельности камерного устройства провинции, данная сотрудником Камер-коллегии Стефаном Кохиусом в записке, составленной им еще в сентябре 1723 года, который утверждал, что при неразберихе и бесконтрольности налоговых сборов «бедные подданные представлены произволу сборщиков и вынуждены платить тот же налог несколько раз или в большем количестве..., а касса ничего не выигрывает, так как лишки становятся добычей частных лиц» [3, с. 510-511].
Введение подушной подати и оброчного сбора с учетом снижения оклада прямых налогов (за вычетом «табельных повсегодных» и «запросных») по различным оценкам позволило увеличить поступления в казну от прямых налогов в 2-2,5 раза. В то же время реформа подушного обложения привела к ухудшению положения всех категорий податного населения. Общая сумма налогов в среднем на одного плательщика увеличилась на 28,6 % [4, с. 279]. Одновременно с введением подушной уравнительной подати помещики увеличили размеры оброков. А для государственных крестьян, не плативших помещичьи подати, при основной ставке податного налога, составляющей 74 копейки, казна ввела дополнительный «четырехгривенный оброк», который составил четыре гривны с души [5]. Такую же подать платили однодворцы.
Механическое увеличение налогового бремени на податное население, усилившееся «за скудостью уездных людей и за недородом хлеба» привело к тому, что главной финансовой проблемой правительства Екатерины I стали огромные недоимки. Так,
по данным записки сенаторов от 6 октября 1725 года недоимка за 1724 год составила сумму «близ миллиона» (1/4 суммы от годового оклада); по их оценке за две трети 1725 года было собрано доходов «разве с малым, чем половина» [4, с. 266]. И это несмотря на то, что указом от 8 февраля 1725 года императрица, «милосердуя о своих подданных», уменьшила подушную подать на 4 копейки.
Излишняя численность провинциальной администрации, выросшая при создании новых полковых учреждений - полковых дворов и полковых касс, подрывала платежную способность населения. От командования полков невозможно было ожидать эффективного выполнения задач по гражданскому управлению, к тому же чрезмерная концентрация войск в густонаселенных дистриктах центральных провинций часто не соответствовала военно-стратегическим соображениям.
Офицеры и выборные земские комиссары практически дублировали функции местных финансовых органов. Отовсюду поступали жалобы на «лихоимство сборщиков» и жестокость проведения экзекуций по «выколачиванию» подушной подати с населения. Член Верховного тайного совета Ф.М. Апраксин в декабре 1725 года так описывал положение дел в провинции: «Но в единой провинции первое - воеводы, второе - камериры, третье - комиссары, четвертое - много переменные приезжающие от полков офицеры, солдаты, что им бы только взять сполна. и приезды их не меньше тяжелостью приходят, как самые платежи их» [1, с. 490-491].
На заседаниях Верховного тайного совета 6 и 13 июля 1726 года решался вопрос о необходимости изменения структуры местного финансового управления. В рассмотренном донесении Сената Екатерине I было отмечено, что в обстановке, когда «вместо прежних земских зборов положены подушные деньги и определены к тем деньгам. особые земския камисары», а «таможенные зборы во многих провинциях положены на магистраты», «у каме-риров и у рентеймейстеров против прежняго дела осталось мало» [6, с. 413-414].
В докладе Верховного тайного совета императрице была определена причина «непрестанных споров» между Камер-коллегией и Штатс-конторой. «Несогласие у камериров с рентмейстеры в рапортах», задержка «в нужных отправлениях денежной казны, «излишнее многое жалование», а также «в репортах и щотах излишнее затруднение», - все это, по мнению Совета, последствия двойственности местной финансовой администрации, в которой «одни деньги в двух руках содержутца»; для решения указанной проблемы Совет предлагал «отставить» рентмейстеров и их подчиненных, при этом предполагалось ежегодно экономить на их жаловании по штату 5440 рублей [6, с. 459-460].
Указанное предложение было утверждено указом от 15 июля 1726 года [7], в котором говорилось: «Рентеймейстерам и их подчиненным не быть, а быть у сборов, так и у расходу одним Камерирам».
В соответствии с данным указом Штатс-контора вошла в состав Камер-коллегии, а должность рен-теймейстера в большинстве провинций («опричь Санкт-Петербурга, Москвы и Тобольска») была упразднена. Теперь земский камерир должен был сам «расходы по указам чинить и рапорты в Камер-коллегию присылать».
Наряду с обсуждением проблемы излишней численности провинциальной администрации в Верховном тайном совете шла дискуссия о недостаточности уездной администрации, результатом которой стал указ, опубликованный 15 июля
1726 года [8]; по нему в уездных городах, приписанных к провинциям, «.в которых бывали прежде сего Воеводы», «для всяких судных и розыскных дел» была введена должность городового воеводы.
В манифесте, подготовленном 9 января 1727 года, содержалась дальнейшая поэтапная программа упрощения системы провинциальных учреждений. Предлагалось, во-первых, вывести полки из уездов и разместить их в городах, во-вторых, «офицеров и солдат от сборов вовсе отстранить» и заменить их воеводами и воеводскими товарищами из штаб-офицеров (по одному в каждой провинции), в-третьих, воеводу, штаб-офицера и городские магистраты подчинить губернаторам [9]. Осуществление предложенных мер регулировалось целым рядом нормативных правовых актов, в соответствии с которыми разрушение провинциальной финансовой администрации Петра Великого шло по двум основным направлениям: реформирование местного военно-подушного аппарата и окончательная ликвидация местных камеральных органов. Вслед за упразднением должности земских казначеев, в соответствии с указом от 24 февраля
1727 года [10], земские камериры с камерирскими конторами, а также старые камер-коллежские земские комиссары также подлежали сокращению.
Правовая характеристика созданной новой системы местного управления получила свое окончательное закрепление в «Наказе Губернаторам и Воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать», утвержденном указом императора Петра II от 12 сентября 1728 года. Было создано новое воеводское управление, которое отличалось от провинциального управления Петра I следующими чертами:
- во-первых, концентрация в руках губернаторов (воевод) всех функций, которые ранее исполнялись ликвидированными учреждениями (в том числе финансовыми);
- во-вторых, восстановление повсеместности воеводской власти путем реставрации уездной администрации во главе с городским воеводой и установление строгой иерархии местных должностных лиц.
В наказе содержится подробное описание новой иерархии местного управления (п. 5 - п. 7), на вершине которой находился губернатор, которому были подчинены:
- провинциальные воеводы «с их товарищи» в лице штаб-офицеров;
- городовые воеводы, за которыми поручено «смотрение иметь Провинциальных городов Воеводам»;
- «особливые воеводы» или воеводы пригород-ков, за которыми велено наблюдать «настоящих городов Воеводам, к которым те пригородки прежде подлежали».
«Всякия неисправности» городовых воевод и воевод пригородков фиксировались в письменных до-ношениях их вышестоящих начальников (п. 6, п. 7). Непосредственные сношения воевод с центральными органами власти были запрещены. В ч. 12 п. 20 наказа говорится: «Все указы, как из Сената, так из Коллегий и из Канцелярий. отправлять одним Губернаторам, и по тем указам всякого исправления взыскивать с них». Губернатор обладал правом штрафовать «по винам и правам» всех вышеперечисленных должностных лиц, «о том писать, куда надлежит, а без указа их не переменять», при этом воевод пригородков он мог самостоятельно отстранять от должности (п. 7).
Губернаторской и воеводской власти были подчинены соответствующие города с целью «лучшаго охранения посадских», в связи с этим челобитные на «неправо вершеные дела» бурмистров городов подавались губернатору или воеводе (п. 10).
Сосредоточение в руках губернаторов и воевод дел, ведением которых ранее занимались чиновники ликвидированных финансовых учреждений (рейтмейстеры и камериры), и создание нового военно-подушного аппарата, привело к необходимости четкого определения круга финансовых обязанностей указанных должностных лиц на подведомственных им территориях.
В первую очередь подтверждались положения уже принятых указов, касающихся сбора подушного налога. Так, по указу от 9 января 1727 года «подушной сбор положен на Губернаторов и Воевод, а Полковники с офицеры от того отрешены», на основании указа от 16 марта 1727 года сбор подушных денег продолжал осуществляться земскими комиссарами «под смотрением Воеводским» (преамбула п. 20).
Основаниями для сбора являлись окладные ведомости для каждого города и провинции, присылаемые из Камер-коллегии губернаторам, и указы из Сената и Коллегий (ч. 2, 11 и ч. 12 п. 20). Земские комиссары (их количество при каждом воеводе «по разсмотрению Сената» варьировалось от одного до трех) производили сбор подушного налога по третям года в соответствии с правилами, прописанными в Плакате 1724 года и дополненными положениями указов 1727 года (ч. 2 и 3 п. 20). Прием «подушных денег» от приказчиков, старост, мелкопоместных дворян происходил непосредственно в городах: только при наличии недоимки представители земского комиссара отправлялись в уезд для ее сбора (ч. 4 п. 20).
Местный военно-финансовый аппарат теперь состоял из товарищей провинциального воеводы -отставных штаб-офицеров, назначенных Военной коллегией для сбора «подушных» денег, их отпуска в расквартированные полки и «куда им по указам Военной коллегии велено будет», а также урядников и рядовых «для караулу, конвоев и разсылок и счету денег». Пересылка собранных денег и предоставление рапортов о ходе сбора подушного налога осуществлялись по выстроенной административной вертикали: от нижестоящих воевод до самих губернаторов (ч. 5-8 п. 20). Последним по указу от 19 марта 1727 года было велено передавать казенные суммы, «которые для приема от Военной коллегии определены», штаб-офицерам (ч. 9 п. 20). Итоговые месячных и «третные» рапорты, подписанные губернаторами и штаб-офицерами, отсылались в Камер- и Военную коллегии (ч. 9 и 10 п. 20).
Что касается порядка сбора иных налогов, то он был прописан в Наказе довольно кратко. Основным правилом его проведения являлось использование окладной книги, присылаемой Камер-коллегией для осуществления сбора губернских и провинциальных доходов (кроме «подушных денег»), «в которой каждого сбора и каждого места оклады росписаны быть имеют порознь» (ч. 1 п. 21). В то же время губернатор (воевода) не имел права вмешиваться в процесс сбора городских налогов, которые были «положены на Ратуши» (для этих целей у магистратов были собственные выборные сборщики из тех, «кого они знают»). Собранные казенные деньги отправлялись «куда который сбор по указам положен», при этом «лишнее сверх положенного окладу» оставлялось «на общую городовую пользу» (ч. 6 п. 23, ч. 2 п. 26). Иначе говоря, при общем сокращении расходов на содержание местной администрации правительство окончательно отказалось от использования профессиональных сборщиков городских налогов из отставных военных и возвратилось к правилам сбора налогов с посадских людей XVII века.
«Казначейские» обязанности губернатора (воеводы) проявлялись в процессе движения собранных государственных доходов, к ним относились:
- прием собранных денежных средств на хранение на основании окладных книг, а также ведомостей окладных сборов и других денежных доходов, при этом четко выверенный порядок приема денег губернатору (воеводе) помогали поддерживать специальные помощники (секретари и приемщики) (ч. 2 п. 21);
- «крепкое и безопасное хранение» наличной денежной казны при наличии «своих печатей» и ежемесячном осмотре казенных сумм, «чтоб незаписанных в приход не было» (ч. 2 п. 21);
- выдача казенных денег по указам «из Провинции или от Губернатора» (ч. 2 п. 22), а также в соответствии со штатом и ассигнациями на «особливые» расходы, ежегодно присылаемым из Камер-Коллегии и фиксирующим «отсылку денежныя казны
в положенные места», «окладныя дачи» и «неоклад-ныя расходы» местным чинам (п. 30);
- ведение обширной финансовой документации, основанной на первичных документах (приходно-расходных ведомостях, приходно-расходных отпи-сях), в частности, кроме ведения приходной книги воевода (в губерниях - секретарь) должен был вести настольную доимочную книгу и особые книги «для прихода пошлинных с дел и других неокладных денег» (п. 21), делать записи в расходной книге («за чьей рукою кому и кому и что отдано и в другое место отправлено») (ч. 2 п. 22).
Слияние всех видов власти в лице воеводы привело к возврату допетровского порядка ведения дел воеводской канцелярией («как прежде бывали по-вытья или столы»), в которой были сосредоточены все дела, «преждевыбавшия в разных Конторах». Все канцелярские служащие были поделены на две категории: «у которых судебные или розыскные дела и счеты», и «у которых денежный прием и расход» (п. 4). «По прежним обычаям» предъявлялись требования к ведению финансовой документации (ее формам, содержанию) и проверке деятельности приходчиков и расходчиков, заменивших местных казначеев.
Подобно камериру, губернатор (воевода) являлся непосредственным начальником целого штата чиновников (приемщиков, расходчиков и секретарей), вовлеченных в местную финансовую деятельность, проводил ежемесячную ревизию хранившихся казенных сумм, занимался проверкой финансовой документации и составлением финансовой отчетности.
Воевода любого ранга должен был ежемесячно отправлять рапорты о приходе и расходе своим непосредственным начальникам (вышестоящим воеводам или губернаторам), составлять и освидетельствовать ежегодные приходно-расходные счета (ч. 3 п. 22) и ежегодно отправлять счетный список доходов и расходов вместе с приходными и расходными книгами напрямую губернатору «для свидетельства» (п. 23). Однако участие губернатора (воеводы) в ревизии финансовой документации, касающейся городских сборов, ограничивалось проверкой ежемесячных рапортов ратуш «о приходе в таможнях и кабаках денежныя казны» (ч. 6 п. 23).
После воцарения Анны Иоанновны (1730-1740) основными тенденциями в развитии местного финансового управления, нашедшими свое отражение в отечественном законодательстве, стали возращение провинции роли местного финансового центра и усиление роли военных по продвижению собранных податных сумм и сбору недоимок.
В частности, резолюция Верховного тайного совета от 25 февраля 1730 года [11] положила конец «великой неспособности» в выплате жалования военным, обусловленной передачей воеводами собранных «подушных» денег губернатором с последующим возвращением их в полки. Провинциальным воеводам предписывалось отправлять часть
казенных сумм «прямо в полки», а оставшуюся часть («генералитетскую сумму, також на сукна и на амуницию») - в Военную коллегию. Регламент Ревизион-коллегии 1733 года [12] исключил предварительную проверку губернаторами финансовой документации подведомственных провинций, давая право провинциальному воеводе отправлять освидетельствованные счетные списки и приходно-расходные книги непосредственно в Ревизион-коллегию. Высочайшая резолюция 23 ноября 1734 года [13] подтвердила эту норму, определив перечень рапортов провинциального воеводы, отсылаемых губернатору, в Камер-коллегию и Штатс-контору.
Расширение штата откомандированных к воеводам от полка военных «для посылок, караулов и счетов подушных денег и в конвой до указанных мест» было уже предусмотрено резолюцией от 25 февраля 1730 года. Регламент Камер-коллегии 1731 года [14] обязывал полковое начальство посылать воинские команды для проведения экзекуции с целью возмещения податных недоимок, числящихся за налоговыми агентами того времени (помещиками, приказчиками и старостами). Мало того, сбор подушного налога в дистрикте было велено осуществлять «на два срока» воеводе и военным во главе с полковником или офицерами, должность земского комиссара с 1732 года упразднялась. Наконец, в докладе Сената от 26 января 1736 года [15] был четко определен трехуровневый состав отставных военных чинов, приставленных, соответственно, к губернатору, городовым и провинциальным воеводам с целью сбора подушной подати не по полкам (дистриктам), а по уездам.
Таким образом, при преемниках Петра I было создана новая система местного финансового управления, в которой, по мнению П.Н. Милюкова, воевода был не только контролером, но и «действующим лицом финансовой администрации, заменяя камерира и рентмейстера» [3, с. 513], при этом законодатель наделил воеводу финансовыми функциями, заимствованными из инструкций камерных чиновников 1719 года.
Еще одним принципом функционирования местной финансовой администрации стало сближение гражданского и военного финансового аппарата, которое заключалось в осуществлении воеводской администрацией и военными помощниками воеводы совместных действий по сбору, хранению и движению «подушных» денег, составлению итоговых рапортов, предназначенных для Камер- и Военной коллегий.
Библиографический список:
1. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. М.: Типография Московского университета, 1902. 582 с.
2. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Том I. Реформа 1727 г.
Областное деление и областные учреждения 17271775 гг. М.: Типография Г. Лисснера и Д. Собко, 1913. С. 19.
3. Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1905. 688 с.
4. Анисимов Е.В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России. 1719-1728. Л.: Наука, 1982. 296 с.
5. Плакат, опубликованный 26 июня 1724 г. «О сборе подушных денег, о повинностях местных обывателей в пользу квартирующих войск и о наблюдении полковым начальством благочиния и порядка в селениях, войсками занимаемых // ПСЗ-1. Т. 7. № 4533. П. 18. СПб., 1830.
6. Сборник Русского исторического общества. Т. IV. СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1886. 538 с.
7. Именной указ, объявленный из Верховного тайного совета Сенату, от 15 июля 1726 г. «О подчинении Штатс-Конторы Камер-Коллегии и небытии в Провинциях Рентмейстерам» // ПСЗ-1. Т. 7. № 4928. СПб., 1830.
8. Именной указ, объявленный из Верховного тайного совета Сенату, от 15 июля 1726 г. «Об определении во все города для исправления судных и розыскных дел Воевод и о принесении жалоб на их решения в Надворных Судах» // ПСЗ-1. Т. 7. № 4929. СПб., 1830.
9. Сборник отделения русского языка и словесности Императорской Академии наук. Т. 9 // Исторические бумаги, собранные К.И. Арсеньевым. СПб.: Типография Императорской Академии наук, 1872. С. 84-98.
10. Именной указ, объявленный из Верховного тайного совета Сенату, от 24 февраля 1727 г. «О взыскании доимочных подушных денег; о назначении воевод в приписные города, с присвоением им права пользоваться чином Полковника; об увольнении из полков двух частей служащих в оных дворян в домовые отпуски, и о расположении полков по квартирам в хлебородных местах; об уничтожении лишних Присутственных мест и Канцелярий.» // ПСЗ-1. Т. 7. № 5017. П. 5. СПб., 1830.
11. «Резолюция Верховнаго Тайнаго совета на доноше-ние Военной Коллегии» от 25 февраля 1730 г. // ПСЗ-1. Т. 8. № 5506. П. 5. СПб., 1830.
12. «Регламент или Инструкция Ревизион-коллегии» от 7 мая 1733 г. // ПСЗ-1. Т. 9. № 6391. П. 4. СПб., 1830.
13. «Высочайшая резолюция на доношение Сената» от 25 ноября 1734 г. «О присылках от Губернаторов и Воевод в Камер-Коллегию о всех Государственных доходах месячных, третных и годовых рапортов» // ПСЗ-1. Т. 9. № 6649. СПб., 1830.
14. «Регламент Камер-Коллегии» от 23 июня 1731 г. // ПСЗ-1. Т. 8. № 5789. П. 5, 6. СПб., 1830.
15. «Высочайше утвержденный доклад Сената» от 26 января 1736 г. «О соединении Комиссариата с Воен-ною Коллегиею, с определением порядка в производстве дел в Конторах, Экспедициях и Канцеляриях под главным управлением Военной Коллегиии» // ПСЗ-1. Т. 9. № 6872. П. 5. СПб., 1830.
