CC BY
78DOI: 10.24412/2076-1503-2022-3-109-113 NIION: 2018-0076-3/22-520 MOSURED: 77/27-023-2022-3-719
СПЕРАНСКИЙ Олег Вадимович,
кандидат юридических наук, директор Правового департамента Министерства строительство и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, e-mail: son23@yandex.ru
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА, СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация. В статье автор исследует правовую природу, содержание и сущность понятия «градостроительная деятельность» в соответствии с действующим градостроительным и гражданским законодательством Российской Федерации. Сделан вывод о том, что из определения, закрепленного Градостроительным кодексом России, был исключен перечень субъектов, имеющих право осуществлять градостроительную деятельность, что во многом можно считать упущением законодателя в связи с тем, что в данном определении необходимо было четко прописать функции, возложенные на каждого из субъектов градостроительной деятельности в современной России.
Ключевые слова: градостроительная деятельность, Градостроительный кодекс, землепользование, территория, поселение, Гражданский кодекс, территориальное планирование, зонирование, земельный участок.
SPERANSKY Oleg Vadimovich,
Candidate of Legal Sciences, Director of the Legal Department of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services
of the Russian Federation
LEGAL NATURE, CONTENT AND ESSENCE OF URBAN PLANNING ACTIVITIES
Annotation. In the article, the author explores the legal nature, content and essence of the concept of «urban planning activity» in accordance with the current urban planning and civil legislation of the Russian Federation. It was concluded that the list of subjects with the right to carry out urban planning activities was excluded from the definition enshrined in the Urban Planning Code of Russia, which can largely be considered the lawmaker's omission due to the fact that in this definition it was necessary to clearly prescribe the functions assigned to each of the subjects of urban planning activities in modern Russia.
Key words: urban planning activity, Urban planning code, land use, territory, settlement, Civil code, territorial planning, zoning, land plot.
Впервые на законодательном уровне определение градостроительной деятельности было сформулировано почти 25 лет назад, в ст. 1 Градостроительного кодекса от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ: «Градостроительная деятельность (градостроительство) - это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования,строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных инте-
ресов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений». Такое определение градостроительной деятельности хотя и содержало основные принципы ее осуществления, а также очерчивало круг субъектов градостроительных отношений, являлось, как верно пишет Е.А. Махотенко, неполным [9]. Данное определение при принятии Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ1 подверглось изменению.
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022 г.) (далее - ГрК России) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.
Понятие «градостроительная деятельность» включает в себя, как верно пишет М.В. Темников, семь различных видов (составляющих) производственной активности: 1) территориальное планирование; 2) градостроительное зонирование (которое, в свою очередь, подразделяется на два вида деятельности: зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; установление градостроительных регламентов); 3) планировку территорий; 4) архитектурно-строительное проектирование; 5) строительство; 6) капитальный ремонт; 7) реконструкцию объектов капитального строительства [11].
Рассмотрим подробнее эти виды градостроительной деятельности.
Территориальное планирование является важнейшей функцией государственного управления, призванной сформировать будущее распределение деятельности на территориях, с учетом стратегически намеченных целей социально-экономического развития и рациональной организации использования земель. Территориальное планирование включает меры по координации и улучшению региональной политики, проводимой в основных отраслях экономики, для более равномерного распределения экономического развития, которое в противном случае было бы подвержено влиянию только лишь рыночных сил. Поэтому территориальное планирование является важным инструментом обеспечения устойчивого развития и повышения качества жизни не только на отдельно взятой территории, но и в государстве в целом.
Из определения, закрепленного ГрК России, был исключен перечень субъектов, имеющих право осуществлять градостроительную деятельность [2]. Считаем это упущением законодателя, однако не в связи с отсутствием обозначения субъектов как таковых, поскольку далее из текста ГрК России можно определить тех, кто принимает
участие в осуществлении градостроительства, а в связи с тем, что в данном определении необходимо было четко прописать функции, возложенные на каждого из субъектов. Однако данное понятие раскрывает лишь формы осуществления градостроительной деятельности, путем их перечисления.
М.Я. Вильнер дает следующее определение градостроительной деятельности (градостроительство) - это планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории, при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной и историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества [3]. Данное определение отражает основные направления градостроительной деятельности без указания на субъектов, ее осуществляющих, и функций на них возложенных. В нем также отсутствует упоминание о формах ее осуществления.
Широкомасштабные работы по территориальному планированию в России начались только в 2005 г. после принятия Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым любая территория страны должна иметь соответствующий документ территориального планирования: от схем территориального планирования Российской Федерации до генерального плана поселения [8].
В мире роль территориального планирования в сфере городского развития уже давно признана главенствующей. В 1976 г. решением конференции ООН по населенным пунктам (Ванкуверская декларация) было утверждено положение о том, что «ответственностью правительств является подготовка планов территориального развития и разработка политики в области населенных пунктов в целях интеграции усилий в области социально-экономического развития. Подобная политика должна являться необходимым компонентом общей стратегии развития, увязывая и согласовывая ее с политикой в области индустриализации, сельского хозяйства, социального обслуживания, охраны окружающей и культурной среды в целях взаимной поддержки в постепенном улучшении благосостояния всего человечества.
20 мая 1983 г. Европейская конференция министров, ответственных за региональное планирование (СЕМАТ), приняла Европейскую хартию регионального/территориального планирования (Торремолиносская хартия). В ней определяется круг вопросов территориального планирования и устанавливаются главные цели и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
направления деятельности. Согласно этой хартии основная деятельность включает координацию между различными секторами политики, координацию и сотрудничество между различными уровнями процедуры принятия решений и привлечение к участию в этом процессе общественности.
В Европейской перспективе территориального развития (ЕПТР), которая была согласована на встрече совета министров, ответственных за территориальное планирование в 1999 году, признается, что политика территориального планирования должна способствовать устойчивому развитию благодаря созданию сбалансированной территориальной структуры. Она призывает к тесному сотрудничеству между властями, ответственными за секторальную политику, в том числе за разработку территориального планирования на каждом соответствующем уровне (горизонтальная интеграция), а также между участниками процесса на национальном, региональном и местном уровнях (вертикальная интеграция).
В Основополагающих принципах устойчивого территориального развития СЕМАТ, согласованных в 2000 году и принятых Советом Европы в 2002 году, определяются важнейшие направления политики устойчивого территориального развития и даются базовые рекомендации по укреплению процесса территориального планирования. В этом документе, который полностью соответствует духу Торремолиносской хартии и ЕПТР, содержатся рекомендации по таким вопросам, как горизонтальное сотрудничество, вертикальное сотрудничество и участие общественности в процессе территориального планирования. В соответствии с этим документом территориальное планирование признается одним из ключевых инструментов создания правовых рамок для социально-экономического развития европейских стран в территориальном контексте [4].
Собственно, на уровне территориального планирования в зарубежных странах решаются вопросы организации территории соответствующего уровня управления в увязке с основными тенденциями социально-экономического развития, требованиями охраны окружающей среды, развития рекреации и туризма, улучшения инженерной и социальной инфраструктур [5].
Региональные планы использования земель направлены на координацию общей региональной стратегии территориального развития, рассчитанной обычно на 15-20 лет. Основными задачами территориального планирования на региональном уровне являются: интерпретация и адаптация национальной политики к особенностям и условиям регионов, обеспечение стратегического плана в отношении социально-экономического
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
развития на основе моделей перспективного развития регионов [7].
Муниципальные планы в системе территориального планирования имеют особую важность, так как они непосредственно затрагивают конкретных землевладельцев и землепользователей. Поэтому территориальное планирование на местном уровне в большинстве европейских стран осуществляется в тесном взаимодействии с системой земельного кадастра, так как оно подразумевает меры, создающие новые земельные участки или новую структуру землепользования.
Генеральные планы поселений представляют собой наиболее детальные документы территориального развития на муниципальном уровне. По существу, следует сказать, что генеральные планы являются документами градостроительного планирования, поскольку они направлены исключительно на организацию использования земель в поселениях, регулирование планировки и застройки городских территорий и, в конечном счете, - на выдачу разрешений на строительство [6]. В то же время, в Стратегии Европейской экономической комиссии ООН в области устойчивого развития населенных пунктов в XXI веке (2002 г.) определяются следующие основные цели территориального планирования городских территорий:
1. Обеспечение широкого спектра видов и плотности землепользования в черте городов, позволяющего реализовать полный комплекс городских функций - обеспечение жильем, занятость и услуги — таким образом, чтобы свести к минимуму необходимость длительных поездок жителей к месту работы, в магазины или с деловыми целями. При этом эффективное землепользование должно быть совмещено с экономическими, социальными и экологическими целями.
2. Обновление исторических городских районов и главных улиц упором на смешанную занятость, жилищное и иные типы использования. Эти районы, при условии адекватных инвестиций в реконструкцию и ремонт существующего фонда и инженерной инфраструктуры, могут приблизить жилые дома к местам предоставления услуг и обеспечить разнообразные возможности для выбора жизненного уклада [12].
3. Активизация и поддержка обновления жилищного фонда за счет использования инновационных методов финансирования, технологических и нормативных инициатив и демонстрационных проектов.
4. Поощрение широкого сотрудничества, повышение эффективности участия общин и наращивание поддержки политики и программ устойчивого планирования.
5. Обеспечение широкого спектра возможностей в области культуры и отдыха за счет эффективного использования естественных природных зон; сохранение системы комплексных и связанных между собой открытых зон, парков, речных долин и набережных; сохранение естественной среды обитания и ресурсов в этих зонах.
6. Обеспечение инфраструктуры водоснабжения и канализации, соответствующей потребностям местной общины при соблюдении природоохранных требований; существенное улучшение инфраструктуры в целях сокращения объема сброса сточных вод, а также повышение потенциала инфраструктуры для обеспечения городского роста и интенсификации [10].
Гоадостроительное зонирование - это разбивка муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; также вид градостроительной деятельности. Понятию «градостроительное зонирование» ранее в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ соответствовало понятие: «правовое зонирование» - деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований [5].
Градостроительное зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться собственники. При этом возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы они могли сохранять силу и в случаях смены собственников. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам зонирования [1]. Результатом и документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Список литературы:
[1] Албогачиев А.А. Геополитика: между наукой и идеологией / В сборнике: Гуманитарные и социально-политические проблемы модернизации Кавказа. 2011.С. 50-58.
[2] Анисимов А.П., Донцова Д.Г., Юшкова Н.Г. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий / Дополнение к комментарию Э.К. Трутнева.
- М., 2005.
[3] Вильнер М.Я. Градостроительный кодекс, проблемы терминологии // Строительный эксперт. 2006. № 12.
[4] Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах: учебное пособие / В.Б. Зотов. — Изд. 2-е. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. —179 с.
[5] Ильгова Е.В. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2006. № 4. С. 29-32.
[6] Ильгова Е.В., Соколов А.Ю. О некоторых проблемах применения административного задержания к несовершеннолетним лицам // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2011. № 2 (27). С. 71-75.
[7] Каллагов Т.Э. Формирование и развитие муниципальной службы в условиях модернизации местного самоуправления в современной России // Финансовое право и управление. 2014. № 2. С. 32-40.
[8] Коростелева Н. В., Коростелева М. В. Благоустройство территории города как фактор устойчивого развития // Социально-экономическое развитие городов и регионов: градостроительство, развитие бизнеса, жизнеобеспечение города: материалы II Международной науч.-прак-тич. конф., Волгоград, 3 февраля 2017 г. - Волгоград : ВолгГТУ, 2017.
[9] Махотенко Е.А. Правовое понятие градостроительной деятельности // Общество и право. 2009. № 1(23). С. 127-128.
[10] Сушенцева Н.В. Вопросы территориального планирования: учебно-методическое пособие / Н.В. Сушенцева, В.И. Псарёв, И.А. Гончаров.
— Новосибирск: Сибирск. кн. изд-во, 2011. — 244 с.
[11] Темников М.В. Градостроительная деятельность анализ законодательно закрепленного понятия // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 4. С. 42-43.
[12] Трутнев Э.К. Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости / Э.К. Трутнев. — Москва: Фонд «Институт экономики города», 2008. 296 с.
Spisok literatury:
[1] Albogachiev A.A. Geopolitika: mezhdu nau-koj i ideologiej / V sbornike: Gumanitarnye i social'no-politicheskie problemy modernizacii Kav-kaza. 2011. S. 50-58.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
[2] Anisimov A.P., Doncova D.G., Yushkova N.G. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii. Postatejnyj nauchno-prakticheskij kommentarij / Dopolnenie k kommentariyu E.K. Trutneva. - M., 2005.
[3] Vil'ner M.Ya. Gradostroitel'nyj kodeks, prob-lemy terminologii // Stroitel'nyj ekspert. 2006. № 12.
[4] Zotov V.B. Sistema municipal'nogo uprav-leniya v skhemah: uchebnoe posobie / V.B. Zotov. — Izd. 2-e. — Rostov-na-Donu: Feniks, 2007. —179 s.
[5] Il'gova E.V. Osobennosti proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah v otnoshenii nesovershennoletnih // Voprosy yuve-nal'noj yusticii. 2006. № 4. S. 29-32.
[6] Il'gova E.V., Sokolov A.Yu. O nekotoryh problemah primeneniya administrativnogo zader-zhaniya k nesovershennoletnim licam // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya: Pravo. 2011. № 2 (27). S. 71-75.
[7] Kallagov T.E. Formirovanie i razvitie munici-pal'noj sluzhby v usloviyah modernizacii mestnogo samoupravleniya v sovremennoj Rossii // Finansovoe pravo i upravlenie. 2014. № 2. S. 32-40.
[8] Korosteleva N. V., Korosteleva M. V. Blagou-strojstvo territorii goroda kak faktor ustojchivogo raz-vitiya // Social'no-ekonomicheskoe razvitie gorodov i regionov: gradostroitel'stvo, razvitie biznesa, zhizne-obespechenie goroda: materialy II Mezhdunarodnoj nauch.-praktich. konf., Volgograd, 3 fevralya 2017 g.
- Volgograd : VolgGTU, 2017.
[9] Mahotenko E.A. Pravovoe ponyatie gra-dostroitel'noj deyatel'nosti // Obshchestvo i pravo. 2009. № 1(23). S. 127-128.
[10] Sushenceva N.V. Voprosy territorial'nogo planirovaniya: uchebno-metodicheskoe posobie / N.V. Sushenceva, V.I. Psaryov, I.A. Goncharov. — Novosibirsk: Sibirsk. kn. izd-vo, 2011. — 244 s.
[11] Temnikov M.V. Gradostroitel'naya deya-tel'nost' analiz zakonodatel'no zakreplennogo ponya-tiya // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2011. № 4. S. 42-43.
[12] Trutnev E.K. Gradoregulirovanie: osnovy regulirovaniya gradostroitel'noj deyatel'nosti v usloviyah stanovleniya rynka nedvizhimosti / E.K. Trutnev.
— Moskva: Fond «Institut ekonomiki goroda», 2008. 296 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2022
