CC BY
84УДК 342.82
М.Г. Коваленко,
соискательница при кафедре государственного строительства Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого»,
г. Харьков
ПРАВОВАЯ ОСНОВА РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ В УКРАИНЕ
Ответственное отношение государства к обеспечению избирательных прав граждан Украины на принципах верховенства права предопределяет необходимость формирования полной, достаточной, действенной и системной правовой основы регистрации избирателей. Однако сегодня нормативное регулирование отношений электоральной регистрации является недостаточно упорядоченным, часто взаимно не согласованным. Это определяет важность, актуальность раскрытия вопросов правовых принципов регистрации, особенно в условиях системного обновления избирательного законодательства Украины.
Несмотря на то, что избирательная проблематика является одной из наиболее изучаемых в отечественной правовой науке, вопрос регистрации избирателей требует фрагментарного исследования. Отдельные их аспекты освещены в работах таких ученых, как Н.В. Богашева, В.М. Кампо, Ю.Б. Ключковский, М.И. Коваль, В.Ф. Погорилко, С.Г. Серегина, М.И. Ставнийчук, Т.В. Стешенко, Ж.И. Усенко-Черная, А.П. Шумляк и др.
Цель данной публикации - комплексный анализ правовых основ регистрации избирателей в Украине и определение роли ее элементов в регулятивном механизме этого процесса.
Правовую основу регистрации избирателей в Украине составляет система юридических норм -конституционных, законодательных и норм подзаконных актов. Хотя институт регистрации избирателей и не нашел своего непосредственного закрепления в тексте Конституции Украины, это не исключает последнюю из его правовых основ и не уменьшает роли конституционных норм в механизме правового регламентирования соответствующих общественных отношений [2; 1996. - № 30. - Ст. 141].
Регулятивное воздействие конституционно-правовых норм осуществляется по 3-м основным направлениям. Первый - определение основ политической системы страны посредством норм-принципов: демократизма (ст. 1), гуманизма (ст. 3), народовластия (ст. 5), верховенства права (ст. 8), законности (ст. 19) и т.д. Указанные нормы характеризуются наибольшей степенью обобщенности, но даже при этом им нельзя отказать в поведенческом характере: они несут в себе главные параметры (пределы, условия, общую цель, средства) деятельности уполномоченных субъектов по обеспечению реализации избирательного права граждан [17, с. 25].
Второе направление конституционно-правовой регламентации норм связано с закреплением избирательного права граждан Украины и его принципа, а именно: а) права граждан свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 38), что обусловливает необходимость введения института регистрации избирателей; б) права голоса (ст.70), что определяет условия регистрации лиц как избирателей, приобретение ими соответствующего статуса; в) таких принципов избирательного права, как всеобщность, свобода, равенство (ст.71), которые нормативно обеспечивают полноценную реализацию этого права, очерчивают основные требования относительно характера, порядка регистрации, содержания регистрационных данных; г) требования периодичности выборов, вытекающие из содержания ряда статей Конституции Украины (статьи 77, 103 и 141), чем определяется необходимость систематической актуализации базы данных Государственного реестра избирателей (далее - Реестр), обновление списков избирателей.
Третье направление представляет собой конституционно-правовое регулирование гарантий прав граждан Украины, распространяющихся на избирательные права и отношения регистрации избирателей. К таким гарантиям следует отнести: (а) незыблемость конституционных прав (ст. 21), что делает невозможным незаконное лишение лица статуса избирателя; (б) противоправная отмена его регистрации или создание препятствий в реализации им права голоса, (в) равноправие (ст. 24), чем запрещаются любые привилегии или ограничения регистрации избирателей по признакам, определенным Основным Законом, (г) защита конфиденциальной информации о лице (ст. 32), чем обусловливаются особый режим публичности Реестра, необходимость установления юридического механизма защиты и безопасности персональных
данных избирателей; (д) свобода передвижения и свободный выбор места жительства (ст. 33), что требует обеспечения регистрации избирателей независимо от места их пребывания, урегулирования порядка определения и изменения избирательного адреса граждан Украины; (е) направление обращений (ст.40) и судебную защиту (ст. 55), которые конкретизируются в комплексе процессуальных прав избирателей в отношениях с органами Реестра.
Посредством конституционно-правовых норм отношения регистрации избирателей нормируются и оцениваются. При этом важно не то, чтобы эти отношения непосредственно были урегулированы конституционными нормами, а степень их соответствия главным принципам и целям конституционной регламентации. Это обусловлено тем, что Конституцией невозможно охватить все многообразие общественных отношений и институтов, да и не надо стремиться к этому. Основной Закон интегрирует общественные отношения и одновременно "укрупняет" права и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения. Такие предписания ставят развитие общественных отношений в определенные юридические рамки и образующие его руководящие принципы [18, с. 58].
Кроме того, конституционно-правовые нормы определяют условия и основания имплементации норм международного права, которые устанавливают международно-правовые стандарты регистрации избирателей, защиты персональных данных и направлены на разрешение возможных коллизий между соответствующими нормами международного и национального права. По субъектно-территориальной сфере распространения международно-правовые стандарты образуют несколько уровней: (а) базовый, который составляют стандарты универсальные, общего характера, и (б) региональный, охватывающий принципы и требования более конкретизированные, принятые в рамках региональных организаций. Особую роль на пути евроинтеграции Украины играют европейские избирательные стандарты, которые в научных источниках предлагается рассматривать как «многоуровневую систему политико-правовых принципов и требований относительно надлежащей подготовки, проведения выборов и определения их результатов, направленных гарантировать плюралистическую демократию, основные права и свободы человека и гражданина, признанные европейским сообществом образцом оптимальной общественной и государственной жизни» [16, с. 39].
Универсальные (общие) избирательные стандарты, закрепленные сначала во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. [1, с. 194-198], впоследствии были конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. [1, с. 198-202]. К числу их основных источников также относят Конвенцию о политических правах женщин 1952 г. [8], Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. [1, с. 206-208], Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г. [1, с. 288-290], Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов 1994 г. [4], Всемирную декларацию о демократии 1997 г. [3]. Источниками европейских стандартов выступают Конвенция о защите прав человека и основоположных свобод 1950 г. [1, с. 221-243], Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. [5], Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. [20], Отчет рекомендуемых норм при проведении выборов: Руководящие принципы и пояснительный доклад, принятый Европейской (Венецианской) комиссией «За демократию посредством права» 2006 г. [6], а также ряд других правовых актов. Степень детализации нормативного регулирования отношений регистрации избирателей в этих документах разна. Важное значение в системе европейских стандартов относительно этой процедуры имеет Конвенция о защите лиц в связи с автоматизированной обработкой персональных данных 1981 [10; 2011. - № 1. - Ст. 85].
Анализируя роль международных стандартов в правовом механизме регистрации избирателей, следует выделить ее аспекты - регулятивный и содержательный. Первый заключается в непосредственном действии норм международно-правовых договоров, ратифицированных Верховной Радой Украины, на территории Украины на основании ч. 1 ст. 9 Конституции Украины; второй характеризует опосредованное действие таких стандартов: международно-правовые нормы определяют пути развития национального законодательства. Оба указанные аспекты, взаимодополняя друг друга, призваны обеспечивать универсализацию нормативного упорядочения процедур регистрации избирателей, гарантировать всеобщее избирательное право и свободные демократические выборы как демократическое достояние европейского и мирового сообщества.
Отношения регистрации избирателей законодательно регламентируются на основании и в соответствии с конституционными предписаниями, с учетом международно-правовых стандартов. Эта регламентация является комплексной и осуществляется в первую очередь посредствам избирательных законов и Закона Украины «О Государственном реестре избирателей» [2; 2007. - № 20. - Ст. 282]. До принятия этого Закона вопросы составления списков избирателей, функционирования органов, уполномоченных осуществлять эту деятельность, организации контроля за процессом подготовки и достоверностью списков избирателей определялись соответствующими законами о выборах. С принятием упомянутого Закона законодательная модель урегулирования указанных общественных отношений претерпела существенные изменения. Сейчас он играет роль базового закона. Вопросы составления избирательных списков, ознакомления с ними, обжалования неправильностей, уточнения списков находят свое закрепление в ряде законов Украины о выборах. Это обусловлено следующим: если регистрация
избирателей - это постоянно осуществляемый уполномоченными государственными органами процесс сбора, систематизации и использования сведений об избирателях с целью обеспечения реализации ими своих избирательных прав, то составление и уточнение списков избирателей как документированных данных государственной регистрации имеет сроковый характер и выступает одним из этапов избирательного процесса.
Закон Украины «О Государственном реестре избирателей» был принят парламентом Украины 22 февраля, а вступил в силу 27 марта 2007 г. Им были определены правовые и организационные принципы создания и ведения единого Государственного реестра избирателей: закреплены юридический статус Реестра, система его органов, порядок ведения и использования его персональных данных, обжалования нарушений указанного Закона и ответственность за них. Рассматриваемым Законом были легализованы такие категории, как «избирательный корпус», «избирательный адрес», «идентификационные персональные данные избирателя», определены конкретные направления развития избирательного законодательства, в частности, путем принятия закона о территориальной организации выборов, внесения изменений в действующие избирательные законы, совершенствования порядка организации и проведения выборов в Украине. Важным шагом на пути правового обеспечения регистрации избирателей стало установление юридической ответственности за нарушение требований настоящего Закона: были внесены
соответствующие дополнения в Кодекс об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс Украины.
В целом же и ученые, и европейские эксперты, и специалисты-практики отметили системное и достаточно детальное регулирование Законом Украины «О Государственном реестре избирателей» соответствующего комплекса общественных отношений, что стало качественным прорывом в оптимизации избирательных процедур [См.: 7; 19, с. 26; 22, с. 121]. Вместе с тем следует подчеркнуть, что он не был лишен определенных недостатков, в частности, в определении избирательного адреса избирателя, временного изменения места голосования, обеспечении публичности Реестра, уточнении его сведений по инициативе избирателя, обновлении персональных данных. Это обусловило внесение в него сначала выборочных изменений и дополнений, направленных на устранение внутренних противоречий Закона и на согласование его положений с нормами действующего избирательного законодательства [2; 2009. - № 50. -Ст. 754], а затем - и системный пересмотр содержания правового регламентирования путем изложения этого Закона в новой редакции [2; 2011. - № 5. - Ст. 34].
Дальнейшее совершенствование законодательной базы регистрации избирателей связано в основном с урегулированием организационных аспектов функционирования Реестра: (1) введением постоянной системы территориальной организации выборов; (2) созданием реестра избирательных округов и участков; (3) обеспечением взаимодействия его с Государственным реестром; (4) унификацией порядка составления и уточнения списков избирателей; (5) урегулированием его исключительно нормами изучаемого закона; (6) изменением порядка учета избирателей, находящихся за рубежом; (7) более четким использованием данных относительно лиц, неспособных передвигаться самостоятельно [21, с. 37, 38].
С нашей точки зрения, рассматриваемый Закон, фактически охватывая отношения регистрации избирателей как важной организационно-правовой гарантии избирательных прав граждан Украины, сводит их к техническим процедурам формирования и ведения Реестра - специализированной автоматизированной информационно-телекоммуни-кационной системы. Такая модель законодательной регламентации не может быть признана оптимальной и не соответствует в полной мере принципу верховенства права. Улучшению законодательной базы регистрации избирателей должен послужить предстоящий Избирательный кодекс Украины, в отдельной главе которого надо определить гарантии избирательных прав граждан Украины, упорядочить отношения их регистрации, статус Реестра, унифицированные процедуры составления и уточнения их списков. Это будет способствовать единообразию избирательных процедур по отдельным видам выборов, которые сегодня имеют существенные различия.
К правовому механизму регистрации избирателей следует отнести также нормы иных Законов Украины («О Центральной избирательной комиссии» [2; 2004. - № 36. - Ст. 448], «О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине» [2; 2004. - № 15. - Ст. 232], «О защите персональных данных» [2; 2010. - № 34. - Ст. 481], «О защите информации в информационно-телекоммуникационных системах» [2; 1994. - № 31. - Ст. 286], «Об обращениях граждан» [2; 1996. - № 47. - Ст. 256], «О доступе к публичной информации» [10; 2011. - № 10. - Ст. 446] и др.), предмет регулирования которых частично затрагивает отношения регистрации избирателей.
Важное место в правовом фундаменте регистрации избирателей занимает блок подзаконных нормативно-правовых актов. Невозможность смоделировать в одном законе все организационные, процедурно-процессуальные отношения, потребность обеспечения оперативного и динамичного их упорядочения обусловливают значительную роль вышеуказанных актов. К тому же следует учитывать и необходимость соблюдения функционально-компетенцийной специализации отдельных органов государственной власти в определенной сфере общественных отношений. Если подзаконные акты Верховной Рады Украины, Президента Украины в данной сфере правоотношений имеют преимущественно
общий характер и повязываются с обеспечением политико-правовых условий реализации избирательных прав граждан, то акты правительства, отдельных министерств и ведомств, Центральной избирательной комиссии направлены на организацию выполнения предписаний вышеназванных законов.
Подзаконное нормативное регламентирование отношений регистрации избирателей основывается на нормах Закона Украины «О Государственном реестре избирателей» и иных названных ранее законов, которыми предусматривается необходимость принятия конкретного подзаконного акта, указываются вопросы, требующие разрешения определенным государственным органом. Так, 12 норм этого Закона (ч. 3 ст. 7, ч. 2 ст. 11 и др.) указывают на обязательный предмет подзаконного нормотворчества. Четко им определён и субъект издания правового акта, который служит важным правовым средством обеспечения выполнения предписаний Закона, способствует соблюдению требований законности в деятельности соответствующих государственных органов. Законность правового регулирования может также основываться на более общих нормах законов, отдельных полномочиях государственных органов. Например, определенные Законом Украины «О Центральной избирательной комиссии» полномочия ЦВК по обеспечению единообразного применения законодательства Украины о выборах и референдуме на всей территории государства, принятие обязательных для использования в работе избирательных комиссий и комиссий по референдумам разъяснений и рекомендаций, выполнение функций распорядителя Реестра и обеспечение его ведения и функционирования согласно законодательству (пункты 4, 5, 8 ч. 1 ст. 17) выступают правовой почвой для издания данным государственным органом разъяснений, в частности, относительно использования информации с этого Реестра при полном обеспечении доступа к публичной информации, гарантирования достоверности сведений Реестра с учетом изменений, внесенных в уточненные списки избирателей для проведения голосования, и ряда других актов.
Предметом подзаконного нормативно-правового упорядочения в сфере регистрации избирателей выступают несколько групп общественных отношений, а именно:
(1) которые возникают в связи с организацией работы органов Реестра. Например, постановлениями Кабмина Украины от 26 июня 2007 г., № 868 [10; 2007. - № 868. - Ст. 1968] и 18 июля 2007г., № 943 [10; 2007. - № - 943. - Ст. 2166] утверждены Типовые положения об органе (отделе) ведения Государственного реестра избирателей и о региональном органе (отделе) администрирования Государственного реестра избирателей [10; 2007. - № 48. - Ст. 1968], очерчены вопросы образования этих органов;
(2) процедурно-процессуальные, характеризующие порядок ведения Реестра, в частности, Порядок организационно-правовой подготовки и выполнения действий по ведению Государственного реестра избирателей был определен постановлением ЦВК от 20 января 2011 г., № 13 [13; 2011. - № 13];
(3) которые складываются при осуществлении контроля, обеспечении публичности Реестра. Например, постановлением этого же органа от 5 ноября 2010 г., № 516 установлен Порядок предоставления электронной копии базы данных Государственного реестра избирателей представителю политической партии для осуществления политической партией публичного контроля за ведением Государственного реестра избирателей [12; 2010. - № 516];
(4) отношения по защите и обеспечению безопасности данных Реестра. Так, постановлением ЦВК от 15 октября 2009 г., № 154 [11; 2009. - № 154] урегулирован Порядок доступа органов ведения Государственного реестра избирателей к базе данных Государственного реестра избирателей. Кроме того, как уже отмечалось, в форме подзаконных нормативно-правовых актов даются разъяснения требований законов, а также утверждаются формы документов, стандартов и требования к ним. Распоряжением Кабмина Украины от 25 июля 2007 г., № 563-р [15; 2007. - № 563] утверждены системные классификаторы, необходимые для функционирования Реестра, постановлением ЦВК от 13 января 2011 г., № 6 [14; 2011. - № 6. - Ст. 1968] приняты формы представлений со сведениями об избирателях (лицах), на основании которых осуществляется периодическое обновление персональных данных Реестра.
Отдельные уровни правовых принципов регистрации избирателей образуют распоряжения глав местных государственных администраций и локальные нормативно-правовые акты, издаваемые по вопросам организации деятельности органов ведения и администрирования Реестра, охватывающие: (а) утверждение положений об этих органах и (б) обеспечение взаимодействия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, учреждений, организаций относительно ведения Реестра, формирования и уточнения списков избирателей.
Итак, можем констатировать, что подзаконные нормативно-правовые акты обеспечивают комплексность правового упорядочения отношений регистрации избирателей. Впрочем, последнее должно иметь рациональный и системный характер, основываться на предписаниях законов, иначе, как отмечает Н.Р. Нижник, при издании таких актов может возникнуть нежелательное увеличение или дублирование нормативного материала [9, с. 87].
Подводя итог приведенному, отметим, что элементы правовой основы регистрации избирателей представляют собой не простую совокупность норм. Они находятся в системообразующих отношениях, связях взаимообусловленности и взаимозависимости. Это определенная иерархия как по юридической силе,
так и по степени обобщенности отношений, которые они упорядочивают. При этом системообразующими факторами выступают нормативно-правовой характер элементов и предмет их регламентирования. Анализ же существующего состояния правовой регламентации отношений свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования, системного и комплексного обновления модели законодательного регулирования.
Список литературы: 1. Буроменський М.В. Міжнародне право в документах. - Х.: Вид. Нац. ун-ту внутр. снрав, 2003. - 376 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Всесвітня Декларація нро демократію від 10.10.1997 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.zatulin.ru/institute/sbornik/037/00.shtml. 4. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов: принята па 154 сессии Совета Межпарламентского Союза [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_ declaration1 994.html. 5. Документ Копенгагенської паради Конференції щодо людського виміру НБСЄ від 29.06.1990 р. [Электрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_082. 6. За демократію через право: висновок Європейської комісії (Венеціанська) щодо Закону "Про вибори пародпих депутатів України" від 2.03.2006 р. [Електрон. ресурс]. -Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua70/6942. 7. Забезпечення достовірності даних Державного реєстру виборців: Звіт, нідгот. па занит Координатора проектів ОБСЄ в Україні за підсумками візиту експертів БДІПЛ до України від 12 - 16 травня 2009 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://oscepcu.org/latest_documents/documents/. 8. Конвенція нро політичні нрава жінок від 20.12.1952 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_156. 9. НижникН.Р Государственноуправленческие отношения в демократии-ческом обществе: Мопогр. - Киев: ИГП НАН Украины, ОП «Миронівська друкарня», 1995. -208 с. 10. Офіційний віспик України. 11. Про Порядок доступу органів ведення Державного реєстру виборців до бази даних Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 15.10.2009 р., N° 154 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0154359-09. 12. Про Порядок падаппя електронної копії бази даних Державного реєстру виборців представнику політичної партії для здійснення політичною партією публічного контролю за веденням Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 05.11.2010 р., N° 516 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0516359-10. 13. Про Порядок організаційно-правової підготовки і виконання дій щодо ведення Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 20.01.2011 р., № 13 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v001 3359-11. 14. Про форми нодапь з відомостями нро виборців (осіб), па підставі яких здійснюється періодичне поновлення персональних даних Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 13.01.2011 р., № 6 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=v0006359-11. 15. Про затвердження системних класифікаторів, необхідних для функціонування Державного реєстру виборців: Рознорядж. КМУ від 25.07.2007 р., № 563-р [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=563-2007-%F0. 16. Серьогіна С.Г. Європейські стандарти виборів і виборче законодавство України // Вісп. ЦВК України. - 2007. - № 1. - С. 38-44. 17. Скурко Е.В. Принципы нрава: Мопогр. -М.: Ось - 89, 2008. - 192 с. 18. Тодыка Ю.Н. Конституция Украины: проблемы теории и практики: Мопогр. - Харьков: Факт, 2000. -608 с. 19. Усенко-ЧорнаЖ Державний реєстр виборців - якісно повий крок до демократичних виборів // Вісп. ЦВК України. - 2007. -№ 1 (7). - С. 26-31. 20. Хартія основних нрав Європейського Союзу від 07.12.2000 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_524. 21. Шелестов О. Государственный реестр избирателей - прогресс в качестве списков избирателей // Вісп. ЦВК України. - 2011. - № 1 (20). - С. 35-38. 22. Шумляк О. Закоп України «Про Державний реєстр виборців»: переваги і недоліки // Право України. - 2008. - № 9. - С. 120-125.
ПРАВОВАЯ ОСНОВА РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ В УКРАИНЕ
Коваленко М.Г.
Проанализирована система правовых актов, регулирующих регистрацию избирателей. Рассмотрены конституционные основы данных правоотношений. Охарактеризованы направления законодательного и подзаконного регулирования.
Ключевые слова: регистрация избирателей, выборы, избирательные нрава граждан, избирательное
нраво.
LEGAL BASIS OF VOTERS’ REGISTRATION IN UKRAINE Kovalenko M.G.
The system of legal document regulating registration of voters is analysed. The constitutional bases of registration are considered. Directions legislative and administrative regulations are characterized.
Key words: registration of voters, elections, suffrages of citizens, electoral law.
Поступила в редакцию 15.06.2011 г.
