Правовая природа и значение конституционного умолчания Текст научной статьи по специальности «Право»

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

УДК 342.4 В.М. Антоненко

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО УМОЛЧАНИЯ

Раскрываются сущность, признаки, виды конституционного умолчания, правовое значение умолчания при регулировании конституционных правоотношений. Исследуется нормативное действие конституционного умолчания и основные аспекты конституционного умолчания в рамках прямого действия Конституции.

Ключевые слова: конституционализм, предмет конституционного регулирования, конституционное умолчание, прямое действие Конституции.

Явление конституционного умолчания представляется одним из наименее изученных в современном конституционном праве. В рамках настоящей работы исследуем признаки, виды, правовое значение конституционного умолчания.

Феномен конституционного умолчания необходимо рассматривать в контексте предмета конституционного регулирования. Конституционное умолчание имеет место тогда, когда Конституцией не урегулированы базовые системообразующие отношения, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства.

Предмет конституционного регулирования обладает динамично развивающимся содержанием. Поэтому, чтобы сделать вывод о наличии конституционного умолчания, необходимо рассматривать конституционный текст в рамках конкретной социально-политической и исторической обстановки в государстве.

Первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений. Прежде всего, возникла потребность в закреплении основных прав и свобод человека и гражданина, таких как право на свободу и равноправие, неприкосновенность личности, право собственности, избирательное право и др.

Сегодня предмет конституционного регулирования изменяется и обогащается. Об этом свидетельствует включение в конституции новых прав и свобод граждан, таких, как право на благоприятную окружающую среду, на охрану семьи и т.д. В то же время известные в период зарождения конституционализма права, например право на восстание, запрет рабства, практически исчезли из конституционных текстов.

В российской действительности были и сохранились разные позиции по поводу объема конституционного регулирования. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, одобренном VI Съездом народных депутатов в апреле 1992 г., был выделен раздел III «Гражданское общество» с более детальной регламентацией вопросов собственности, труда, предпринимательства, общественных объединений, воспитания, образования, культуры, науки, семьи, средств массовой информации.

Как подчеркивал заместитель председателя Конституционной комиссии Р.И. Хасбулатов, «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества, конституционное закрепление основ их свободного саморазвития императивно необходимо. Тем самым, ставится надежный заслон излишнему вмешательству государства в личную жизнь гражданина» [1]. Однако в действующей редакции Конституции данный раздел не сохранился, тем самым Конституция умолчала о ряде вопросов, имеющих конституционный характер.

Говоря об умолчаниях Конституции, необходимо иметь в виду содержание «идеальной конституции», которое также обладает свойством постоянно дополняться и обогащаться, закрепляя общечеловеческие конституционные стандарты. К последним необходимо отнести права личности и пределы их возможного ограничения, компетенцию органов государственной власти, обеспечивающую равновесие властей, пределы вмешательства государства в жизнь общества, гарантии реализации конституционных норм.

Сегодня есть также основания говорить о глобальном конституционном идеале как частной составляющей «общечеловеческого права», отражающей сущностные, содержательные, моральноэтические стороны идеальной модели конституции. Впервые понятие «глобальный конституционный идеал» в указанном значении употребил С.Ю. Кашкин [2]

Помимо предмета конституционного регулирования, определяющим элементом в рамках исследования конституционного умолчания является «цель законодателя». Под целью законодателя В.С. Афанасьев [3. С. 14] понимает общее представление законодателя об идеальном состоянии правовых отношений. Выявление конституционной цели представляется наиболее сложным и требует изучения правотворческих материалов, политических документов, исторических условий развития общества, актов официального, аутентичного и доктринального толкования Конституции, а также непосредственно конституционного текста, а именно, его мотивировочной части (преамбулы).

В.В. Маклаков полагает [4], что сам факт включения либо невключения тех или иных норм в текст Конституции свидетельствует, что законодатель преследовал этим определенные цели, поэтому такие нормы либо умолчание не стоит рассматривать как случайность.

В этом плане необходимо отграничить конституционное умолчание от конституционного пробела. На наш взгляд, основными отличиями пробела от умолчания являются: формальный характер и отсутствие объективных предпосылок для появления пробела в тексте (немотивированность пробела). Как правило, пробел появляется вследствие недостатка юридической техники, упущения той или иной группы общественных отношений при формировании конституционной нормы, несоответствия уровня развития общественных отношений уровню развития конституционного законодательства. Умолчание же появляется сознательно и отличается наличием мотива.

В.В. Лазарев [5. С. 139-152] предлагает различать пробел, квалифицированное молчание права и настоящую ошибку в праве, для чего, полагает он, требуется оценить:

1) предполагаемую потребность в правовом регулировании;

2) обусловленность потребности в правовом регулировании существующими социальноэкономическими условиями;

3) наличие норм, регулирующих так или иначе данные общественные отношения;

4) наличие отрицательной воли законодателя на правовое регулирование данных правоотношений;

5) наличие воли законодателя на передачу правового регулирования на этап правоприменения.

По мнению Д. Туманова [6. С. 6-10], Конституция определяет общие рамки правового воздействия и тем самым устанавливает своеобразный рубикон между квалифицированным молчанием права, то есть тем, что регулироваться правом не должно, и пробелами в праве, а иначе говоря, такими вопросами, которые подлежат законодательной регламентации, но ею не учтены.

Таким образом, Д. Туманов выражает точку зрения, согласно которой все то, что не получило закрепления в конституционном тексте, является конституционным умолчанием, при этом пробелов в Конституции не может быть.

На наш взгляд, чтобы сделать вывод о наличии конституционного умолчания необходимо:

1) провести сравнительный анализ конституционного текста и содержания идеальной модели Конституции (то есть совокупности тех требований, которые предъявляются конституционным правом к конституционному тексту), чтобы выявить связь подлежащих регулированию отношений с предметом конституционного регулирования;

2) выявить цели и мотивы законодателя на момент принятия конкретной Конституции (наличие либо отсутствие негативной воли на регулирование правоотношений), для чего необходимо изучить историю разработки и принятия Конституции как политического и идеологического документа;

3) проанализировать наличие реальных социальных и экономических предпосылок к урегулированию данного вида правоотношений на конституционном уровне.

Полагаем, что по критерию «мотива законодателя», то есть тех объективных предпосылок, которые повлияли на волю законодателя, можно выделить различные виды конституционного умолчания:

- умолчание в силу возможности системного толкования Конституции;

- умолчание как непровозглашение конституционного регулирования в явном виде;

- умолчание, выраженное в бланкетном характере нормы Конституции.

Обратимся к текстам действующих конституций, чтобы рассмотреть отдельно каждый вид конституционного умолчания и выделить его признаки.

Первый вид конституционного умолчания - умолчание в силу возможности системного толкования Конституции.

2011. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Такое свойство Конституции РФ, как ее прямое действие, требует применять каждую конституционную норму системно в неразрывной взаимосвязи с другими конституционными нормами, в том числе с теми, которые закрепляют лишь конституционные принципы.

Согласно Конституции Аргентины [7] в Аргентинском государстве нет рабов (ст. 15); Президент Республики не может исполнять судебные функции, присваивать себе право рассмотрения дел (ст. 95). Отметим, что Конституция РФ не содержит аналогичных правоположений, однако ст. 21-23 Конституции РФ [8] в совокупности обеспечивают гражданам РФ защиту от рабства, в ст. 10, в свою очередь, предусматривается независимость ветвей власти, в том числе судебной.

Второй вид конституционного умолчания - умолчание как непровозглашение конституционного регулирования в явном виде.

Многие исследователи (А.Н. Диденко [9], Н.А. Петрова [10] и др.) относят к примеру конституционного умолчания отсутствие в Конституции положения, закрепляющего право избирателей на отзыв депутата. Предпосылками к данному утверждению служит тот факт, что право на отзыв было закреплено во всех конституциях СССР. Депутат мог быть отозван избирателями, если он не оправдал их доверие или совершил действия, не достойные высокого звания депутата.

В связи с вышеизложенным представляют интерес особые мнения судей, отраженные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. №21-П [11]. Судья Т.Д. Морщакова понимает отсутствие в Конституции нормы об отзыве как принципиальное непровозглашение, объясняя свою позицию историческим толкованием Конституции, объективными предпосылками (контрсти-мулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, угроза его общегражданским правам, фактический пересмотр результатов выборов и аннулирование депутатского мандата), международными стандартами, комплексным анализом действующего избирательного законодательства. Судья А.Л. Кононов полагает, что институт отзыва депутата противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы.

Именно квалифицированные мнения представителей органа конституционного контроля позволили впервые говорить о конституционном умолчании в рамках науки конституционного права.

Можно спорить о том, является ли данный отказ запретом на отзыв, но бесспорно, что, не провозглашая данное право на конституционном уровне, законодатель отказал данному институту в особом конституционном характере защиты и применения. Не являясь конституционной, норма об отзыве не имеет свойства прямого действия.

Третий вид конституционного умолчания выражается в бланкетном характере конституционной нормы, когда Конституция непосредственно в тексте нормы закрепляет нецелесообразность исключительно конституционного регулирования и возможность закрепления дополнительных правил федеральными законами.

Определением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. №37-О «О проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 4 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”» [8] установлено: конституционный термин «дополнительные требования» к судьям судов Российской Федерации [[12] означает, что законодателю предоставлена возможность закреплять как требования, в Конституции РФ не упоминаемые, так и требования, повышенные по сравнению с установленными непосредственно Конституцией РФ.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ законодатель свободен в рамках требований, установленных Конституцией.

С учетом изложенных выше примеров, признаками конституционного умолчания являются:

- конституционный характер - умолчание должно иметь отношение к предмету конституционного регулирования;

- наличие мотива, цели законодателя;

- объективные предпосылки (историческое толкование, международные стандарты, комплексный анализ законодательства).

Проанализируем различные позиции по вопросу правового значения конституционного умолчания в конституционном праве.

Согласно одной из позиций (особые мнения судей Т.Д. Морщаковой, А.Л. Кононова) умолчание Конституции устанавливает конституционный запрет.

Безусловно, отсутствие нормы права об отзыве депутата непосредственно в Конституции РФ исключает возможность прямой реализации данной формы непосредственной демократии при отсутствии соответствующего нормативного акта на уровне Федерации и субъектов Федерации. Однако на сегодня процедура отзыва предусмотрена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) [13]. Этот факт дает основание полагать, что закрепление права на отзыв депутата в соответствующем федеральном законе позволило бы реализовать данное право на федеральном уровне, даже при наличии конституционного умолчания.

Конституционное умолчание выступает как один из способов выражения воли законодателя. Однако у законодателя всегда есть возможность предусмотреть запрет недвусмысленно, не прибегая к такому явлению, как умолчание. Последнее суждение приводит к выводу о том, что нельзя умолчанием выразить «дух» правовой нормы как правила поведения в конкретной ситуации.

Таким образом, конституционное умолчание не может обладать запретным нормативным действием, пока есть орган конституционного контроля, наделенный полномочиями толкования конституционных норм, и есть норма о прямом действии Конституции. Умолчание, в этом случае, устраняется с помощью прямого действия конституционных норм-принципов.

Сама Конституция зачастую содержит запрещающие нормы, которые в императивной форме определяют действия субъектов права. Прямой запрет - безусловно наиболее сильный способ ограничения прав и возможностей участников правоотношений. Он должен быть обращен к конкретному кругу субъектов. Представляется, что толкование умолчания как конституционного запрета не обоснованно и не отражает реально складывающиеся правоотношения.

Согласно другой позиции (А. Котова [14]) умолчание дает свободу для конституционного толкования.

В первую очередь сама Конституция (ст. 125) [12] устанавливает, что Конституционный Суд РФ дает толкование Конституции Российской Федерации.

Хотя предметом деятельности Конституционного Суда РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3) [15] не является устранение конституционных пробелов и (или) умолчаний, на основе применения общепризнанных принципов права Конституционный Суд выясняет действительный смысл положений Конституции в контексте изменяющейся действительности и тем самым наполняет уже существующие в ней нормы новым правовым смыслом.

Чтобы выявить конституционный смысл умолчания, суд должен дать собственную субъективную оценку политической ситуации, исторической обстановке, существовавшей в момент принятия Конституции, спроецировать её на существующие сегодня правоотношения и выявить существующее в реальности значение умолчания. Допуская, что законодатель умышленно умолчал, то есть осуществил волевое действие и намеренно не установил правило ясным и понятным образом, Конституционный Суд не только толкует взаимосвязанные нормы права, но и дает субъективное заключение о предпосылках и причинах умолчания.

В этой связи уместно провести аналогию с понятием «живой конституции», зародившимся в науке конституционного права США. По выражению Г.Э. Хьюза, возглавлявшего Верховный суд США с 1930 по 1941 г., «Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи» [16]. Толкование судьями Конституции позволяет приспособить ее положения к изменяющимся историческим условиям, сообщает ей гибкость и эластичность.

По мнению А. Котова [14], содержащиеся в постановляющих и мотивировочных частях постановлений правоположения Конституционного совета Республики Казахстан, восполняющие «умолчания» Основного закона, обретают юридическую силу, равную по силе тем нормам, которые стали предметом его толкования. А. Котов называет такого рода постановления с позиции действия «приконституционными», то есть актами непосредственной реализации Конституции.

Согласно третьей позиции (позиция Конституционного Суда РФ) умолчание Конституции выражает мнение законодателя о нецелесообразности регулирования данного вопроса на конституционном уровне. Умолчание, таким образом, оказывает воздействие на нормативное регулирование через делегирование данного вопроса на уровень нижестоящих нормативных правовых актов.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2010 г. №389-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чупахина Сергея Леонидовича» [11], гаранти-

2011. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

рующая гражданам право на участие в отправлении правосудия ч. 5 ст. 32 Конституции РФ не устанавливает, что за гражданами закрепляется возможность реализации названного права при осуществлении всех видов судопроизводства, соответствующее регулирование отнесено к компетенции законодателя. То есть фактически действие данной нормы сводится только к тем случаям, которые прямо оговорены законом. Подобное толкование конституционной нормы исключает возможность ее прямого действия.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что раскрыть проблему правового значения конституционного умолчания можно через изучение предмета конституционного регулирования, конституционной цели, прямого действия и способов толкования конституционного текста.

Специфика предмета Конституции такова, что конституционное умолчание будет существовать всегда, поскольку, во-первых, сам предмет обладает динамичным содержанием, во-вторых, невозможно и нет необходимости регулировать конституционными нормами абсолютно все виды потенциально возможных правоотношений.

Особое значение феномен конституционного умолчания приобретает при применении свойства прямого действия конституционных норм. Ввиду всеобъемлющего (абстрактного) характера конституционная норма, как правило, требует дополнительного урегулирования либо толкования для того, чтобы напрямую применить ее к сложившимся правоотношениям. В этом случае мы, так или иначе, сталкиваемся с конституционным умолчанием. На практике такое умолчание устраняется либо через правовые позиции Конституционного Суда РФ, либо через нормы нижестоящих по иерархии нормативных актов. Однако в случае, когда подобное толкование и регулирование отсутствуют, правоприменителю приходится устранять умолчание самостоятельно. При этом важно сохранить «дух», сущность конституционной нормы в том виде, в котором ее задумал законодатель, либо в том виде, в котором она должна регулировать постоянно развивающиеся отношения в конкретный момент времени с учетом сложившейся правовой действительности.

Являясь неотъемлемым элементом конституционно-правового регулирования, конституционное умолчание оказывает и будет оказывать существенное влияние на процесс конституционноправовой оценки, толкования и прямого применения конституционных норм, являясь своеобразным «буфером», позволяющим приспособить конституционные нормы к реальным правоотношениям.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. VI съезд народных депутатов Российской Федерации (18 апреля 1992 года): // Конституционный Вестник: бюллетень. 1992. №11. ЦКЬ: http://www.rumiantsev.ru/archive/53/

2. Кашкин С.Ю. Переосмысление сущности конституции и основные тенденции развития права Европейского союза // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 44 -52.

3. Афанасьев В.С. Современные проблемы теории законности: учеб. пособие. М.: Академия МВД РФ. 1993.

4. Маклаков В.В. Глава 2 // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. / отв. ред. Б.А.Страшун. М.: БЕК, 1993. Т. 1. 246 с.

5. Лазарев В.В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Междунар. науч.-практ. круглого стола (29-30 мая 2008 г.). М.: Проспект, 2009.

6. Туманов Д. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 6.

7. Конституция Аргентинской Республики 1853 г. в редакции от 24 августа 1994 г. ЦКЬ: http://constitutions.ru/archives/71

8. Определение Конституционного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. №37-О «По запросу Конституционного Суда Республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 4 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».

9. Диденко А.Н. Эволюция мандата депутата представительного органа публичной власти в Российской Федерации // Вестн. Томск. ун-та. Право. 2009. № 320. С. 133-136.

10. Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: М., 2006. 211 с.

11. Определение Конституционного Суда РФ от 23 марта 2010 г. №389-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чупахина Сергея Леонидовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации, частью первой статьи 7, частью первой ста-

тьи 14 и статьей 55 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».

12. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ред. 30.12.2008 г. // СПС «КонсультантПлюс».

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

14. Котов А. Действие и развитие Конституции РК // Юрист. 2004. № 8.

15. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

16. Corwin's E. S. The Constitution and What It Means Today. Princeton, 1978. P. 1.

Поступила в редакцию 12.05.11

V.M. Antonenko

Legal essence and legal effect of the constitutional reticence

The article covers the essence, signs and kinds of the constitutional reticence, as well as its legal meaning if regulating constitutional legal relationship. The author studies the normative action and main aspects of constitutional reticence within the bounds of the direct effect of the Constitution.

Keywords: constitutionalism, the subject of constitutional regulation, constitutional reticence, the direct effect of Constitution.

Антоненко Валерия Михайловна, аспирант Институт философии и права Уральского отделения Российской академии наук 620990, Россия, г. Екатеринбург, ул. С. Ковалевской, 16 E-mail: valeriya.antonenko@mail.ru

Antonenko V.M., postgraduate student Institute of Philosophy and Law,

Ural Branch of Russian Academy of Sciences 620990, Russia, Ekaterinburg, S. Kovalevskoi st., 16 E-mail: valeriya.antonenko@mail.ru