CC BY
156
Правовая основа власти главы государства в системе государственных органов по Конституции Российской Федерации
Институт президентства тесно связан с формой правления, ибо наличие поста президента и степень его полномочий определяется тем, какая форма правления присуща данному государству.
Форма правления раскрывает организацию верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов. На становление формы правления оказывают влияние как объективные (природные условия проживания, уровень экономического развития, политические традиции, этнический состав населения, исторический опыт), так и субъективные факторы (менталитет населения, религиозные воззрения, конкретная историческая личность и т. д.).
Известны две основные формы правления: монархия и республика. Президентская власть функционирует в условиях республиканской формы правления, которая имеет три основные разновидности: президентская, полупрезидентская и парламентская республики, различающиеся организацией государственной власти, принципами взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, статусом и полномочиями главы государства и т. д.
Исторический анализ свидетельствует о том, что президентская власть приходит на смену монархической форме правления в условиях утверждения промышленной цивилизации, формирования гражданского и правового государства. На определенном
Г. В. Дёгтев
историческом этапе развития общества вследствие произошедших экономических и социально-политических сдвигов, связанных с переходом от земледельческой к промышленной цивилизации, прежняя, монархическая, форма правления превращается в тормоз на пути дальнейшего развития общества.
С возникновением новых экономических отношений, а следовательно, и новых общественных порядков возникает необходимость в новых структурах власти, в замене самого типа власти, которая отразила бы произошедшие экономические и социально-политические изменения. Президентская власть олицетворяет собой новый тип власти, возникший в конкретных исторических условиях.
Схожие условия и причины возникновения предопределяют наличие присущих президентской власти общих черт, таких как выборность главы государства, конституционное ограничение его прав, ограничение срока правления, широкие полномочия и др.
Анализируя историю введения поста президента, можно сделать вывод, что необходимость в президентской власти как в институте, способном противостоять хаосу и анархии и стабилизировать политическую ситуацию, возникает в переломные моменты истории. Этому способствуют такие характеристики, как избрание президента всем населением, что обеспечивает необходимый моральный перевес президента перед парламентом, контроль над правительством для более оперативного и эффективного решения проблем, фиксированный срок полномочий, позволяющий президенту не зависеть от внутриполитической конъюнктуры, широкие полномочия в проведении внутренней и внешней политики и т. д.
Характер президентской власти определяется своеобразием сочетания объективных и субъективных факторов. Сравнительный анализ основных президентских систем показывает, что в странах с одинаковыми экономическими и социально-политическими условиями распространены схожие формы президентской власти.
Анализ полномочий президентов в президентской (США), полупрезидентской (Франция) и парламентской (Германия) республиках позволяет выявить особенности различных форм президентской власти. Данные страны демонстрируют различные разновидности института президентства. Исследование президентских систем США и Франции позволяет также лучше понять роль института президентства в России.
В США президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Кабинет министров — ад-
министрация президента назначается президентом и несет ответственность только перед ним. Сенат не утверждает кабинет и не имеет права требовать отставки членов администрации. Иными словами, президент США самостоятелен в выборе правительства.
Во Франции президент также имеет право самостоятельно назначить главу правительства. Но в отличие от США правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом, поэтому президент назначает главой правительства кандидатуру, которую поддерживает большинство парламента. В противном случае парламент может выразить недоверие правительству, и оно обязано уйти в отставку. (Президент Франции, в отличие от президента США, не имеет права отправить правительство в отставку — это прерогатива парламента.) Однако если президента поддерживает большинство парламента, то он фактически становится главой правительства. Следовательно, степень влияния президента Франции зависит от поддержки его парламентом.
В Германии, хотя президент и назначает премьер-министра и членов правительства, эти назначения носят формальный характер. Президент не участвует в формировании правительства и не имеет на него влияния, так как правительство ответственно только перед парламентом.
От того, как строятся взаимоотношения президента с правительством, зависят его взаимоотношения с парламентом.
В силу того, что президент США является главой исполнительной власти, ему приходится часто контактировать с сенатом. Хотя согласно Конституции США законотворчество является прерогативой сената, на практике именно президент выступает главным инициатором принятия новых законов, поскольку для нормального функционирования исполнительной власти необходимы эффективные и своевременные законы.
Во Франции главой исполнительной власти является премьер-министр. Следовательно, именно главе правительства принадлежит право законодательной инициативы. Однако ситуация меняется, если президент обладает поддержкой парламентского большинства. В этом случае именно он становится лидером законодательного процесса.
В Германии, в отличие от Франции и США, президент не является активным участником законодательного процесса. Его участие ограничивается подписанием уже принятых законов.
Соответственно своей роли и положению президенты США и Франции выбираются всеми избирателями страны. Во Франции принята процедура прямых выборов, что повышает статус и авторитет президента, делает его действительным лидером страны. Выборы в США происходят косвенным путем, с помощью выборщиков, но это лишь дань традиции.
В Германии президент избирается Федеральным Собранием, то есть тоже косвенным путем, что обусловливает слабость полномочий президента.
Полномочия президента США постоянны и не зависят от соотношения сил в парламенте. Президент США, в отличие от президента Франции, является руководителем исполнительной власти вне зависимости от соотношения сил в парламенте.
В президентской республике благодаря указанным выше качествам отсутствует соперничество между президентом, премьер-министром и парламентом, обеспечивается быстрое принятие решений и их четкое исполнение. Централизация власти в руках президента обеспечивает стабильность исполнительной власти. По этой причине президентская республика получила широкое распространение в странах Латинской Америки, Азии и Африки, пораженных экономическим и социальным кризисом. Как отмечает Дж. Тарбер, «сильные и эффективные политические институты могут уладить недовольство прежде, чем это перерастет в политическую нестабильность»1.
Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, роль президента достаточно скромна. Его положение и роль обычно описываются формулой: «Царствует, но не управляет».
Формирование правительства парламентским путем ведет к более тесной связи правительства с избирателями, позволяет в большей мере учитывать интересы населения. Однако зависимость правительства от парламента имеет и обратную сторону. Борьба различных партий может негативно сказываться на работе правительства, оперативности принятия решений и их эффективности. Лишь в случае наличия демократических политических традиций, когда столкновение интересов происходит в рамках правового поля, принцип построения органов власти доказывает свою
Тарбер Дж. Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и конгрессом. М., 1994.
эффективность. По этой причине парламентская республика распространена в основном в политически стабильных странах, с развитой экономикой и демократическими традициями.
Переход от авторитаризма к подлинно демократическим формам правления, как и всякое явление, требует переходных форм правления. Как представляется, полупрезидентская форма правления является именно такой формой, которая способна обеспечить условия (формирование демократических традиций, устойчивой многопартийной системы и т. д.) для эволюционного перехода от авторитаризма к демократии.
Исполнительная власть в полупрезидентской республике имеет двойственный характер. Она осуществляется и президентом, и правительством. Особенностью полупрезидентской республики является то, что полномочия президента зависят от соотношения сил в парламенте. Не имея поддержки парламента, президент теряет большинство своих полномочий. При таком раскладе сил полупрезидентская республика смещается в сторону классической парламентарной модели.
В полупрезидентской республике наделение президента широкими полномочиями позволяет в случае возникновения кризисных ситуаций централизовать власть в одном органе и оперативно решать возникающие проблемы. Ответственность правительства перед парламентом даст возможность политическим партиям контролировать исполнительную власть, влиять на нее, что создает противовес президенту.
Как показывает анализ, исторически в государственно-политическом устройстве России преобладали централизованные формы правления. Огромное пространство России, суровый климат, неоднородный этнический состав населения, дисбаланс в уровне и характере экономического развития регионов требовали сильной и централизованной исполнительной власти. Она была необходима для обеспечения быстрого принятия решений и их эффективного исполнения. Этим требованиям отвечала централизованная структура органов власти СССР.
История свидетельствует, что власть в России вне зависимости от смены режимов традиционно носит авторитарный характер, что логично приводит к выводу о том, что сильная власть (в нашем случае — президентская) традиционна для России и соответствует менталитету и политической культуре российских народов. Все это и предопределило характер института президентства в России.
Формирование правовой базы института президентства в Российской Федерации
Конституционные положения, касающиеся статуса президента, представляются некоторым правоведам нечеткими и фрагментарными, а его полномочия — недостаточно регламентированными. Такая точка зрения далеко не бесспорна — ведь институт президентства закреплен в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», ему посвящена глава 4 (14 статей). Имеется ряд принципиальных норм и в других главах, касающихся отношений президента с Государственной Думой, Советом Федерации и Правительством РФ. В целом из 137 статей Конституции РФ непосредственно президенту посвящены более 30 статей. При оценке этого института нельзя забывать и особую заботу Б. Н. Ельцина о повышении роли президента, наполнении новыми полномочиями этого института власти, как и о том, что проект этой Конституции был предложен им и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильной президентской власти.
В Конституцию 1993 года включено большинство полномочий президента, содержавшихся в прежней Конституции и Законе «О Президенте РСФСР»: право законодательной инициативы; право подписания и обнародования законов; право отлагательного вето на принятые палатами парламента законы; право назначения председателя правительства с согласия Государственной Думы; право назначения и освобождения министров, дипломатических представителей; право объявления чрезвычайного положения, решения вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, помилования. Как отмечалось выше, за президентом еще в 1991 году были закреплены прерогативы главы государства, в том числе право вести переговоры и подписывать от имени РСФСР международные договоры. В организационно-административном аспекте президент не был подчинен ни Съезду народных депутатов, ни Верховному Совету. Контрольные полномочия парламента распространялись в значительной мере на правительство, что, естественно, требовало хотя бы формального дистанцирования президента от этого органа. С принятием Конституции РФ президент стал реально независим от парламента, поскольку механизм отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также присяги практически нельзя реализовать.
Согласно Конституции РФ основанием отрешения президента от должности может быть только государственная измена или
совершение им особо тяжкого преступления (статья 93). Как полагают юристы, отрешение от должности российского президента — дело гораздо более сложное, чем в США и других странах. Кстати, в уголовном законодательстве РФ отсутствует такой состав преступления, как государственная измена. По этой причине ради юридической точности необходимо дать официальное толкование этого понятия либо привести положения Уголовного кодекса РФ в соответствие со статьей 93 Конституции.
Сравнивая некоторые аналогичные по содержанию нормы прежней и действующей Конституции РФ, нельзя не обратить внимание на недостаток эффективных сдержек и противовесов в действующей Конституции против эксцессов единоличной власти президента. В ней содержится предписание общего характера: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (статья 3). Однако применительно к президенту такая формулировка не имеет большого практического значения, поскольку верховная власть, судя по объему полномочий, предоставлена именно ему.
Чтобы уяснить смысл основных статутных положений Конституции, следует вернуться кдискуссиям, проходившим на разных этапах подготовки ее проекта. Центральное место тогда занимал поиск оптимального варианта организации государственной власти, института главы государства, хотя и дистанцированного от парламента и правительства, но обладающего всеми рычагами воздействия на них, имеющего реальные полномочия в области внутренней и внешней политики, в решении кадровых вопросов и в то же время не связанного ответственностью за работу исполнительной власти.
Опубликованные стенограммы и материалы Конституционного совещания дают представление о том, как складывался конституционный «облик» главы государства. К сожалению, в работе Конституционного совещания почти не слышен был голос оппонентов, представлявших интересы законодательной власти. Однако справедливости ради следует заметить, что многие из их доводов были предметом широкого обсуждения на заседаниях Конституционного совещания, в его рабочих группах и в весьма авторитетной по составу комиссии конституционного арбитража.
Президент России, как это следует из его статуса и полномочий, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах, предстает как бы в двух ипостасях:
1) главы государства, дистанцированного от ветвей власти, но обладающего одновременно значительной частью полно-
мочий каждой из них или не менее эффективными механизмами политического воздействия;
2) фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти, поскольку именно он реально формирует и контролирует Правительство РФ, отправляет в отставку, назначает и освобождает от должности его членов. Кроме того, в непосредственном подчинении президента находится ряд ведущих федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции внешних сношений, обороны, внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, а также весьма мощная администрация.
Отечественные государствоведы указывают на особое положение президента в системе федеральных институтов власти, исходя из того, что Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами.
Правоведы подчеркивают также арбитражный характер деятельности российского президента по аналогии с президентом Франции. Однако пока такие полномочия Президента РФ, как, например, разрешение споров между органами государственной власти, не занимают ведущего места в его деятельности. В. В. Путин на посту Президента РФ видел одну из главных задач в другом — в устранении причин разногласий, приведении регионального и федерального законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ, а властных структур всех субъектов власти — в единое правовое поле. Выход из него влечет ответственность, вплоть до отрешения от должности высшего должностного лица или роспуска законодательного органа. С учетом объема и значимости управленческих задач глава государства вынужден уделять больше внимания исполнительной власти, Правительству РФ.
Вместе с тем в отличие от Б. Н. Ельцина В. В. Путин активно сотрудничал с парламентом, явно предпочитая пользоваться конституционным правом внесения законодательных инициатив, принятия нормативных указов, восполняющих пробелы в федеральных законах.
В конституционной практике середины 90-х годов общерегулятивные нормы, определяющие основы правового положения президента (статья 80 Конституции РФ), интерпретировались как некие общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий. Как свидетельствует анализ ряда
постановлений Конституционного Суда РФ, именно эти статутные положения о главе государства являются достаточными основаниями для принятия так называемых законозамещающих указов. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года сформулирована позиция общего характера о том, что, поскольку президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, то, следовательно, издание им указов, восполняющих пробелы в законах, не противоречит Конституции РФ. При этом введены ограничительные рамки — указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а действовать они могут только до принятия по данному вопросу законодательных актов.
В научных кругах такая трактовка полномочий Президента РФ не получила поддержки. Напомним, что еще в XIX веке видный правовед А. Градовский полагал, что «закон определяет как содержание прав власти, так и обязанности подданных. У органов власти нет тайных прав, как у граждан нет тайных обязанностей». Именно обусловленность, связанность и ограничение законом действий любых структур власти — аксиома управления «на твердом основании законов». Скрытые, «подразумеваемые» полномочия президента — это, по существу, те тайные права, о которых можно узнать только после очередного толкования конституционных положений.
Одним из теоретиков доктрины «подразумеваемых» полномочий был М. В. Баглай, который говорил о праве президента самостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции». Функции главы государства «не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции»1.
По мнению Конституционного Суда РФ, для правоприменительной практики предпочтительнее издание нормативных указов президентом, чем отсутствие или коллизия норм законов.
Однако как президент может реализовать полномочия, если они не предусмотрены ни в Конституции, ни в федеральном законе?
Баглай М. В. Конституционное право РФ: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2001. С. 138.
Только исходя из компетенционной трактовки общерегулятивных норм-принципов, определяющих назначение, задачи и направления деятельности этого института. Между тем такие принципы не имеют прямого отношения к конкретным, в том числе «подразумевающимся», полномочиям. Они не закрепляют их, а могут только опосредовать такую необходимость, но не их наличие в самом законе.
В результате расширительной трактовки на первое место ставится не конституционность решений, а преимущественно вопросы политической целесообразности. Подобный подход аргументируется отсутствием прямого запрета для таких действий. Но для деятельности органов государственной власти неприменим принцип «разрешено все, что не запрещено». При этом сразу же проявляются негативные последствия — пределы полномочий каждого носителя государственной власти размываются, их правовое содержание становится неясным. Для развития правового государства необходимым условием является обязательность четкого определения границ полномочий институтов государственной власти. Если Конституция не содержит соответствующих полномочий президента, палат Федерального Собрания и Правительства РФ и прямой отсылки к федеральным законам, то исходить только из принципа прямого действия Конституции для оценки компетенции и правомерности решений соответствующего органа власти вряд ли возможно. Следуя такой логике, можно найти скрытые полномочия у парламента, федеральных судов, правительства, что представляется неким правовым абсурдом.
Обратим внимание на то, что практика издания указов экс-президентом РФ В. В. Путиным свидетельствует о том, что он не пошел по пути своего предшественника: реализации «скрытых полномочий», применения «указного законотворчества» даже в тех пределах восполнения пробелов в законах, которые разрешены Конституционным Судом РФ. Он избрал другой путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции. Свой тезис о «диктатуре закона» он развивал посредством законодательных инициатив по важнейшим проблемам государственного строительства, в том числе по обеспечению законности в действиях и решениях органов государственной власти.
Таким образом, за короткий период существования в России института президентства его позиции в системе органов государственной власти не только усилились, но и приобрели качественно новые черты. Современное положение Президента РФ — главы государства характеризуют не столько представительские функции, сколько политическое руководство институтами власти, об-
ширная сфера деятельности и широкие полномочия по обеспечению согласованной работы всех ветвей власти, взаимодействию государственных органов, определению основных направлений государственной политики. В этих условиях президент фактически выполняет роль направляющего и координирующего центра в системе государственной власти.
Для цивилизованного построения нового общественно-политического уклада в России институт президентства становится не только необходимым, но и безальтернативным, по крайней мере на ближайшую перспективу, но при непременном условии: глава государства, равно как правительство и парламент, должны находиться под контролем общества, нести правовую и политическую ответственность за злоупотребление властью.
Статус Президента РФ, закрепленный в Конституции РФ, является объектом весьма частого его исследования в Конституционном Суде РФ на предмет уточнения границ президентских полномочий в связи с неопределенностью, возникающей в практике функционирования механизма «разделения властей».
Так, 27 января 1999 года Конституционный Суд РФ принял постановление «О толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ», в котором указал, что не только Федеральное Собрание (Парламент) РФ, но и Президент РФ может осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции РФ к ведению Федерации, за исключением случаев, когда Конституция требует для решения конкретного вопроса принятия именно федерального закона или федерального конституционного закона. Президент РФ может издавать указы по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, если они не урегулированы актом парламента, то есть законом. Но эти указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Кроме того, в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ именно Президент и Правительство РФ (а не Федеральное Собрание) по смыслу Конституции РФ 1993 года компетентны определять структуру (то есть перечень) федеральных органов исполнительной власти.
Очень широкая формула президентских полномочий содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности трех указов Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятых в 1994 году и касавшихся восстановления конституционной закон-
ности и правопорядка в Чеченской Республике и обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности РФ1.
На основе толкования норм Конституции РФ Конституционный Суд РФ сформулировал новое полномочие Президента РФ. В постановлении говорится, что он вправе применять Вооруженные силы на территории РФ для разрешения внутренних конфликтов без санкции Совета Федерации в случае экстраординарной ситуации, аналогичной той, что сложилась в Чеченской Республике в период с осени 1991-го по декабрь 1994 года. Понятие «экстраординарная ситуация» неизвестно российскому законодательству. Оно впервые введено в правовой оборот анализируемым постановлением Конституционного Суда на основе толкования ряда конституционных норм. Не вторгаясь в сферу прерогатив законодателя, Конституционный Суд придал этому понятию качество правового института. Согласно его разъяснениям под экстраординарной ситуацией, с наличием которой Конституционный Суд отождествляет полномочия президента применять Вооруженные силы на территории РФ без санкции Совета Федерации, понимается ситуация, создающая реальную угрозу нарушения основополагающих принципов конституционного строя, в частности таких, как принцип федерального устройства, единства и территориальной целостности государства. В постановлении Конституционного Суда очерчены контуры (признаки) такой экстраординарной ситуации, создающей основания для применения президентом Вооруженных сил без санкции Совета Федерации. Суть экстраординарной ситуации заключается в том, что в субъекте РФ была разрушена система законных органов власти; созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой; имели место массовые нарушения прав и свобод граждан; в одностороннем порядке субъектом РФ решен вопрос об изменении его статуса и выходе из состава Российской Федерации; прекращено действие Конституции РФ на территории субъекта РФ, а неоднократные попытки федеральной власти мирным путем разрешить сложившуюся ситуацию ни к чему не привели. В таком случае, как отмечено в постановлении Конституционного Суда, Президент РФ в целях обеспечения государственной целостности РФ, конституционных прав и свобод вправе использовать Вооруженные силы РФ на территории РФ. Данное постановление Конституционного Суда РФ было весьма актуально в период, когда отсутствовало специальное регулирование процедуры
Российская газета. 1995. 11 августа.
использования Вооруженных сил РФ на территории РФ. Ныне же эта процедура регулируется федеральными конституционными законами: от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 года «О военном положении». В них говорится, что на основании указа Президента РФ Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного (военного) положения, а именно:
• для поддержания особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное (либо воинское) положение, и выезда с нее;
• для охраны объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта и объектов, представляющих особую опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды (а при военном положении — также и для охраны военных, важных государственных и специальных объектов);
• для пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований (при введении чрезвычайного и военного положения);
• для разъединения противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники (при введении чрезвычайного положения);
• для пресечения террористической и диверсионной деятельности (специфическая задача, решаемая при введении военного положения);
• для участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасения жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (при чрезвычайном положении);
• для участия в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями (при военном положении) (статья 17 Закона о чрезвычайном положении и статья 10 Закона о военном положении).
Кроме того, в анализируемом постановлении Конституционного Суда РФ сформулирована новая концепция статуса Президента РФ в механизме «разделения властей». Суть правовой позиции Конституционного Суда заключается в том, что статус Президента РФ, помимо прямых конституционных установлений, следует отождест-
влять с так называемыми «подразумеваемыми» полномочиями. «Конституция Российской Федерации определяет, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке, — говорится в постановлении. — Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83—89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация президентом своей компетенции "в установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции РФ задач во исполнение указов президента».
На основании проверки вышеназванных указов Президента РФ и постановления Правительства РФ Конституционный Суд, дав расширительное толкование конституционного статуса Президента РФ, выдвинул также концепцию допустимости прямого применения президентом конституционных норм. Согласно позиции Конституционного Суда, в случае, когда законодательная база несовершенна — законодательство пробельно, противоречиво, устарело (в частности, Конституционный Суд констатировал несовершенство законодательства об обеспечении обороны и безопасности), отсутствие в Российской Федерации надлежащей законодательной основы использования Вооруженных сил РФ и других войск для обеспечения гарантий конституционного строя «существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм», закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции РФ.
Место Президента РФ в системе органов государственной власти
Основой характеристики правового статуса любого учреждаемого Конституцией РФ государственного органа являются: 1) установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая его функциональное назначение; 2) место, которое ему отводится в системе органов государственной власти. Последний признак хотя и является производным, но имеет определенное правовое значение, поскольку в нем выражается заложенная в Конституции РФ концепция построения системы государственной власти. Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к анализу
статуса Президента РФ являются статья 80 Конституции РФ и место главы, посвященной Президенту РФ, в тексте Конституции РФ.
Согласно Конституции РФ главенствующую роль в государственной системе играет Президент РФ. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Перед президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.
Положение президента в системе органов государственной власти связано с конституционными прерогативами главы государства по отношению прежде всего к исполнительной власти. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, он вместе с тем находится ближе к исполнительной, нежели к другим ветвям власти. Это сближение главы государства с исполнительной властью находит выражение в конкретных конституционных полномочиях президента как главы государства.
Предпосылки этой конституционной ситуации связаны с особенностями формирования правительства в России. Конституция не связывает процесс формирования правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными словами, правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства либо без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однако конкретная историческая ситуация, при которой состав правительства не отражает парламентское большинство, может служить источником проблем в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами его деятельности, в частности законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность исполнительной власти, ее неспособность решать насущные задачи.
Наделенные широкими полномочиями и постоянно взаимодействующие президент и правительство — два самостоятельных
носителя государственной власти, в значительной степени соприкасающиеся при выполнении возложенных на них функций. При оценке взаимоотношений президента и правительства необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны президенту не только Конституцией РФ, но и федеральными законами. Согласно статье 30 Федерального конституционного закона от 3 ноября 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» и пункту 2 статьи 80 Конституции РФ президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие правительства и других органов власти. Осуществляя это полномочие, он принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов весьма непросто, учитывая затяжной экономический кризис, а также разные политические ориентиры парламентского большинства в Государственной Думе и членов правительства.
Для преодоления подобной ситуации законодатель установил ряд прерогатив президента, пользуясь которыми он в текущем режиме может влиять на деятельность правительства: утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти, назначение заместителей председателя правительства и министров, право председательствовать на заседаниях правительства, контроль за законностью его актов, непосредственная подчиненность президенту «силовых» ведомств. Президент имеет право отправить правительство в отставку или принять отставку премьера, которая автоматически влечет за собой отставку правительства в целом.
Таким образом, во взаимоотношениях президента с правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом значительно более тесно, нежели другие ветви власти, связаны с президентом, непосредственно подконтрольны ему.
В судебной сфере Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ. В свою очередь, при решении вопроса отрешения президента от должности Верховный Суд дает заключение о том, что в действиях президента имеются признаки состава преступления; Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Осуществление полномочий, возложенных Конституцией РФ на президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимо для того, чтобы мотивация воли президента основывалась на высших долгосрочных интересах России, а не на учете колебаний и раскладе противоборствующих политических сил в парламенте.
Объединительная функция Президента РФ проявляется в том, что он согласно Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президенту предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти этих субъектов. В основе регулирования отношений между президентом и Федеральным Собранием лежит обеспечение самостоятельности и независимости этих властных институтов. Но это не значит, что они полностью разделены. С одной стороны, установлены обязательные связи между ними (обращение президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представление президентом законопроектов, кандидатов на соответствующие должности, подписание законов). С другой стороны, Конституция РФ предусматривает систему сдержек и противовесов в виде возможности отрешения президента от должности и роспуска президентом Государственной Думы Федерального Собрания. Президент вправе принимать указы и распоряжения, но его акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Президент может отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, но в установленном порядке Государственная Дума и Совет Федерации способны преодолеть его вето. Велика роль неправовых норм во взаимодействии президента и Федерального Собрания, так называемых «правил игры». Не менее важно внедрение в практику таких форм, как участие президента или его представителей в парламентских слушаниях, его выступление в палатах парламента, на заседаниях комиссий и депутатских групп, консультации с политическими фракциями.
При президенте действуют консультативные органы: Совет безопасности и Государственный совет, где он председательствует.
Президент формирует также свою администрацию и осуществляет общее руководство ею. Администрация обеспечивает
деятельность главы государства, создает условия для реализации им функций гаранта Конституции. При этом сама администрация органом власти не является.
В структуру президентской власти входят полномочные представители президента в федеральных округах.
Реализуя свои конституционные полномочия, президент через своих полномочных представителей в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде РФ взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти. Это проявляется, например, в использовании главой государства права законодательной инициативы, подписании принятых парламентом законов, обращениях в Конституционный Суд с запросами о соответствии федеральных законов и законов субъектов РФ федеральной Конституции.
Место Президента РФ в системе органов государственной власти сложилось не сразу. С введением в РСФСР института президента и выборами в июне 1991 года первого Президента РСФСР была заложена основа конституционного кризиса. Кризис был предопределен половинчатостью конституционной реформы 1990—1991 годов, когда в Конституцию РСФСР 1978 года были искусственно вмонтированы элементы механизма разделения властей и введена должность Президента РСФСР при сохранении неопределенного статуса Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти, имеющего право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Очень скоро обнаружились противоречия конституционных норм, не разграничивших четко на тот момент полномочия исполнительной, судебной и законодательной власти. Как известно, формировавшаяся под конституционно закрепленную идею руководящей роли КПСС и сложившаяся за 70 лет советского строительства система организации государственной власти в СССР не имела к началу 90-х годов никаких зазоров и ниш в конституционно-правовом механизме и инфраструктуре государственного управления для принятия совершенно инородного для себя звена. Тем более что речь шла о должности главы государства — президенте, избираемом гражданами на основе их прямого волеизъявления. Таким образом, вмонтированное в структуру Конституции РСФСР чужеродное звено (по идеологии этой Конституции) в виде института президентства еще больше нарушило и так шаткий баланс отношений представительной и исполнительной власти: с одной стороны — Президент РСФСР, являющийся в соответствии со статьей 121 Конституции РСФСР высшим
должностным лицом во властной иерархии страны и одновременно главой исполнительной власти, с другой стороны — Съезд народных депутатов, определенный статьей 104 Конституции РСФСР в качестве высшего органа государственной власти, имеющего право принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, относящийся к ведению Федерации. Именно эта коллизия конституционных норм, спровоцировавшая противостояние и противопоставление формальных полномочий исполнительной власти во главе с Президентом РСФСР и законодательных органов в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, осложнившая их взаимодействие, а также невозможность разрешения этой коллизии правовыми методами в рамках старого Основного закона, и заложила политико-правовую основу кризиса 1993 года. Замена Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти.
Возникла идея сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства. В рамках работы Конституционного совещания уже к лету 1993 года вопросы и проблемы, касающиеся взаимоотношений и взаимодействия главы государства и парламента, были концептуально решены и сформулированы в тексте проекта новой Конституции РФ.
Полномочия парламента как законодательного органа в проекте новой Конституции РФ были существенно расширены. В то же время исполнительная власть получила необходимую самостоятельность, избавляясь от управляюще-распорядительного пресса со стороны законодательной власти.
Таким образом, парламент становился в прямом, общепринятом смысле законодательным органом и статусно выравнивался с другими ветвями власти, обеспечивая тем самым необходимый конституционно-правовой баланс. Поэтому и необходима была новая Конституция суверенной России, которая бы поставила точку в этом болезненном процессе, четко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими ее основными субъектами, в том числе президентом как главой государства и гарантом Конституции и Федеральным Собранием в качестве законодательного органа — парламента.
