CC BY
17ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ •
А.Ю. Колесникова,
старший преподаватель кафедры уголовного права Амурского государственного университета albeyeva@mail. ги
Правовая политика России в отношении некоторых категорий инвалидов в 1991-2004 годах
Аннотация: статья посвящена историческому анализу российской правовой политики в отношении различных категорий инвалидов в 1991 — 2004 гг.
Ключевые слова: правовая политика, инвалид, инвалиды военной службы, инвалиды-чернобыльцы, льготы.
Summary: the article is devoted to the historical analysis the russian lawful politics as regards different persons with disabilities in the period 1991 — 2004.
Keywords: lawful politics, invalids of military service, invalids of Chernobyl, privilege.
Данный период истории был выбран нами не случайно. В основе его выделения лежит сложный комплекс социально-экономических, правовых, политических факторов. С 1991 г. связаны распад одного государства (СССР) и начало существования другого (Российская Федерация), интенсивное развитие новых условий, в которых должны были строиться отношения между государством и инвалидами. 2004 г. является знаковым для всех российских инвалидов, т. к. он стал последним годом действия льгот в натуральной форме. Дело в том, что именно в 2004 г. был принят Федеральный закон № 1221, в соответствии с которым одномоментно отменялась часть льгот, а другая часть заменялась денежной компенсацией.
Происходящие в стране экономические и политические процессы, неудо- 37 влетворительное состояние законодательства требуют совершенствования — правового регулирования взаимоотношений инвалидов и государства.
Появление одного из приоритетных направлений правовой политики в исследуемой области связано с техногенной катастрофой, произошедшей на Чернобыльской АЭС в 1986 г. Перед инвалидами этой категории
1 См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» : федеральный закон РФ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 35, ст. 3607.
государство имеет особые обязательства. Анализ экологических, социальных, медицинских последствий радиационных аварий привел к выводу о необходимости повышенного внимания к данной категории инвалидов, их реабилитации и социальной защите. Принятие Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1 в 1991 г. явилось актом признания остроты и актуальности проблем лиц, инвалидность которых наступила вследствие радиационных воздействий.
Данный Закон установил льготы в различных сферах жизнедеятельности: оказание медицинской помощи (обеспечение лекарствами, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, обеспечение санаторно-курортными путевками и т. д.); обеспечение жилой площадью; предоставление скидки в размере 50 % по оплате жилой площади и коммунальных услуг; некоторые преимущества в сфере трудовых отношений; внеочередное вступление в ЖСК; льготы при выходе на пенсию; внеочередное поступление в высшие и средние учебные заведения; выплата денежных компенсаций по возмещению причиненного здоровью ущерба. Эти и другие льготы распространялись не только на инвалидов-чернобыльцев, но и на лиц, получивших инва-х лидность вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» в ^ 1957 г. и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча2, ядерных испытаний к на Семипалатинском полигоне3, а также из подразделений особого риска4.
При анализе данного направления правовой политики обращает на себя § внимание немалое количество нормативных правовых актов (в основном федеральных целевых программ), направленных на обеспечение жильем лиц, по-^ лучивших инвалидность вследствие радиационных воздействий. Однако глав-< ная проблема реализации подпрограммы «Обеспечение жильем участников :: ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», Федеральной ^ целевой программы по обеспечению жильем участников ликвидации послед° ствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1995 — 1997 гг.5 состояла в отсутствии к единых принципов и механизмов выполнения государственных обязательств т России и недостатке финансовых средств, традиционном для исследуемого ш периода. В частности, ввиду неполного финансирования Федеральной целевой программы по обеспечению жильем «чернобыльцев» в 1995—1997 гг. она
1 См.: О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС : закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 21, ст. 699.
2 См.: О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча : закон РФ от 20 мая 1993 г. № 4995-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25, ст. 901.
3 См.: О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне : федеральный закон РФ от 19 августа 1995 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 34, ст. 3428.
4 См.: О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска : постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 4, ст. 138.
5 См.: О Федеральной целевой программе по обеспечению жильем участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1995—1997 годах : постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 511 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 22, ст. 2080.
38
о
сч
"О
была выполнена лишь на 29,9 Кроме того, в связи с ростом количества семей участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и увеличением численности инвалидов среди указанной категории граждан общее количество семей, нуждавшихся в улучшении жилищных условий, за этот период существенно возросло. Следует также отметить, что, несмотря на наличие льгот по бесплатному обеспечению жильем, граждане из подразделений особого риска, ставшие инвалидами, фактически не могли воспользоваться этим правом, т. к. отсутствовал механизм его реализации. Он (механизм реализации) появился лишь благодаря принятию программы «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», вошедшей в состав Федеральной целевой программы О «Жилище» на 2002-2010 гг. Я
Помимо непосредственного нарушения прав рассматриваемой категории ^ инвалидов имели место факты принятия законов, нормы которых не соответство- | вали Конституции РФ. Так, были признаны не соответствующими Конституции К РФ (ст. 42 и ч. 2 ст. 55) положения ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской С Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию ра- | диации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"» в части ограничения I максимальным размером (10000 рублей) сумм, исчисленных из заработка ранее Н назначенного возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам, а в случае их смерти | нетрудоспособным членам семьи, находившимся на их иждивении2. Этим же постановлением были признаны не соответствующими Конституции РФ (ст. 19 и ч. 2 ст. 55) положения ч. 3 ст. 5 Закона РФ «О социальной защите граждан, О
"О
®
о
"О
I й
0н
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской р
АЭС» и ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. о внесении измене- §
ний и дополнений в данный Закон в части установления ежегодной индексации ш а сумм возмещения вреда исходя из роста величины прожиточного минимума в целом по России без обеспеченности ее своевременности и безусловности.
Во исполнение указанного постановления Правительство РФ в трехмесячный срок должно было внести в Государственную Думу РФ проект феде- | ш рального закона, направленный на устранение данных противоречий законо- 3 § дательства России о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию § °
1 См.: О подпрограмме «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», входящей в состав федеральных целевых программ «Жилище» на 2002-2010 годы : постановление Правительства РФ от 16 октября 2002 г. № 760 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 42, ст. 4155.
2 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 18 июня 1992 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года), федеральных законов от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений
39
|
в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию ф радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"», от 19 июня 2000 года «О по- | рядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» в § связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда § города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев : постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 27, ст. 2779.
радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. Однако, как следует из постановления Государственной Думы РФ от 2 апреля 2003 г.1, вынесенного спустя 10 месяцев после принятия постановления Конституционного Суда РФ, Правительство РФ так и не внесло в Государственную Думу РФ необходимый законопроект.
Помимо указанных существовали и другие нарушения прав данной категории инвалидов. В частности, гражданам, подвергавшимся радиационному воздействию вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, беспроцентные ссуды на приобретение жилья, на кооперативное или индивидуальное жилищное строительство не предоставлялись более 10 лет, после 1 января 2001 г. не производилось ежегодное повышение ежемесячной денежной компенсации возмещения вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров2. Несмотря на неблагоприятную ситуацию, сложившуюся в сфере реализации прав рассматриваемой категории инвалидов, исполнение решений судебных органов по искам граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, х обеспечивалось Министерством финансов РФ не в полной мере. ^ Таким образом, в рассматриваемый период российскую правовую по-к литику в отношении лиц, ставших инвалидами вследствие воздействия радиации, нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, была сформиро-§ вана нормативно-правовая база, регламентирующая правовой статус данной категории населения, характеризовавшийся установлением прав на денежные ^ компенсации и льгот в различных сферах жизнедеятельности. С другой сторо-< ны, инвалиды не всегда могли воспользоваться многочисленными льготами, ^ предусмотренными для них законодательством, в силу разных причин: не ^ всегда были четко отработаны (либо вовсе отсутствовали) механизмы реали-° зации установленных льгот; не в полной мере финансировались мероприятия, к предусмотренные нормативными правовыми актами; принимались законы, т отдельные нормы которых не соответствовали Конституции РФ; органами ш государственной власти Российской Федерации не выполнялись обязанности по устранению нарушений законодательства.
Еще одной категорией лиц, перед которыми государство имеет повышен-40 ные обязательства, являются инвалиды военной службы. В анализируемый
- исторический период Россия не избежала военных конфликтов, имевших
место в Прибалтике, Закавказье, Республике Таджикистан. Особо следует ^ отметить вооруженный конфликт в Чеченской Республике, способствовавший росту количества террористических актов и масштабов их проявления и, как следствие — увеличению численности инвалидов среди военнослужащих,
1 См.: О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства РФ М.М. Касьянову «О необходимости принятия мер по реализации положений законодательства о социальной защите граждан, повергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС : постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 2 апреля 2003 г. № 3779-Ш ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 16, ст. 1418.
2 См.: Там же.
О
сч
выполнявших задачи по поддержанию конституционного строя, обеспечению правопорядка и общественной безопасности (причем не только на территории Чеченской Республики, но и на территории Северо-Кавказского региона). В целом ситуация, складывающаяся в этой сфере, напоминала ситуацию 1980-х гг., когда встал вопрос о регулировании правового положения военнослужащих, получивших инвалидность вследствие участия в боевых действиях в Республике Афганистан. Большого количества нормативных правовых актов, устанавливающих льготы, компенсации для инвалидов-военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, в рассматриваемый период принято р не было. Это объясняется несколькими причинами. §
Во-первых, 24 ноября 1995 г. был принят Федеральный закон № 181-ФЗ «О Я социальной защите инвалидов в Российской Федерации»1, определивший о правовой статус этой категории населения и установивший льготы в раз- Т личных сферах жизнедеятельности. К
Во-вторых, в законах, ведомственных актах содержались нормы о распространении на военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, ставших 1 инвалидами вследствие участия в контртеррористических операциях на § территории Северо-Кавказского региона, льгот и компенсаций, установлен- Н ных для инвалидов Великой Отечественной войны. Так, согласно Закону РФ е от 21 января 1993 г. № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4563.
2 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6, ст. 181.
3 См.: Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 15 .
"О о
®
®
Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выпол- §
няющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных р
конфликтах»2 на военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ране- 1
ния, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в 1 ТТ
условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской § §
Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного 1 _ Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространялись
"О
1 й
2 и
о
Р
права и социальные гарантии, установленные законодательством Российской 1 а Федерации для инвалидов Великой Отечественной войны. Аналогичная 3 | норма содержалась в п. 8 приказа Федеральной пограничной службы РФ 29 апреля 1998 г. № 207 «О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, проходящим военную службу на территориях 41
государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также -
выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при воору- ^
женных конфликтах»3. д
Дополнительные социальные гарантии для данной категории инвалидов ^
устанавливались отдельными нормативными правовыми актами и законами. |
Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 июня 1996 г. № 863 ^
«О правах и льготах военнослужащих, выполняющих (выполнявших) задачи §
к
в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике»1 федеральные органы исполнительной власти были обязаны обеспечивать детей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике, бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения. Подобные нормы содержались в упоминавшемся Законе от 21 января 1993 г., приказе ФПС от 29 апреля 1998 г., а также в постановлениях Правительства РФ.
Некоторые документы устанавливали денежные выплаты единовременного характера. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»2 лицу, принимавшему участие в контртеррористических операциях, получившему увечье, повлекшее наступление инвалидности, полагалось единовременное пособие в размере 500 минимальных размеров оплаты труда (в соответствии с более поздними изменениями — 50 000 рублей).
Формирующаяся в условиях новых социально-экономических реалий правовая политика в отношении инвалидов не учитывала специфику получения инвалидности вследствие боевых действий и военной травмы. Несмотря на повышенные обязательства государства по отношению к этой категории инвалидов, отсутствовал законодательно закрепленный приоритет по реализации законных гарантий в отношении данной категории лиц в общей системе социальной защиты инвалидов. Причем такая ситуация наблюдалась при прогнозируемом росте численности инвалидов данной § категории в связи с наличием военных конфликтов, увеличением числа террористических актов, проведением контртеррористических операций, ^ усложнением военной техники. Следует отметить существование разли-< чий в правах и льготах офицерского и рядового состава. В целях решения :: этих проблем была разработана и принята федеральная целевая программа ^ «Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000 годов»3, ° действие которой было продлено на 2001 г. Реализация данной программы к способствовала созданию условий для формирования и функционирования т системы социальной защиты инвалидов военной службы. ш Правовую политику рассматриваемого периода нельзя оценивать однозначно. Правовое регулирование развивалось по пути количественного накопления законов и иных нормативных правовых актов. При этом абсолютное 42 большинство льгот, имевшихся у инвалидов, перешли из советского законо-
- дательства в российское. К положительным процессам правовой политики
рассматриваемого периода можно отнести принятие федеральных законов ^ «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О государственной социальной помощи». Однако наибольшее значение для инвалидов имеет Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Его принятие
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2997.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3808.
3 См.: О Федеральной целевой программе «Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000 годов : постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 454 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 18, ст. 2150.
О
сч
свидетельствует о признании серьезности проблем, с которыми сталкиваются инвалиды, и необходимости их решения именно на законодательном уровне. Тем не менее указанные позитивные моменты нередко нивелировались такими негативными факторами, как дефицит бюджетных средств, отсутствие механизма реализации, принятие законов, не соответствующих Конституции РФ, неисполнение решений высших органов государственной власти.
В.А. Манин,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета ХМАО-Югры v.manin@mail.ru
Заводской Устав В.Н. Татищева и формирование модели горного судопроизводства на Урале во второй четверти XVIII века
Аннотация: в статье речь идет о возникновении горного суда и его месте в системе судопроизводства Российской империи в первой половине XVIII в., правовых основах его деятельности. Особое место занимает анализ этого органа в проекте заводского устава В.Н. Татищева.
Ключевые слова: горнозаводское законодательство, горный суд, Горное управление, Заводской устав, источники права.
Summary: the article deals with the origination of the mining court and its role in the legislature of the Russian Empire in the first part of the 18th century and its reflection in legal sources. A special emphasis is laid upon the analisis of the court in the project of Zavodskoy Ustav (Manufacture Code) by V.N. Tatischev.
Keywords: mining legislature, Mining court, Mining management, Legal Sources.
Проблема существования и функционирования горного суда в Российской империи не только вызывает теоретический интерес, но и имеет определенную практическую значимость для современного этапа развития отечественного экономического правосудия.
Проблема юрисдикции для горнозаводских предприятий возникала с момента образования крупного горного производства в России. С самого 43 появления этого производства власть стремилась вывести его участников — из-под юрисдикции местных властей, передав их в подсудность центральным приказам. А поскольку специализированного ведомства по руководству горнозаводской промышленностью вплоть до начала XVIII в. еще не было, для руководства этой отраслью промышленности использовали ведомства, исходя из других принципов1.
Система горного суда имеет два источника: во-первых, административное судопроизводство, хорошо развитое в структуре приказов, а затем сохранившееся как специальная прерогатива коллежской системы; во вторых —
1 См.: Манин В.А. Формирование горнозаводского земельного законодательства России во второй половине ХУП—ХУШ веков. Екатеринбург, 2008. С. 17—27.
