CC BY
209
УДК 340.131.5 ББК 67.400
© 2018 г. А. В. Максименко,
начальник кафедры уголовно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
Е. Е. Новопавловская,
профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина кандидат юридических наук, доцент. E-mail: Novopavlovskayae@gmail. com
конституционный суд российской федерации на защите
прав граждан, подвергшихся радиационному воздействию
В статье рассматриваются отдельные формы социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Авторы обращают внимание на обширную правовую основу и на законодательные корректировки несколько лет в исследуемой области, осуществленные под влиянием рычагов конституционного судопроизводства. Несмотря на это, проведенный мониторинг практики конституционного судопроизводства позволил авторам констатировать, что по сей день имеют место серьезные проблемы реализации социальных прав, что обусловлено сохраняющимися неопределенностями правового регулирования в области предоставления отдельных мер социальной поддержки гражданам за риски, возникшие в связи с проживанием и работой на территории, которая подверглась радиационному загрязнению, превышающему допустимые уровни.
Ключевые слова: Чернобыльская АЭС, радиационное воздействие, правовая неопределенность, пенсия по инвалидности, право на жилище, конституционное судопроизводство.
A. V. Maksimenko - Head of the Department of Criminal and Legal disciplines of the Belgorod Law Institute of the
Ministry of Internal Affairs of Russia named after I. D. Putilin, PhD in Law, Associate Professor.
E. E. Novopavlovskay - Professor of the Department of Criminal and Legal Disciplines of the Belgorod Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I. D. Putilin, PhD in Law, Associate Professor.
THE CONSTITUTIONAL COURT OFTHE RUSSIAN FEDERATION ON THE PROTECTION
OFTHE RIGHTS OF CITIZENS, EXPOSED TO RADIATION
The article deals with some forms of social protection ofpersons exposed to radiation exposure as a result of the Chernobyl nuclear disaster and nuclear tests at the Semipalatinsk test site. The authors draw attention to the extensive legal basis and legislative amendments for several years in the field under investigation, implemented under the influence of the levers of constitutional legal proceedings. Despite this the conducted monitoring of the practice of constitutional court proceedings allowed the authors to state that to this day there are serious problems in the implementation of social rights, which is due to the continuing uncertainties of legal regulation in the provision of certain measures of social support to citizens for the risks that have arisen in connection with living and working for The territory that has been exposed to radiation contamination exceeding the permissible levels.
Keywords: Chernobyl nuclear power plant, radiation impact, legal uncertainty, disability pension, right to housing, constitutional legal proceedings.
26 апреля 1986 года на территории бывшего СССР произошла серьезная авария на Чернобыльской АЭС, в процессе которой и в дальнейшем при ликвидации ее последствий тысячи человек были подвержены радиационному облучению. Данные о числе пострадавших и погибших очень разнятся. Количество лиц, которые участвовали в дезактивации зараженного пространства вокруг разрушенного реактора и окружающей местности
в период с 1986 по 1987 годы варьируется от 200 до 800 тыс. человек [8]. Так, по мнению экспертов из ООН, в категорию ликвидаторов попадает более 227 тыс. человек [4]. Еще более высокие показатели называет Всемирная ассоциация здравоохранения, указывая, что в обозначенный период сдерживанием распространения радиоактивных осадков и их очисткой занималось более 350 тысяч ликвидаторов аварии и ее последствий из чис-
ла работников АЭС, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, пожарных служб. При этом около 240 тысяч ликвидаторов аварии получили самые большие дозы радиации [5]. Реформирование законодательства в данном направлении ведется и сегодня. Например, по официальным данным МЧС России, только в 2015 году более 18,5 тыс. человек, которые принимали участие в ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в составе студенческих отрядов, получили удостоверения «ликвидаторов», что стало возможным после принятия Федерального закона от 08.03.2015 № 53-Ф3 «О внесении изменения в постановление Верховного Совета Российской Федерации "Об утверждении списка работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации"» [9].
По приблизительным оценкам специалистов, в период с 1986 по 1987 годы от радиационного облучения умерло более 200 тыс. ликвидаторов аварии, занятых на восстановительных работах на Чернобыльской АЭС; примерно 116 тыс. жителей, выехавших за пределы территории; примерно 270 тыс. жителей, которые продолжали проживать на зараженной радиацией территории. По подсчетам специалистов суммарно около 600 тыс. человек умерло от радиационного облучения после чернобыльской катастрофы [8].
По данным Международного агентства по атомной энергетике (МАГАТЭ), общее количество лиц, которые получили высокие дозы облучения, достигает более 600 тыс. человек. Исследователи МАГАТЭ указывают, что общее количество эвакуированных с зараженной территории лиц составило более 350 тыс. человек, из которых более 96 тыс. человек вывезено с украинской территории и более 135 тыс. человек с территории Белоруссии [4]. Результатом аварии стало значительное количество различных серьезных заболеваний у лиц, подвергшихся радиационному воздействию.
К сожалению, это не единственная трагедия подобного рода. Были менее масштабные трагедии и до нее (например, в 1957 году авария на производственном объединении «Маяк»), и после (примером тому являются ядерные испытания на Семипалатинском полигоне в период с 1996 по 2012 год), в ре-
зультате которых тысячи человек подверглись радиационному воздействию и, как следствие, был причинен не только вред их здоровью, но и жизни. Оценивая масштабы трагедий, серьезность наступивших последствий, начиная с 1991 года законодатель принимает целый ряд нормативных правовых актов, направленных на упорядочение отношений в исследуемой области, в том числе устанавливающих меры социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации, в том числе:
- закон Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 04.06.2018) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее - Закон № 1244-1);
- Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»;
- Федеральный закон от 10.01.2002 № 2-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» и др.
Заметим, что в список нормативных правовых актов в данной сфере входит также значительное число актов подзаконного характера, исходящих от различных органов государственной власти (например, постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2007 № 136 (ред. от 06.09.2016) «О порядке предоставления мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также выплаты пособия на погребение граждан, погибших (умерших) в связи с чернобыльской катастрофой» и др.). Более того, в настоящее время повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиа-ционно, химически и биологически опасных отходов названо в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года одним из приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности.
Обратим внимание на редакции перечисленных выше правовых актов и признаем, что
все они неоднократно подвергались серьезным изменениям и дополнениям в части:
- уточнения содержания зоны радиоактивного загрязнения, зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение;
- определения экологического оздоровления российской территории, которая была подвернута радиоактивному загрязнению в результате чернобыльской аварии;
- уточнения перечня категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации;
- изменения, дополнения и прекращения применения отдельных мер социальной поддержки лиц, получивших (перенесших) лучевую болезнь, иные заболевания, а также получивших инвалидность в результате чернобыльской аварии и др.
Гарантируемый и предоставляемый государством набор мер социальной поддержки зависит от того, к какой категории граждан относится лицо, подвергшееся радиационному воздействию. В частности, лица, получившие (перенесшие) лучевую болезнь, иные заболевания, а также лица, ставшие инвалидами в результате чернобыльской катастрофы, вправе однократно улучшить жилищные условия в размерах и в порядке, который определяется Правительством Российской Федерации; вправе получать: а) компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; вправе получать доплату до размера прежней заработной платы в случаях перевода на основании медицинских показаний на нижеоплачиваемую работу; б) дополнительный оплачиваемый отпуск (продолжительность 14 календарных дней); в) пособие по временной нетрудоспособности в размере 100 % среднего заработка, который учитывается при начислении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в Фонд социального страхования Российской Федерации, независимо от продолжительности страхового стажа; г) ежемесячную денежную компенсацию, выплачиваемую в качестве возмещения вреда, который был причинен здоровью в результате радиационного воздействия либо с выполнением работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы - сумма компенсации устанавливается отдельно по каждой группе инвалидности (инвалидам I группы выплачива-
ется 5 тыс. рублей, II группы - 2,5 тыс. рублей; III группы - 1 тыс. рублей) и др.
Нередко внесение изменений и дополнений в перечисленные выше нормативные правовые акты осуществлялось под влиянием решений Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ) и сформулированных в них правовых позициях. Неоднократно КС РФ указывал на необходимость корректировки подвергаемых судебному конституционному нормоконтролю правовых актов в части регламентации оснований и порядка предоставления социальной защиты лицам, которые подверглись радиационному воздействию.
Субъектами обращений в КС РФ в подобных случаях выступали различные социально уязвимые категории граждан [7, с. 115— 116], в том числе граждане, подвергшиеся радиационному воздействию в результате чернобыльской катастрофы (постановление КС РФ от 08.02.2018 № 7-П, Постановление КС РФ от 18.09.2014 № 23-П, постановление КС РФ от 07.11.2012 № 24-П), ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (определение КС РФ от 27.06.2017 № 1323-О, определение КС РФ от 18.09.2014 № 1821-О), а также члены их семей. Например, в постановлении от 16.03.2018 № 11-П КС РФ констатировал неконституционность ч. 4 ст. 1 4 Закона № 1244-1, поскольку имеет место неопределенность их предписаний, допускающих различный подход к установлению ежемесячной денежной компенсации, выплачиваемой в целях приобретения продовольственных товаров членам семей умерших инвалидов-чернобыльцев при условии, что если при жизни кормильцев данная выплата не предоставлялась. В этой связи в названном постановлении КС РФ указал федеральному законодателю на необходимость незамедлительного принятия мер по устранению неопределенности нормативного содержания признанной неконституционной нормы. Однако признаем с сожалением, что соответствующие законодательные изменения до сих пор не проведены, что не в полной мере согласуется с правовым характером Российского государства, где права и свободы провозглашены высшей ценностью, а обязанностью государства является их охрана и зашита. Более того, подобного рода ситуация расходится со смыслом ч. 4 ст. 79 и ст. 80 Федерального конституционного закона от
21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяющих юридическую силу решений КС РФ и обязанности государственных органов по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации нормативных правовых актов в связи с принятым КС РФ решением.
В практике конституционного судопроизводства имели место не только индивидуальные обращения в КС РФ граждан, подвергшихся радиационному воздействию (постановление КС РФ от 16.03.2018 № 11-П, постановление КС РФ от 19.11.2015 № 29-П), но и коллективные обращения (постановление КС РФ от 07.12.2017 № 38-П), а также случаи консолидации усилий граждан с представителями властных структур. Например, по конституционной жалобе и запросу Челябинского областного суда было начато рассмотрение дела о проверке конституционности п. 7 ст. 17 Закон № 1244-1. В постановлении от 30.01.2013 № 3-П КС РФ признал исследуемые законоположения неконституционными. КС РФ отметил, что предусмотренный в Законе № 1244-1 механизм по обеспечению жилым помещением гражданина, добровольно переехавшего на новое место жительство из мест, которые были подвергнуты радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской аварии, и нуждающегося в улучшении жилищных условий, не гарантирует равным образом однократное предоставление жилого помещения всем лицам, которые относятся к названным категориям. Подобная дифференциация свидетельствует о нарушении конституционно установленного принципа равноправия граждан.
Изучение практики конституционного судопроизводства показывает, что значительное число решений КС РФ было вынесено по жалобам ликвидаторов чернобыльской аварии, а также лиц, подвергшихся радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, которые были вынуждены прибегнуть к механизмам судебного конституционного нормо-контроля, не добившись искомого результата (защиты и восстановления своего нарушенного права) при обращении в иные органы власти [6, с. 20]. Сразу оговоримся, что в большинстве случаев по жалобам граждан об оспаривании конституционности положений Федерального закона «О социальных гаран-
тиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» КС РФ выносил определения, содержание которых было различным, в том числе: а) об отказе в принятии жалобы к рассмотрению по причине признания жалобы ее недопустимой (определение КС РФ от 28.02.2017 № 328-О); б) об отказе в принятии к рассмотрению жалобы в связи с тем, что разрешение поставленных заявителем вопросов подведомственно КС РФ (определение КС РФ от 27.06.2017 № 1323-О); в) так называемые определения с позитивным содержанием, в которых КС РФ на сформулированные им ранее правовые позиции по существу оспариваемых заявителем законоположений (определение КС РФ от 02.04.2009 № 476-О-П).
В поступающих в КС РФ обращениях оспаривалась конституционность регламентации различных социальных прав лиц, подвергшихся радиационному воздействию. В частности, только положения Закон № 1244-1 выступали предметом рассмотрения в КС РФ почти девяносто раз.
Как точно подчеркнула Л. В. Андриченко, исходя из конституционно зафиксированных принципов равенства и справедливости, КС РФ отмечал, что их применение возможно в отношении одинаковых категорий лиц, находящихся в сходных жизненных ситуациях [1, с. 8]. Констатируем, что по итогам рассмотрения обращений лиц, подвергшихся радиационному воздействию, КС РФ сформулировал ряд значимых правовых позиций в отношении имеющих различную отраслевую принадлежность правовых норм, регулирующих разноплановые составляющие их социальной защиты.
Во-первых, КС РФ не раз давал оценку конституционности законодательно установленного перечня граждан, на которых распространяется действие Закона № 1244-1 (постановление КС РФ от 13.12.2017 № 40-П, определение КС РФ от 14.01.2016 № 135-О). Например, в постановлении КС РФ от 13.12.2017 № 40-П речь шла о защите жилищных прав детей, которые в момент эвакуации находились в состоянии внутриутробного развития, а также о регулировании возмещения им вреда, причиненного в результате радиационного воздействия [2, с. 196-197].
Во-вторых, КС РФ оценивал конституционность норм, закрепляющих право этих лиц
на получение пенсии по инвалидности и иных льгот вследствие заболеваний, ставших последствиями радиационного воздействия при ликвидации чернобыльской аварии, а также в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Так, в постановлении от 08.02.2018 № 7-П КС РФ подчеркнул, что лица, получившие инвалидность в результате чернобыльской аварии, имеют право на пенсию по инвалидности, размер которой должен соответствовать размеру возмещения фактического ущерба. При этом КС РФ подчеркнул, что, осуществляя правовое регулирование, направленное на установление обеспечения инвалидам-чернобыльцам, до вступления в силу Федерального закона от 12.02.2001 № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», которые получили возмещение вреда, исходя из среднего заработка с учетом степени утраты их профессиональной трудоспособности, возможность сохранения ранее установленного размера денежных выплат, законодатель распространил его на всех граждан, которые приобрели данный статус до принятия названного закона. Не учитывал законодатель и срок, на который ликвидаторам чернобыльской катастрофы была установлена инвалидность. По верному замечанию КС РФ, законодательное совершенствование социальной защиты таких граждан согласуется с провозглашенным на конституционном уровне принципом справедливости и равенства граждан и др.
В-третьих, на соответствие Конституции Российской Федерации проверялись не только положения выше названных законов, но и нормы подзаконных актов. Так, в 2014 году КС РФ признал неконституционным примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, в части закрепления в нем положения, не позволяющего относить к ли-
Литература
1. Андриченко Л. В. Проблемы судебной защиты социальных прав граждан Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. № 9.
2. Афанасьев С., Гаврилова О., Рудт Ю., Урошлева А. Обзор правовых позиций в по-
квидационным работам предусмотренные данным Списком работы, которые выполняли члены студенческих строительных отрядов в населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения. По верному замечанию КС РФ, такое регулирование создает препятствия для признания названных категорий граждан участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и предоставления им соответствующих мер социальной защиты (постановление КС РФ от 01.04.2014 № 9-П). Однако, как мы уже отметили ранее в настоящей статье, в 2015 году соответствующие законоположения были скорректированы, что стало возможным именно под влиянием КС РФ.
Примечательно, что положения подзаконных правовых актов выступали и в качестве самостоятельного предмета проверки в порядке конституционного судопроизводства, вне их связи с положениями законов. Примером тому может служить вынесенное постановление КС РФ от 08.07.2014 № 21-П, в котором КС РФ оценивал на соответствие российской Конституции утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 1050 Правила предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования.
Полагаем, что обозначенные проблемы правотворческого и правоприменительного характера, возникающие у граждан, подвергшихся радиационному воздействию в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, подлежат разрешению, поскольку государство, как верно замечает Т. Ф. Выше-славова, должно не только создать условия и предоставить средства для эффективной реализации социальных прав, но и сформировать действенные механизмы их правовой защиты [3, с. 103-108], одним из которых и является КС РФ.
Bibliography
1. Andrichenko L. V. Problems of judicial protection of social rights of citizens of the Russian Federation // Journal of Russian Law. 2016. № 9.
2. Afanasyev S., Gavrilova O., Rudt Yu., Uro-shleva A. Review of legal positions in the decisions
становлениях Конституционного Суда России // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 1.
3. Вышеславова Т. Ф. Социальные права граждан как показатель развития социального государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2014. № 1.
4. Кадрматов Р. Эксперты по-прежнему не могут назвать точное количество пострадавших
of the Constitutional Court of Russia // Comparative constitutional review. 2018. № 1.
3. Vysheslavova T. F. Social rights of citizens as an indicator of the development of a social state // Legal Policy and Legal Life. 2014. № 1.
4. Cadmatov R. Experts still can not name the exact number of Chernobyl-affected reactor explosion victims. URL: https://lenta.ru/articles/2006/04/ 18/chernobil/Warriages of Chernoby/
от взрыва реактора на ЧАЭС. URL: https://lenta.ru/ 5. Medical consequences of the Chernobyl ac-
articles/2006/04/18/сЬетоЫ1/Жертвы Чернобыля/
5. Медицинские последствия Чернобыльской аварии: обзор // Официальный сайт Всемирной ассоциации здравоохранения. URL.: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs303/ru/
6. Мусалова З. М., Исмаилова Г. М. Правовые позиции Конституционного Суда России в социальной сфере // Закон и право. 2018. № 4. С. 19-20.
7. Новопавловская Е. Е. Доктрина социальных прав и свобод человека и гражданина через призму практики конституционного судопроизводства: от декларации к воплощению: монография. Белгород, 2018.
8. По последним данным на Чернобыльской АЭС погибли 4 тысячи человек // Россия сегодня. 2005. URL: https://inosmi.ru/wor1d/ 20050907/222060.htm1
9. Статус ликвидаторов аварии на ЧАЭС получили 18 тысяч бывших студотрядовцев // РИА новости. 26 апреля 2016 год. URL: https:// ria.ru/incidents/20160426/1420431807.htm1
cident: a review // The official website of the World Health Association. URL: http://www.who.int/me-diacentre/factsheets/fs303/en/
6. Musalova Z. M., Ismailova G. M. Legal positions of the Constitutional Court of Russia in the social sphere // Law and Law. 2018. № 4. Pp. 19-20.
7. Novopavlovskaya E. E. Doctrine of social rights and freedoms of man and citizen through the prism of the practice of constitutional legal proceedings: from declaration to embodiment: monograph. Belgorod, 2018.
8. According to the latest data, 4,000 people died at the Chernobyl nuclear power plant // Russia today. 2005. URL: https://inosmi.ru/world/20050907/ 222060.html
9. The status of liquidators of the accident at the Chernobyl nuclear power plant was obtained by 18 thousand former student groups // RIA Novosti. April 26, 2016. URL: https://ria.ru/incidents/20160426/ 1420431807.html
