CC BY
111
4 См.: БогдановаН.А. Система науки конституционного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 189.
5 См.: Витрук Н.В. Указ. раб. С. 33.
6 См.: Там же. С. 32.
7 См.: Философский энциклопедический словарь / гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев,
B.Г. Панов. М., 1983. С. 16.
8 См.: КачурН.Ф. Презумпции в советском семейном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1982.
C. 54.
9Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 156.
10 Там же. С. 171.
11 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.
12 См.: Витрук Н.В. Указ. раб. С. 135.
13 См.: Богданова Н.А. Указ. раб. С. 192.
Е.А. Отставнова
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ДЕМОГРАФИИ
В статье на основании анализа российского законодательства выявляются недостатки правовой политики, направленной на повышение рождаемости в России. Особое внимание уделяется не только количественной характеристике в области демографии, но и качественной.
Ключевые слова: демография, рождаемость, материнский капитал, генофонд, достойный уровень жизни.
E.A. Otstavnova*
RUSSIAN STATE DEMOGRAPHY LEGAL POLICY
Based on Russian legislation analysis, legal policy limitations, aimed on increasing birthrate in Russia, have been detected. Special attention has been given not only quantitative, but also qualitative characteristic in demography.
Keywords: demography, birthrate, gene pool, maternity capital, decent standard of living.
Ни для кого не секрет, что еще недавно в России положение в сфере демографии характеризовалось как катастрофическое. Само же понятие «демография» в переводе с греческого означает науку о народонаселении, его составе, численности, росте, распределении на территории земного шара, воспроизводстве и т. п.1 Таким образом, рассматривая проблемы демографии, необходимо говорить о рождаемости и смертности в стране, продолжительности жизни граждан Российской Федерации. Эти показатели зависят от многих факторов: биологических и социальных условий проживания, состояния здравоохранения, возможности и мотивации ведения здорового образа жизни, сохранения семейных ценностей в обществе и т. д.
По опубликованным официальным данным, в России с 1993 по 2006 г. каждый год умирали более 2 млн чел., при этом рождаемость продолжала стремительно падать и составляла примерно 1,4 млн чел. в год2. За этот период население нашей страны сократилось на 11,2 млн чел.3 Стремительно убывало трудоспособное на-
© Отставнова Елена Александровна, 2014
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: elenaotstavnova@yandex.ru
* Работа выполнена по Заданию Министерства образования и науки РФ № 2014/205 на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по 80 проекту « Проблемы международно-правовой политики и их влияние на национальное законодательство»
селение в возрасте 26-48 лет4, а средняя продолжительность жизни россиян была сравнима лишь с продолжительностью жизни жителей развивающихся стран и составляла примерно 58,8 лет5. Это было обусловлено объективными обстоятельствами переходного периода. В их числе — безработица, низкие зарплаты и пенсии, некачественное медицинское обслуживание, высокий уровень преступности и как следствие — правовой нигилизм и нравственное разложение. Все это в конечном счете привело российское общество к демографическому кризису. В такой ситуации только государство, осуществляя свою социальную деятельность, способно изменить создавшееся положение. В соответствии с Конституцией РФ Россия является правовым, социальным государством, где права и свободы человека признаются высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления. Статья 2 Конституции РФ обязывает государство не только признавать и соблюдать права и свободы человека, но и обеспечивать их защиту. А проблемы в сфере демографии тесно связаны с реализацией таких прав, как право на жизнь, право на охрану здоровья, право на защиту отцовства, материнства и детства и др.
Кроме того, вопрос воспроизводства российского населения является одним из национальных интересов России, поскольку государство не может существовать без своего народа. Поэтому правовая политика в сфере демографии, проводимая Российским государством в последнее десятилетие, является наиболее приоритетной. Особая роль в этом принадлежит Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики России. Эти направления, как правило, содержатся в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ.
Впервые проблема демографии была затронута в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ в мае 2006 г. В нем же была предложена программа стимулирования рождаемости, в которой речь идет о т.н. «материнском капитале», который будет выплачиваться женщинам, родившим второго ребенка, родовых сертификатах, увеличении размера пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет, введении льгот по оплате детских садов6. И уже 29 декабря 2006 г. был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»7. Однако, несмотря на то, что Закон получил неоднозначную оценку в научных и общественных кругах8, это позволило повысить рождаемость в нашей стране. С 2007 по 2011 г. согласно данным Минздравсоцразвития РФ рождаемость выросла на 21,1 %. Так, в 2006 г. родилось менее 1,5 млн детей, а в 2011 г. — 1 млн 793 тыс. чел.9 Тем не менее, данный аспект правовой политики в сфере демографии не лишен некоторых недостатков. И это касается нескольких вопросов. Во-первых, выделенные средства можно будет использовать только через 3 года после рождения ребенка и только на определенные цели. Но матери нуждаются в материальной поддержке именно в эти 3 года, когда доходы семьи резко падают из-за того, что женщина вынуждена ухаживать за ребенком и отказаться от работы в этот период. Во-вторых, нравственный аспект принятого Закона вызывает ряд вопросов. Здесь явно прослеживается дискриминация в отношении первых и последующих детей, поскольку основной принцип демократического гражданского общества — обеспечить равные стартовые возможности для каждого и свободу личности. Данная мера больше похожа на «латание дыр», а не на создание продуманной системы поддержки материнства и детства.
В продолжение государственной политики по повышению рождаемости в стране Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. предложил субъектам РФ разработать программы по поддержанию семей с тремя и более детьми, а при рождении третьего ребенка выделять таким семьям земельные участки под строительство коттеджа. Во исполнение данного положения все субъекты РФ разработали и приняли соответствующие законы. К примеру, Закон Саратовской области от 3 августа 2011 г. № 90-ЗС0 «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О земле» и Закон Саратовской области «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области»10 устанавливают порядок приобретения бесплатно гражданами, имеющими трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Однако строительство коттеджа связано со значительными финансовыми затратами, что многим многодетным семьям попросту не под силу.
12 декабря 2012 г. Президент РФ, выступая перед Федеральным Собранием РФ с очередным ежегодным Посланием, подвел итоги проводимой правовой политики государства в сфере демографии. В частности, он отметил, что «численность населения страны не только стабилизировалась, но и начала расти. За январь-сентябрь 2012 г. она выросла более чем на 200 тысяч человек... Рождаемость наконец стала превышать смертность. Сегодня продолжительность жизни в России за последнее четырехлетие выросла почти на 2,5 года и превысила 70 лет»11. В этом же Послании Президент РФ определяет следующие направления улучшения демографии в нашей стране: нормой в России должна стать семья с тремя детьми, а для этого необходимо предпринять следующие меры: начиная с 2013 г., осуществлять вы* платы дополнительных пособий при рождении третьего и последующего детей в ? тех регионах страны, где демографическая ситуация пока хуже, чем в среднем по а. стране (на наш взгляд, это также является дискриминацией в отношении детей, рожденных в других субъектах, и может привести к тому, что в этих регионах I рождаемость снизиться. Кроме того, это противоречит Конституции, предусматри-
1 вающей равенство прав и свобод, в т.ч. и права на социальное обеспечение); решать | проблемы очередей в детские сады; разрабатывать программы профессиональной | переподготовки для женщин с детьми; поддерживать гибкие формы занятости; | оказывать особое внимание дошкольным учреждениям; поддерживать создание
2 частных учреждений подобного рода.
° Необходимо отметить, что все предпринимаемые меры, направленные на
ж стимулирование рождаемости, заслуживают одобрения, но не могут решить | проблему кардинально. Уровень жизни многих российских семей все еще не е позволяет им создать нормальные условия для воспитания двух и более детей. 1 Следует согласиться с О. А. Снежко, что «органы власти должны предпринять
0
° все попытки для того, чтобы граждане России почувствовали на себе результат
го
3 государственной политики «сохранения народа» и ценности личности. Государ-
1 ственные реформы, направленные на наведение порядка в той или иной сфере, | будут «пробуксовывать», если граждане реально не увидят и не ощутят на себе
их положительный эффект»12. Несмотря на положительную динамику, половинчатые меры не способны решить проблему рождаемости в нашей стране, а ее решение, как и многих других, возможно только в подлинно правовом, социальном государстве. Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, 82 обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Если исходить
из содержания данной статьи, то в обязанности государства входит создание вышеуказанных условий. Однако следует понимать, что создание таких условий зависит от экономических возможностей государства. Этим и обусловлены «половинчатые меры» в сфере демографии. Государство прикладывает все усилия для стабилизации положительной динамики в сфере рождаемости в пределах имеющихся у него финансовых средств. Тем не менее, проблемы демографии будут решены тогда, когда будет стабильность в обществе, искоренена коррупция, решены проблемы экономики и т.д.
Вышеназванной обязанности государства должно корреспондировать право каждого на такие условия, которые обеспечивают ему достойное человеческое существование. Однако ни один нормативный документ не расшифровывает понятие «достойная жизнь» и в Конституции РФ прямо не указано, что каждый имеет «право на достойную жизнь». В настоящее время существует несколько точек зрения на это понятие13. Есть предложение разработать такую систему, в которой первый уровень должен включать восстановительный потребительский бюджет, позволяющий человеку не просто выживать, а свободно развиваться. Следующий — стандарт (полтора восстановительных бюджета) характеризует человека, способного воспитывать потомство. А далее должен следовать «бюджет высокого достатка» — стандарт (сумма, равная примерно семи прожиточным минимумам), позволяющий человеку иметь сбережения, покупать своим детям жилье, отдыхать, тщательно следить за своим здоровьем14. Представляется, что последний и способен обеспечить достойную жизнь человеку, но в современных российских условиях не может быть реализован. Первоочередной задачей социального государства должно стать обеспечение гражданам социального ш стандарта, позволяющего воспитывать потомство, а социально незащищенным н слоям населения вести полноценный образ жизни, препятствующий социаль- С
а
ному отторжению. о
Для достижения указанной цели Российское государство ставит следующие к
о
задачи: во-первых, обеспечить каждому гражданину прожиточный минимум15. о' При этом оно исходит из того, что каждый взрослый человек должен иметь воз- | можность заработать достаточно средств на содержание себя и своей семьи. Во- в
вторых, ст. 37 Конституции РФ закрепляет право на труд и гарантирует защиту н
о
от безработицы, которая реализуется путем применения Закона РФ от 19 апреля Ю 1991 г.«О занятости населения в Российской Федерации»16. Государство устанав- и
ливает и минимальный размер оплаты труда17, который не всегда соответствует с
к
обеспечению достойной жизни. К сожалению, в России нищими можно считать а
и работающих граждан. Так, по международным стандартам доход на человека д
0)
в день в настоящее время не может быть ниже 4,3 долл.18 Как отмечает В.Е. Чир- | кин, «это порог, ниже которого начинается деградация личности, в том числе № психическая. Есть и понятие экстремальной бедности — 2,1 доллар в день на 29 человека на питание, позволяющее не умереть с голода. На такой доход в России ^ вынуждены существовать не менее 15 % населения»19. Н.А. Рубанова считает, 4 что социальная дифференциация, начавшаяся в годы социально-экономических реформ, привела к стрессам, депрессиям, суицидам20.
Преодоление тенденций обеднения большинства населения, социальная помощь и защита граждан стали в настоящее время центральной проблемой социальной политики Российского государства. На необходимость решения таких проблем, как нищета, социальная несправедливость, расслоение общества на 23
«очень богатых» и «очень бедных» в одном из своих ежегодных докладов обращает внимание Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. В частности, в нем отмечено, что «разрыв между «бедными» и «богатыми» легко трансформируется в кризис доверия между народом и властью»21.
Патриарх Московский и всея Руси Кирилл также считает, что «рыночные правила не должны становиться единственным законом для всех сторон жизни общества. И предпринимателям, и государству при принятии решений следует исходить не только из поиска выгоды, но и из принципов справедливости и милосердия»22.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию особо отметил, что «несправедливо, когда тысячи семей живут, по сути, в варварских условиях, без самых элементарных жилищных и коммунальных услуг, когда дети из отдаленных сел не могут получить нормального образования, когда у людей нет возможности добраться до места, где им окажут качественную медицинскую помощь, другие современные услуги, если у них нет перспектив найти приличную работу, а часто вообще никакую работу нет перспектив найти»23.
Создание достойных условий жизни каждому человеку является на сегодняшний день одной из приоритетных задач нашего государства, способного обеспечить стабильность в обществе и решить проблемы демографии.
Конечно, нельзя ставить во главу угла только количественную характеристику. России необходимо сохранить свой генофонд, т.е. обеспечить не только повышение рождаемости, но и качество воспроизводимого населения. Оно должно обладать здоровьем, которое согласно Федеральному закону «Об основах охраны * здоровья граждан в Российской Федерации» означает состояние физического, ? психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют а. заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма24. Таким образом, здоровье человека включает в себя и социальное благополучие — воз-I можность адаптации в социуме, отсутствие вредных привычек, нравственное
1 совершенство. Последнее играет не менее важную роль, поскольку «нравственно
го
| больное общество» не может воспроизвести здоровое потомство. | Например, если недавно в числе ВИЧ-инфицированных преобладали нера-
| ботающие, неблагополучные люди, то сегодня среди них 50 % занимают тру-
2 доустроенные, социально адаптированные граждане. Одной из главных причин ° подобного явления социологи и медицинские работники видят в беспорядочных « половых связях25. Проблема распространения ВИЧ-инфекции из разряда меди-| цинских переходит в категорию моральных, нравственных. Так, Е.В. Черносвитов,
0 рассматривая несвойственные российскому обществу явления, деформирующие
1 его структуру, пришел к выводу о мутационных процессах в генофонде. К таким
0
° явлениям он относит торговлю детьми и детскую проституцию, наркоманию,
го
3 серийные убийства, самоубийства, проблему сексуальных меньшинств26. Нель-
1 зя не согласиться с мнением В. Гальченко, который считает, что наше общество | переживает кризис морали и нравственности27. В России назрела необходимость
создания института социальной медицины, поскольку социальный врач по сути является врачом человеческого общества. Н. Римашевская справедливо отмечает, что «проблема не только в том, что стремительно сокращается численность населения, но и в том, что мы интенсивно теряем его качественный потенциал. Происходит не только депопуляция, но и деградация генофонда. А это более опасное 84 явление»28. Конечно, основные жизненные ценности и установки прививаются в
семье, но сегодня Россия переживает кризис семьи. Многие дети воспитываются в неблагополучных или неполных семьях, которые не могут в достаточной степени уделять им внимания, устанавливать психологический контакт и прививать навыки здорового образа жизни. В этой ситуации школа и средства массовой информации должны стать основным проводником государственной политики по привитию здорового образа жизни населению.
Таким образом правовая политика государства в области рождаемости не должна ограничиваться лишь экономическими мерами, тем более только за рождение некоторых детей. Это нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод. Нужен системный подход к проблеме: создание необходимых материальных условий для воспитания нескольких детей в семьях, нравственное воспитание подрастающего поколения, укрепление семейных ценностей через школу, средства массовой информации и другие институты государства и гражданского общества.
1 См.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2008. С. 94.
2 См.: ДомчеваЕ. Бизнес-план на демографию // Российская газета. 2006. 28 июня.
3 См.: ВыжутовичВ. Ресурсами на рождаются. Прибавление семейства: почему это становится государственной задачей? // Российская газета. 2007. 24 янв.
4 См.: Федотова О. Сохранение здоровья россиян должно стать национальной идеей (интервью с Д.С. Львовым, российским экономистом, академиком РАН) // Ремедиум. 2006. № 3. С. 48.
5 См.: Патриарх Московский и всея Руси Алексий II. Дети XXI века // Российская Федерация сегодня.
2005. № 17. С. 32-33.
6 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета.
2006. 11 мая.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 19; 2012. № 31, ст. 4322.
8 См., например: Бубон К.В. Узаконенное неравенство или кому нужен Закон о материнском капитале // Адвокат. 2007. № 5. С. 68-71; Нечаева А.М. Демография и семейное законодательство (по материалам периодической печати) // Гражданин и право. 2008. № 2. С. 26-35.
9 См.: Рождаемость в России выросла на 20 процентов // Российская газета. 2012. 7 марта.
10 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2012. № 21.
11 Российская газета. 2012. 13 дек.
12 Снежко О.А. Правовая защита от депопуляции в России //Современное право. 2007. № 4. С. 35.
13 См., например: БаклановаЕ.В. Сущность и критерии достойной жизни человека и общества как цели социального государства: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 2007. С. 15-16; Старшова У.А. Конституционные основы социального государства в Российской Федерации: дис. .канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 110-111.
14 См.: Ефременко Т. Благополучие по стандарту //Российская газета. 2007. 13 нояб.
15 Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 33, ст. 4904; 2011. № 49, ч. 1, ст. 7041.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1915; 2013. № 8, ст. 717.
17 См.: Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (в ред. от 3 марта 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 26, ст. 2729; 2012. № 50, ч. 5, ст. 6955.
18 См.: ЯсинЕ. Коэффициент «прибедняемости» // Российская газета. 2004. 25 сент.
19 Чиркин В.Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. 2006. № 5. С. 5.
20 См.: Иванников И.А., РубановаН.А. Медицинское право: учебное пособие. М., 2009. С. 86.
21 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апр.
22 Между очень богатым и очень бедным. Митрополит Кирилл об открывшемся Всемирном Русском Народном Соборе // Российская газета. 2007. 5 марта.
23 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 дек.
24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6724; 2012. № 26, ст. 3446.
25 См.: Общий уровень - средний. Пока ... // Официальный сайт ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/arkhiv/ tematicheskii-arkhiv/item/single/10903.html?no_cache=1&cHash=1eaa77bcbf_ (дата обращения: 16.06.2012).
26 См.: Черносвитов Е.В. Социальная медицина как одна из базовых основ социального государства // Современное право. 2004. № 3. С. 38.
27 См.: ГальченкоВ. Нынешнее положение семьи - это национальная катастрофа //Российская Федерация сегодня. 2005. № 17. С. 36.
28 Демографическая катастрофа и пути ее преодоления // Литературная Россия. 2006. 19 мая.
