CC BY
263
И.Ю. Остапович*
К вопросу о взаимодействии Конституционного Суда РФ с высшим органом законодательной власти России
Аннотация. В настоящей статье «взаимодействие» определено как: 1) взаимная связь, взаимная обусловленность; 2) согласованные действия при выполнении общей задачи; 3) воздействие объектов друг на друга, выступающая универсальной формой движения и развития. В этой связи взаимодействие Конституционного Суда РФ (судебного органа конституционного контроля) и Федерального собрания РФ (высшего органа законодательной власти) исследуется в следующих направлениях. Во-первых, это последствия признания правовой нормы, закрепленной в Федеральном законе, соответствующей либо не соответствующей положениям Конституции РФ. Среди этих последствий на передний план выходят два: 1) содержание резолютивной части акта Конституционного Суда РФ, где дается конкретное предписание федеральному законодателю, и 2) процедура исполнения федеральным законодателем соответствующего акта Конституционного Суда РФ (внесение изменений в действующий закон либо принятие нового Федерального закона). Во-вторых, это официальное толкование. Акты Конституционного Суда РФ, в которых производится толкование Конституции РФ, учитывает законодатель. В-третьих, Конституционный Суд РФ имеет опыт подготовки информации о своей работе и выявленных пробелах в законодательстве.
Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, Федеральное собрание РФ, взаимодействие, официальное толкование Конституции РФ.
Взаимодействие органов конституционного контроля с законодательной властью в первую очередь может быть рассмотрено в контексте теории разделения властей и тезиса о прямом действии Конституции.
Политико-правовая теория разделения властей, берущая свои истоки во временах Римской республики и детально разработанная в трудах Дж. Локка и Ш. Монтескье, а впоследствии — в приложении к идее создания в России правового государства — С.А. Котляревским, Н.М. Коркуно-вым, В.М. Гессеном, содержит исторически обоснованные позиции о самостоятельности, независимости и взаимном контроле трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной.
Классическая модель разделения властей, созданная французскими просветителями, дополнилась в американской правовой традиции такими компонентами, как вертикаль власти и система сдержек и противовесов. В современной России понятие «вертикаль власти» появилось в начале 2000-х гг., однако, не в сфере разграничения федеральной и региональной компетенции, а в сфере организации исполнительной власти, а система сдержек и противовесов изначально была заложена в положения Конституции 1993 г.
Ж.И. Овсепян обосновывает позицию, что принцип разделения властей выступает не только причиной, определяющей жизнеспособность
судебного конституционного контроля, но и его сущностной характеристикой1. Действительно, при отсутствии разделения властей или при его формальном существовании конституционный контроль как таковой фактически отсутствует: либо нет необходимости контролировать, либо некому. Не случайно Г. Гегель, например, рассматривал разделение властей как конституционную гарантию принципа свободы2, ведь в отсутствие механизма рассредоточения отдельных властных полномочий по отраслевому признаку свобода (в частности, свобода личности) вынужденно ограничивается волей единоличного носителя властных полномочий, вследствие чего нарушается справедливый государственно-правовой уклад, и под сомнение ставится способность народа выступать носителем суверенитета.
Именно поэтому конституционный контроль, в том числе посредством формирования специализированного органа, являющегося частью судебной власти, был исторически обусловлен совершенствованием принципа разделения властей. По мнению А.А. Клишаса, в ХХ в. на базе разделения властей произошло обособление
1 См.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституции. Судебный контроль в зарубежных странах. Ростов: Литера-Д, 1992. С. 21.
2 См.: Гегель Г. Лекции по философии истории. СПб.: Наука, 1993. С. 97.
© Остапович И.Ю., 2015
* Остапович Игорь Юрьевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Горно-Алтайского государственного университета. [[email protected]]
649000, Россия, г. Горно-Алтайск, ул. Ленина, д. 1.
трех ветвей власти, вследствие чего функции государственной власти (законотворчество, управление, правосудие) стали осуществляться разными публично-правовыми институтами, а также сформировалась система специализированных или неспециализированных органов конституционного контроля3 (либо их совокупность, которую можно видеть на примере многих государств, в том числе — отчасти — и России, где подобие предварительного конституционного контроля осуществляется Президентом в силу положений ч. 2 ст. 85 Конституции РФ в отношении нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в силу положений п. «д» ст. 84 и ст. 107 может осуществляться, по сути, квазиконтроль на стадии промульгации).
Законодательная, исполнительная и судебная власть существуют не автономно друг от друга, хотя и выполняют самостоятельные функции, каждая из которых образует предмет самостоятельного исследования. В России правовое положение органа конституционного контроля — Конституционного Суда РФ (далее — КС РФ) — в определенной степени предполагает его вовлечение в процесс взаимодействия со всеми ветвями власти.
Сам термин «взаимодействие» может быть охарактеризован под несколькими углами зрения. Так, в лексическом смысле он означает:
1) взаимную связь, взаимную обусловленность4;
2) согласованные действия при выполнении общей задачи5; 3) воздействие объектов друг на друга, выступающее универсальной формой движения и развития6.
Взаимодействие органа конституционного контроля, в России относящегося к органам судебной власти, и Федерального Собрания РФ — высшего органа законодательной власти определяется в следующих направлениях. Во-первых, это последствия признания правовой нормы, закрепленной в Федеральном законе, не соответствующей положениям Конституции. Среди этих последствий на передний план выходят два: 1) содержание резолютивной части акта КС РФ, где дается конкретное предписание федеральному законодателю, и 2) процедура исполнения федеральным законодателем соответствующего акта КС РФ (внесение изменений в действующий закон либо принятие нового Федерального закона).
Обращаясь к резолютивным частям Постановлений, можно отметить и те, в которых КС РФ
устанавливает механизм их исполнения, не формулируя при этом никаких предписаний для федерального законодателя. Так, в Постановлении от 17.06.2013 № 13-П в целях обеспечения баланса конституционно значимых интересов, связанных с соблюдением запрета на придание обратной силы закону, ухудшающему положение плательщиков обязательных публично-правовых платежей, и необходимостью защиты социальных прав граждан КС РФ установил следующий порядок исполнения: признанная неконституционной норма не подлежит применению с момента вступления в силу данного Постановления КС РФ при определении базы для начисления взносов на дополнительное социальное обеспечение членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации за 2010 г., при этом денежные средства, за счет которых членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации выплачивается ежемесячная доплата к пенсии, внесенные за 2010 г. организациями, использующими труд названной категории работников, до вступления данного Постановления в силу, возврату или зачету в счет будущих платежей не подлежат. Невыплаченные до вступления настоящего Постановления в силу суммы, исчисленные с базы для начисления взносов за 2010 г., превышающей 415 000 руб., не могут быть взысканы, а решения о взыскании соответствующих сумм, вынесенные, но не исполненные до вступления данного Постановления КС РФ в силу, исполнению не подлежат7.
Сам вопрос о возможностях КС РФ формулировать предписания, а тем более — давать указания федеральному законодателю является дискуссионным. Н.Д. Шевченко, например, пишет, что в задачу КС РФ не входит давать указания законодателю: «сама природа конституционного правосудия позволяет Конституционному Суду эффективно воздействовать на законодательный процесс через толкование законов при осуществлении конституционного контроля»8. Между тем окончательный характер постановлений КС РФ предполагает такую возможность (так, в случае признания закона не соответствующим Конституции его нормы утрачивают силу, не подлежат применению, однако законодатель должен внести определенные изменения, с помощью которых будет создана новая система правового
3 См.: Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 137.
4 См.: Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Астрель: АСТ, 2000. Т. 1. С. 362.
5 См.: Современный толковый словарь русского языка / под ред. Т.Ф. Ефремовой. М.: Изд-во БСЭ, 2009. С. 235.
6 См.: Большой энциклопедический словарь / под ред.
А.М. Прохорова. М.: Сов. энциклопедия, 2002. С. 198.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2013 № 13-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 2 Федерального закона от 23 декабря 2010 г. № 360-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации»" в связи с запросом Арбитражного суда Сахалинской области и Арбитражного суда Приморского края» // Российская газета. 2013. 21 июня.
8 См.: Конституция РФ: Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин (автор раздела: Н.Д. Шевченко). М.: Центр научных исслед. МОНФ, 1997. С. 438-439.
регулирования; кроме того, при толковании КС РФ соответствующей нормы и отсутствии обязанности законодателя учесть результат этого толкования возникает парадоксальная ситуация, когда функции «позитивного законодателя» в деятельности КС РФ получают тенденцию к гипер расширению, и он становится полноценным участником нормотворческого процесса, но вне предусмотренных российской Конституцией рамок, — без процедуры принятия федерального закона).
Во-вторых, официальное толкование Конституции РФ. Акты КС РФ, в которых производится толкование, выступают абстрактным нормотворчеством, которое получает конкретное воплощение либо в ситуации, когда этот акт использует правоприменитель, либо когда положения этого акта учитывает законодатель.
Следует обратить внимание и на проблему правового вакуума, который может возникать в следующих случаях: при необходимости толкования КС РФ определенного конституционного положения в целях ликвидации двойственного восприятия его законодателем или правоприменителем; либо при наличии обращения в КС РФ, но до вынесения им решения. Теоретически в обоих случаях она должна разрешаться на основании положений ст. 15 Конституции о ее прямом действии.
Сложившиеся в российской юридической науке в период становления самостоятельных органов конституционного контроля в конце 80-х гг. ХХ вв. позиции о прямом действии Конституции подразумевают ее реальное применение судами общей юрисдикции, в силу которого ее нормы непосредственно воздействуют на общественные отношения9. При этом в литературе обращается внимание на бездействие законодателя, инструментальные недостатки создаваемых правовых конструкций, а также на фактическую возможность реализации конституционных прав и свобод при условии их конкретной характеристики не только в федеральных законах, но и ведомственных нормативных актах10. В целом непосредственное действие норм Конституции отчасти минимизирует конституционно-контрольные начала, ведь буквальное толкование положений ст. 15 предполагает, что при наличии пробельного или противоречивого нормативного положения правоприменитель, руководствуясь конституционной нормой, самостоятельно осуществляет
правовое регулирование. Однако здесь возникает вопрос о структуре конституционных норм и о возможности их непосредственного применения в конкретном случае.
Так, например, конституционные нормы разделяются на четыре вида: самодостаточные нормы Конституции, реализация которых не требует принятия специальных законов (федеральных конституционных, федеральных или законов субъектов РФ), поскольку они могут применяться органами государственной власти непосредственно при реализации собственных полномочий; конституционные декларации, содержащие программу конституционной политики государства, и которые имеют более сложный механизм реализации; нормы, определяющие основное содержание конституционных прав или свобод, которое должно быть незыблемой частью конституционно-правового регулирования; бланкетные нормы Конституции, которые в обязательном порядке подлежат законодательному уточнению, конкретизации, благодаря принятию специальных актов законодательства11. В силу прямого действия конституционные положения могут применяться непосредственно судами или органами исполнительной власти для разрешения конкретных споров или издания управленческих актов (А.Б. Венгеров)12, однако в тот период времени для юридической науки и практики в СССР это имело весьма абстрактное значение.
Н.В. Витрук, рассуждая в том же направлении, пришел к выводу, что суды в правовом государстве разрешают споры в первую очередь на основе конституционных положений, а кроме того, осуществляют конституционный контроль13. В то же время В.А. Туманов обращает внимание на то, что судом общей юрисдикции и КС РФ может различным образом толковаться определенное конституционное положение, при этом позиция КС РФ в этом конфликте компетенций будет гла-венствующей14. Конфликт компетенции в данном случае сводит проблему взаимодействия органа конституционного контроля и законодательной власти практически к нулю: суд общей юрисдикции осуществляет собственное толкование, далее оно изменяется органом конституционного контроля. Органы законодательной власти при этом никак не связаны позицией суда общей юрисдик-
9 См. напр.: Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1987; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право: Юнити, 1997; Федосова В.А. Эффективность действия норма советского государственного права. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1984.
10 См. напр.: Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика в современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 15-22.
11 См.: Кравец И.А. Эффективность реализации как основание классификации конституционных норм // Конституция как символ эпохи / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 1. С. 189-196.
12 См.: Венгеров А.Б. Конституционный контроль в СССР // Правоведение. 1980. № 3. С. 32-42.
13 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. М.: Закон и право: Юнити, 1998. С. 9.
14 См.: Туманов В.А. Пять лет конституционной юстиции в России: уроки, проблемы, перспективы // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 10-15.
ции, но должны своевременно и определенно отреагировать на сформулированную правовую позицию органа конституционного контроля.
Четыре позиции, когда суд общей юрисдикции непосредственно применяет конституционные положения, названные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»15, в итоге так и не создали единообразного представления об отражении прямого действия Конституции в зеркале правоприменительной практики. Т.Г. Морщакова в этой связи упоминает о том, что при буквальном толковании интерпретации прямого действия, данной Пленумом Верховного Суда РФ, суды ориентируются на одноактное применение конституционного положения без возможности судебной защиты за пределами рассмотренного дела, что становится невозможным при соблюдении процедуры запроса суда в КС РФ16.
В Постановлении КС РФ от 16.06.1998 № 19-П сформулирована правовая позиция о том, что при обнаружении несоответствия положений Федерального закона положениям Конституции суд общей юрисдикции или арбитражный суд обязан обратиться с запросом о проверке конституционности этого закона в КС РФ, не применяя его в конкретном деле17. На основании этого К.А. Сасов, например, делает вывод о том, что в России прямое действие Конституции ограничено для всех правоприменителей, кроме КС РФ, поскольку при наличии правовых коллизий суды общей юрисдикции обязаны обращаться в КС РФ18, а В.В. Ершов отмечает, что в данном Постановлении КС РФ осуществил расширительное толкование положений Конституции, дополнив ее новым содержанием19.
При осуществлении конкретного нормокон-троля КС РФ взаимодействие с законодателем может быть обосновано положениями Регламента КС РФ, а механизм — наглядно представлен и отражен в документированных источниках: резолютивная часть акта КС РФ, законопроект
15 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1996 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 2.
16 См.: Морщакова Т.Г. Разграничение компетенции между Конституционным Судом и другими судами РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 22-31.
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ»// Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
18 См.: Сасов К.А. Конституционный Суд в судебной системе: общность задач правосудия и различия в их решении // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 25-31.
19 См.: Ершов В.В. Прямое применение Конституции РФ.
От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановле-
ния Конституционного Суда РФ // Российская юстиция.
1998. № 9. С. 2-4.
о внесении изменений в Федеральный закон, вновь принятый Федеральный закон (или новая редакция Федерального закона, исключившая положения, признанные противоречащими Конституции РФ).
Идеальная конструкция прямого действия Конституции РФ предложена, в частности, А.В. Малько, который полагает, что Основной закон наделен способностью быть реальным регулятором общественных отношений, вследствие чего непосредственно на базе его предписаний разрешаются все дела в судах, органах исполнительной и законодательной власти20. В.В. Невинский исходит из того, что в странах развитой демократии права человека и гражданина объявлены непосредственно, без специального дополнительного регулирования, действующими21. В пользу более ограниченного толкования прямого действия высказывались Г.А. Гаджиев и В.И. Анишина, выделившие определенную категорию конституционных положений, реализация которых невозможна без принятия специального нормативного акта — Федерального закона. В силу этой позиции прямое действие Конституции возможно не во всех случаях22. Российский правоприменительный опыт в данной сфере базируется в том числе на Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и протоколов к ней», в котором указано, что с целью эффективной защиты прав и свобод человека судами учитываются правовые позиции Европейского Суда, изложенные в ставших окончательными постановлениях, которые приняты в отношении других государств — участников Конвенции. При этом правовая позиция учитывается судом, если обстоятельства рассматриваемого им дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Европейского Суда. КС РФ в своих Постановлениях многократно упоминает о положениях ч. 3 ст. 55 Конституции, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения безопасности государства и обороны страны. В связи с этим представляется, что в российской
20 См.: Краткий юридический словарь / отв. ред. А.В. Малько. М.: Велби: Проспект, 2007. С. 157.
21 См.: Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: обновление ценностных ориентиров и проблема их адаптации // Конституция России 10 лет: опыт реализации. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003. С. 16.
22 См.: Анишина В.И. Конституционный контроль в деятельности судов общей юрисдикции // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 25-31; Гаджиев Г.А. Самостоятельная и сильная судебная власть // Конституционное правосудие. 2003. № 3. С. 7-23.
правовой системе возможности прямого и непосредственного действия конституционных положений изначально ограничены, в том числе и с помощью сформулированных правовых позиций органа конституционного контроля. Однако в ситуации правового вакуума невозможно оценить, ни правильность понимания правоприменителем конституционного положения, ни последствия формулирования КС РФ иного толкования такого положения, если бы до этого уже было бы осуществлено правовое регулирование, в частности вынесено решение по конкретному делу на основании конституционного положения.
Толкование, осуществленное КС РФ, в ряде случаев имеет сугубо прикладное значение в рамках взаимодействия с законодательной властью. Например, в Постановлении от 12.04.1995 № 2-П КС РФ сформулированы позиции относительно содержания положений ст. 105 Конституции о большинстве голосов, необходимом для принятия Федерального закона, вследствие чего ликвидирована обнаружившаяся неопределенность в понимании терминов «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы»23: тождественность общего числа депутатов их численному составу, названному в ст. 95 Конституции (450 чел.), либо их фактически избранному числу, а также является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Отождествление понятий было признано не отвечающим требованиям Конституции в силу того, что акты парламента должны отражать интересы большинства в обществе, а не только парламентского большинства. В связи с этим законодателю предписано руководствоваться в определении дефиниции «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» числами, указанными в положениях ст. 95 Конституции. В резолютивной части постановления указано, что решения Государственной Думы, принятые с ис-
23 Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 10 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ» // Российская газета. 1995. 20 апр. Следует отметить, что к указанному постановлению было сформулировано два особых мнения: судьями Г.А. Гаджиевым и Б.С. Эбзеевым. Г.А. Гаджиев обратил внимание на содержание Регламента Государственной Думы, в котором определено соответствующее Конституции России понятие «общее число депутатов Государственной Думы», предположив, что КС РФ не должен давать толкования конституционных понятий, которые уже раскрыты законодателем в действующих нормативных актах. Б.С. Эбзеев, в свою очередь, предположил, что в ст. 95 Конституции говорится об общем количестве депутатских мандатов (450), а в статьях, на базе которых строится законодательная деятельность Государственной Думы, — об общем количестве избранных депутатов, поскольку включение в общее число голосов депутатских мандатов, оставшихся вакантными, создает фикцию представительства в парламенте.
пользованием иного порядка подведения итогов голосования, пересмотру не подлежат. Таким образом, в данной ситуации, ориентировав законодателя на правильное исчисление большинства голосов, орган конституционного контроля не стал усложнять законодательный процесс проведением процедур пересмотра в отношении ранее принятых федеральных законов, показав тем самым, что, даже формулируя императивное и не подлежащее изменению правило, он взаимодействует с органом законодательной власти, оптимизируя будущий порядок его работы.
Рассмотрение обращения КС РФ способно в ряде случаев организовать взаимодействие с Федеральным Собранием, выведя законодательный процесс из состояния ступора, что уже неоднократно подтверждалось на практике. Так, в Постановлении от 16.04.1998 № 11-П КС РФ разрешил спор между Советом Федерации и Президентом, между Государственной Думой и Президентом, сформулировав свою позицию относительно судьбы закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ»24. В частности, в п. 3 он обратил внимание на то, что Президент лишен возможности оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, а при возникновении сомнений обязан обратиться в КС РФ с запросом. Кроме того, в данном постановлении подчеркнуто, что КС РФ не осуществляет предварительный контроль законов, не подписанных и не обнародованных Президентом РФ. В связи с этим была подтверждена обязанность Президента России подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, который до того дважды им отклонялся. Одновременно в мотивировочной части постановления было указано, что после подписания Президент вправе обратиться в КС РФ с запросом о проверке соответствия подписанного закона положениям Конституции в порядке, предусмотренном ст. 86 Федерального конса-титуционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (далее — ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Таким образом, даже в патовой ситуации (по сути, в Постановлении констатировалось принятие закона по Регламенту, содержащему противоречивые положения), КС РФ подтвердил обязанность Президента по подписанию закона. Другой вопрос, насколько жизненно необходимо в таком случае подписание и обнародование
24 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.04.1998 № 11-П«По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ"» // Российская газета. 1998. 21 апр.
закона, и какова перспектива его исполнения, а главное — последствия будущего признания его положений несоответствующими Конституции. Последующие процедуры не избавляют правоприменителя от использования нормы, которая будет признана неконституционной, поскольку в момент его «работы» с ней она является полностью доброкачественной. В момент краткого применения оспоримой нормы возможно неправомерное (с позиций злоупотребления правом) ее использование в интересах недобросовестных субъектов. Однако в данном случае другого механизма действий в распоряжении КС РФ не имелось, поскольку, как у любого другого органа судебной власти, его самостоятельность ограничена источниками поступления запросов (обращений), в числе которых не значится его инициативная деятельность.
Интервал между направлением обращения и его рассмотрением может быть рассмотрен в том смысле, что в этот период правовое регулирование в условиях правового вакуума не осуществляется, вследствие чего минимизируется возможность судебной ошибки, которую мог бы допустить правоприменитель при неверном самостоятельном толковании как конституционного положения, так и нормы закона, в соответствии положениям Конституции которого он сомневается. В определенном смысле страдают интересы субъекта — стороны спора, при рассмотрении которого возникла необходимость обращения в КС РФ, однако неизвестно, не пострадали ли бы они еще в большей степени, если бы по данному спору было бы сформулировано ошибочное понимание правовой нормы. Пробелы в праве — частичное или полное отсутствие нормативных установлений — справедливо признаются в литературе дефектами государственной воли25, которые орган конституционного контроля способен устранить в силу своей компетенции и профессионализма состава.
В-третьих, следует отметить, что КС РФ имеет опыт подготовки информации о работе суда и выявленных пробелах в законодательстве (например, это отражено в решении от 21.04.2009, доведенном до сведения в том числе и органов законодательной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также направлявшемся в адрес Президента РФ, который в Послании Федеральному Собранию в 2008 г. обращал внимание высшего органа законодательной власти на имеющиеся недостатки в исполнении решений КС РФ; кроме того, КС РФ регулярно публикует сводные данные, обобщающие практику по вынесенным решениям и определениям).
25 См.: Проблемы законодательных пробелов в конституционной юриспруденции: национальный доклад XIV Конгрессу Конференции европейских конституционных судов. Вильнюс, 2008. С. 3.
Изучение этих аналитических материалов и актов, вынесенных КС РФ, позволяет определить два наиболее часто используемых приема потенциального взаимодействия с Федеральным Собранием:
- выявление конституционно-правового смысла оспариваемого положения: например, в Определении от 2008 г. № 734-О-П КС РФ выявил конституционно-правовой смысл положения ст. 151 ГК РФ об условиях компенсации морального вреда, указав, что отсутствие в российском законодательстве положений, прямо предусматривающих возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, может рассматриваться как законодательный пробел, наличие которого приводит к нарушению конституционных прав граждан. Этот пробел может быть устранен путем введения специального законодательного регулирования, а до его введения — восполнен путем толкования и применения в судебной практике общих положений об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, иных публичных образований. Федеральному законодателю предписано в кратчайшие сроки установить критерии и процедуру, обеспечивающие присуждение компенсаций за неисполнение решений по искам к РФ, ее субъектам или муниципальным образованиям, в соответствии с признаваемыми международно-правовыми стандартами. Этот механизм представляется не совсем удачным, поскольку в нем отсутствует точное определение временного периода, в течение которого будут внесены изменения в закон в целях ликвидации пробельности.
- предупреждение возникновения пробела путем определения параметров нового правового регулирования, если норма закона признается неконституционной: например, в Постановлении от 19.11.2013 № 24-П КС РФ указал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления, руководствуясь требованиями Конституции и с учетом правовых позиций КС РФ. Впредь до внесения в УПК РФ изменений суд, рассматривая жалобу лица на постановление о прекращении уголовного дела и уголовного преследования в связи с принятием нового уголовного закона, устраняющего преступность и наказуемость инкриминируемого ему деяния, обязан в процедуре судебного разбирательства — с учетом
стадии уголовного судопроизводства — проверить по существу изложенные в жалобе доводы и оценить законность и обоснованность актов органов дознания и предварительного следствия. В этом случае КС РФ также не указал срок, в течение которого федеральный законодатель должен выполнить предписание, содержащееся в резолютивной части постановления.
Информация об исполнении решений КС РФ направляется Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, в Совет Федерации и в Государственную Думу, главам органов государственной власти регионов, руководителям политических партий и СМИ. Как неоднократно отмечал КС РФ, его решения выявляют в процессе конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывают на возможные способы их устранения, окончательны, не подлежат обжалованию и являются общеобязательными, равно как и сформулированные в этих решениях правовые позиции — вне зависимости от того, изложены они в мотивировочной или резолютивной части. Однако в течение достаточно большого периода времени решения КС РФ исполняются (в том числе законодателем) не в полном объеме, что говорит о неэффективном и неполном взаимодействии между ними.
Так, в 2009 г. КС РФ обращал внимание на то, что законодателем не исполнен ряд постановлений, вынесенных в 90-х гг. ХХ в.: например, постановления от 02.02.1996 № 4-П, в котором Федеральному Собранию РФ при принятии нового уголовно-процессуального законодательства и определении в нем процессуальных форм и средств исправления судебных ошибок по уголовным делам было предписано исходить из недопустимости снижения уровня гарантий прав и свобод граждан, предусмотренных действующим законодательством и настоящим Постановлением. УПК РФ был принят в конце 2001 г., последние изменения о порядке обжалования судебных актов вносились в него в 2010—2013 гг. Непосредственно в ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» содержится процедура — алгоритм действий различных субъектов законодательного процесса, в котором определена последовательность внесения изменений в действующее законодательство в обоих вышеперечисленных случаях: установлен шестимесячный срок, в течение которого Правительство России должно внести в Государственную Думу РФ законопроект, в подготовке которого могут принимать участие Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, органы государственной власти субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ.
Однако Регламент Государственной Думы, гл. 13 которого устанавливает порядок рассмотрения законопроектов, конкретных сроков рассмотрения внесенного по вышеперечисленным основаниям проекта не называет.
Указанную коллизию можно разрешить путем принятия специального Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором такие сроки были бы предусмотрены, или путем внесения в Регламент Государственной Думы соответствующих сроков, а в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» — перечня возможных действий, предпринимаемых КС РФ в случае их несоблюдения. Возможные полномочия в данном случае — предоставление возможности направления обращения КС РФ Президенту РФ, который в рамках реализации полномочий гаранта Конституции, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, получил бы своеобразный «рычаг воздействия» на законодательную власть.
Оправданность такого «рычага» заключается в следующем: состоявшееся решение КС РФ является окончательным, поэтому вопрос дисквалификации нормативного правового акта, признанного неконституционным, бесповоротно решен. При этом игнорирование позиции КС РФ законодателем, по сути, подрывает согласованное функционирование различных ветвей власти, а косвенно затрагивает и интересы гражданского общества, поскольку соответствующая Конституции норма не создается. Система сдержек и противовесов в данном случае нарушается в сторону законодательной власти в ущерб двум другим ветвям. Сущность «рычага» выражается в том, что Президенту РФ можно было бы предоставить право роспуска Государственной Думы, дополнив соответствующими положениями ст. 109 Конституции. Настоящий порядок роспуска Государственной Думы связан с разрешением конфликтов между органами законодательной и исполнительной власти, судебная власть в данном случае не имеет такой дополнительной защиты. Повод для роспуска представляется достаточно весомым, поскольку сохранение пробельности или правового вакуума вредит функционированию правового государства и гражданского общества. В этой связи усиление конституционно-контрольных начал позволит усовершенствовать баланс сдержек и противовесов, а в перспективе организовать трехстороннее взаимодействие всех ветвей власти, у истоков которого будет находиться разумное, качественное и эффективно работающее нормотворчество, ориентированное на развитие конституционных положений.
Библиография:
1. Aнишина В.И. Конституционный контроль в деятельности судов общей юрисдикции II Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 25—31.
2. Венгеров A^. Конституционный контроль в СССР II Правоведение. 1980. № 3. С. 32—42.
3. Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. M.: Закон и право: Юнити, 1998. 383 с.
4. Гаджиев ГА. Самостоятельная и сильная судебная власть II Конституционное правосудие. 2003. № 3. С. 7—23.
5. Гегель Г. Лекции по философии истории. СПб.: Наука, 1993. 480 с.
6. Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1987. 128 с.
7. Ершов В.В. Прямое применение Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ II Российская юстиция. 1998. № 9. С. 2—4.
8. Клишас A.A. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах: дис. ... д-ра юрид. наук. M., 2007. 571 с.
9. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий I отв ред. ВА. Четвернин. M.: Центр научных исслед. MОHФ, 1997. 702 с.
10. Кравец ИА. Эффективность реализации как основание классификации конституционных норм II Конституция как символ эпохи I под ред. СА. Лвакьяна. M., 2004. Т. 1. С. 189—196.
11. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. M.: Закон и право: Юнити, 1997. 159 с.
12. Mалько АВ., Шундиков К.В. Правовая политика в современной России: цели и средства II Государство и право. 2001. № 7. С. 15-22.
13. Mорщакова ТГ. Разграничение компетенции между Конституционным Судом и другими судами Российской Федерации II Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 6. С. 22-31.
14. Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: обновление ценностных ориентиров и проблема их адаптации II Конституция России 10 лет: опыт реализации. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003. С. 15-22.
15. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституции. Судебный контроль в зарубежных странах. Ростов: Литера-Д, 1992. 320 с.
16. Сасов КА. Конституционный Суд в судебной системе: общность задач правосудия и различия в их решении II Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 25-31.
17. Туманов ВА. Пять лет конституционной юстиции в России: уроки, проблемы, перспективы II Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 10-15.
18. Федосова ВА. Эффективность действия норма советского государственного права. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1984. 157 с.
References (transliteration):
1. Anishina V.I. Konstitucionnyj kontrol' v dejatel'nosti sudov obshhej jurisdikcii II Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2005. № 7. S. 25-31.
2. Vengerov A.B. Konstitucionnyj kontrol' v SSSR II Pravovedenie. 1980. № 3. S. 32-42.
3. Vitruk N.V. Konstitucionnoe pravosudie: sudebnoe konstitucionnoe pravo i process. M.: Zakon i pravo: Juniti, 1998. 383 s.
4. Gadzhiev G.A. Samostojatel'naja i sil'naja sudebnaja vlast' II Konstitucionnoe pravosudie. 2003. № 3. S. 7-23.
5. Gegel' G. Lekcii po filosofii istorii. SPb.: Nauka, 1993. 480 s.
6. Grevcov Ju.I. Pravovye otnoshenija i osushhestvlenie prava. L.: Izd-vo LGU, 1987. 128 s.
7. Ershov V.V. Prjamoe primenenie Konstitucii RF. Ot reshenija Plenuma Verhovnogo Suda RF do postanovlenija Konsti-tucionnogo Suda RF II Rossijskaja justicija. 1998. № 9. S. 2-4.
8. Klishas A.A. Konstitucionnyj kontrol' i konstitucionnoe pravosudie v zarubezhnyh stranah: dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2007. 571 s.
9. Konstitucija Rossijskoj Federacii: Problemnyj kommentarij I otv red. V.A.Chetvernin. M.: Centr nauchnyh issled. MONF, 1997. 702 s.
10. Kravec I.A. Jeffektivnost' realizacii kak osnovanie klassifikacii konstitucionnyh norm II Konstitucija kak simvol jepohi I pod red. S.A. Avak'jana. M., 2004. T 1. S. 189-196.
11. Luchin V.O. Konstitucionnye normy i pravootnoshenija. M.: Zakon i pravo: Juniti, 1997. 159 s.
12. Mal'ko A.V., Shundikov K.V. Pravovaja politika v sovremennoj Rossii: celi i sredstva II Gosudarstvo i pravo. 2001. № 7. S. 15-22
13. Morshhakova T.G. Razgranichenie kompetencii mezhdu Konstitucionnym Sudom i drugimi sudami Rossijskoj Fed-eracii II Vestnik Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii. 1996. № 6. S. 22-31.
14. Nevinskij V.V. Konstitucija Rossijskoj Federacii: obnovlenie cennostnyh orientirov i problema ih adaptacii II Konstitucija Rossii 10 let: opyt realizacii. Tjumen': Izd-vo TGU, 2003. S. 15-22.
15. Ovsepjan Zh.I. Pravovaja zashhita konstitucii. Sudebnyj kontrol' v zarubezhnyh stranah. Rostov: Litera-D, 1992. 320 s.
16. Sasov K.A. Konstitucionnyj Sud v sudebnoj sisteme: obshhnost' zadach pravosudija i razlichija v ih reshenii II Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2005. № 7. S. 25-31.
17. Tumanov V.A. Pjat' let konstitucionnoj justicii v Rossii: uroki, problemy, perspektivy II Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 1996. № 6. S. 10-15.
18. Fedosova V.A. Jeffektivnost' dejstvija norma sovetskogo gosudarstvennogo prava. Voronezh: Izd-vo Voronezh. un-ta, 1984. 157 s.
Материал поступил в редакцию 6 декабря 2014 г.
On the issue of interaction between the Constitutional Court of the Russian Federation and the supreme legislative body of Russia
OSTAPOVICH, Igor Yurievich — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Theory and History of State
and Law of the Gorno-Altaisk State University
649000, Russia, Gorno-Altaisk, ul. Lenina, 1.
Review. The article defines «interaction» as 1) mutual connection, mutual dependency; 2) coordinated actions to achieve a common goal; 3) influence of the objects upon each other, serving as an universal form of motion and development. In this respect the interaction between the Constitutional Court of the Russian Federation (judicial body implementing constitutional control) and the Federal Assembly of the Russian Federation (supreme legislative body) is studied in the following directions. Firstly, there are consequences of recognition of a legal norm in a federal law to be in compliance or not in compliance with the Constitution of the Russian Federation. There are two key consequences: 1) contents of the resolution part of the act of the Constitutional Court of the Russian Federation, containing a direct prescription for the federal legislator; 2) the procedure of implementation of the relevant act of the Constitutional Court of the Russian Federation by the legislator (amendments in the current law or adoption of a new federal law). Secondly, there is official interpretation. The acts of the Constitutional Court of the Russian Federation involving interpretation of the Constitution Constitutional Court of the Russian Federation has an experience in preparing information on its work and gaps in the legislation, which are revealed.
Keywords: Constitutional Court of the Russian Federation, Federal Assembly of the Russian Federation, interaction, official interpretation of the Constitution of the Russian Federation.
