CC BY
125
М.Г. Коваленко, здобувачка при кафедрі державного будівництва Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»,
м. Харків
ПРАВОВА ОСНОВА РЕЄСТРАЦІЇ ВИБОРЦІВ В УКРАЇНІ
Відповідальне ставлення держави до забезпечення виборчих прав громадян України на засадах верховенства права зумовлює необхідність формування повної, достатньої, дійової й системної правової основи реєстрації виборців. Проте сьогодні нормативне регулювання відносин електоральної реєстрації є недостатньо впорядкованим, часто взаємно неузгодженим. Це визначає важливість, актуальність дослідження питань правових підвалин реєстрації, особливо за умов системного оновлення виборчого законодавства України.
Незважаючи на те, що виборча проблематика є однією з найбільш досліджуваних у вітчизняній правовій науці, питання реєстрації виборців вимагають фрагментарного вивчення. Окремі їх аспекти висвітлені у працях таких учених, як Н.В. Богашева, В.М. Кампо, Ю.Б. Ключковський, М.І. Коваль, В.Ф. Погорілко, С.Г. Серьогіна, М.І. Ставнійчук, Т.В. Стешенко, Ж.І. Усенко-Чорна, О.П. Шумляк та ін.
Мета даної публікації - комплексний аналіз правових засад реєстрації виборців в Україні й визначення ролі її елементів у регулятивному механізмі цього процесу.
Правову основу реєстрації виборців в Україні становить система юридичних норм - конституційних, законодавчих і норм підзаконних актів. Хоча інститут реєстрації виборців і не знайшов свого безпосереднього закріплення в тексті Конституції України, це не виключає останню з його правових засад і не зменшує ролі конституційних норм у механізмі правового регламентування відповідних суспільних відносин [2; 1996. - №
30. - Ст. 141].
Регулятивний вплив конституційно-правових норм здійснюється за 3-ма основними напрямками. Перший - визначення засад політичної системи країни за допомогою норм-принципів: демократизму (ст.1), гуманізму (ст.3), народовладдя (ст.5), верховенства права (ст.8), законності (ст.19) тощо. Указані норми характеризуються найбільшим ступенем узагальненості, але навіть при цьому їм не можна відмовити в поведінковому характері: вони несуть у собі основні параметри (межу, умови, загальну мету, засоби) діяльності уповноважених суб'єктів із забезпечення реалізації виборчого права громадян [17, с.25].
Другий напрямок конституційно-правової регламентації норм пов'язано з закріпленням виборчого права громадян України та його засад: а) права громадян вільно обирати й бути обраними до органів державної влади й органів місцевого самоврядування (ст.38), що зумовлює необхідність запровадження інституту реєстрації виборців; б) права голосу (ст.70), що визначає умови реєстрації осіб як виборців, набуття ними відповідного статусу; в) таких принципів виборчого права, як загальність, вільність, рівність (ст.71), які нормативно забезпечують повноцінну реалізацію цього права, окреслюють основні вимоги щодо характеру, порядку реєстрації, змісту реєстраційних даних; г) вимоги періодичності виборів, яка випливає зі змісту низки статей Конституції України (статті 77, 103 і 141), чим визначається необхідність систематичної актуалізації бази даних Державного реєстру виборців (далі - Реєстр), оновлення списків виборців.
Третій напрямок становить конституційно-правове регулювання гарантій прав громадян України, що поширюються на виборчі права й відносини реєстрації виборців. До таких гарантій слід віднести: (а) непорушність конституційних прав (ст.21), що унеможливлює незаконне позбавлення особи статусу виборця; (б) протиправне скасування його реєстрації або створення перешкод у реалізації ним права голосу; (в) рівноправ'я (ст.24), чим забороняються будь-які привілеї чи обмеження реєстрації виборців за ознаками, визначеними Основним Законом; (г) захист конфіденційної інформації про особу (ст.32), чим зумовлюється особливий режим публічності Реєстру, необхідність установлення юридичного механізму захисту й безпеки персональних даних виборців; (д) свобода пересування й вільний вибір місця проживання (ст.33), що вимагає забезпечення реєстрації виборців незалежно від місця їх перебування, врегулювання порядку визначення та зміни виборчої адреси громадян України; (е) направлення звернень (ст.40) та судовий захист (ст.55), які конкретизуються в комплексі процесуальних прав виборців у відносинах з органами Реєстру.
За допомогою конституційно-правових норм відносини реєстрації виборців нормуються й оцінюються. При цьому важливим є не те, щоб ці відносини безпосередньо були врегульовані конституційними нормами, а ступінь їх відповідності основним принципам і цілям конституційної регламентації. Це зумовлено тим, що Конституцією неможливо охопити все різноманіття суспільних відносин
та інститутів, та й не треба прагнути до цього. Основний Закон інтегрує суспільні відносини й одночасно “укрупнює” права й обов'язки, трансформуючи їх в узагальнені оцінки поведінки. Такі приписи ставлять розвиток суспільних відносин у певні юридичні рамки й утворюють його керівні засади [18, с. 58].
Крім того, конституційно-правові норми визначають умови й підстави імплементації норм міжнародного права, які встановлюють міжнародно-правові стандарти реєстрації виборців, захисту персональних даних і які спрямовані на вирішення можливих колізій між відповідними нормами міжнародного й національного права. За суб'єктно-територіальною сферою поширення міжнародно-правові стандарти утворюють декілька рівнів: (а) базовий, що складають стандарти універсальні, загального характеру і (б) регіональний, що охоплює принципи й вимоги більш конкретизовані, прийняті в межах регіональних організацій. Особливу роль на шляху євроінтеграції України відіграють європейські виборчі стандарти, які в наукових джерелах пропонується розглядати як «багаторівневу систему політико -правових принципів і вимог щодо належної підготовки, проведення виборів та визначення їх результатів. Ця система спрямована гарантувати плюралістичну демократію, основні права та свободи людини і громадянина, визнані європейською спільнотою взірцем оптимального суспільного і державного життя» [16, с.39].
Універсальні (загальні) виборчі стандарти, закріплені спочатку в Загальній декларації прав людини 1948 р. [1, с. 194-198], згодом були конкретизовані в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 р. [1, с. 198-202]. До числа їх основних джерел також відносять Конвенцію про політичні права жінок 1952 р. [8], Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. [1, с. 206-208], Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1966 р. [1, с. 288-290], Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів 1994 р. [4], Всесвітню декларацію про демократію 1997 р. [3]. Джерелами європейських стандартів виступають Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. [1, с. 221-243], Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р. [5], Хартія Європейського Союзу про основні права 2000 р. [20], Звіт рекомендованих норм при проведенні виборів: Керівні принципи і пояснювальна доповідь, прийнятий Європейською (Венеціанською) комісією «За демократію через право» 2006 р. [6], а також низка інших правових актів. Ступінь деталізації нормативного регулювання відносин реєстрації виборців у цих документах є різним. Важливе значення в системі європейських стандартів щодо цієї процедури має Конвенція про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних 1981 р. [10; 2011. - № 1. - Ст. 85].
Аналізуючи роль міжнародних стандартів у правовому механізмі реєстрації виборців, слід виокремити регулятивний і змістовний її аспекти. Перший полягає у безпосередній дії норм міжнародно-правових договорів, ратифікованих Верховною Радою України, на території України на підставі ч. 1 ст. 9 Конституції України; другий характеризує опосередковану дію таких стандартів: міжнародно-правові норми окреслюють шляхи розвитку національного законодавства. Обидва зазначені аспекти, взаємодоповнюючи один одного, покликані забезпечувати універсалізацію нормативного впорядкування процедур реєстрації виборців, гарантувати загальне виборче право й вільні демократичні вибори як демократичне надбання європейського і світового співтовариства.
На підставі й відповідно до конституційних приписів, з урахуванням міжнародно-правових стандартів законодавчо регламентуються відносини реєстрації виборців. Ця регламентація є комплексною і здійснюється в першу чергу через виборчі закони й Закон України «Про Державний реєстр виборців» [2; 2007.
- № 20. - Ст. 282]. До прийняття цього Закону питання складання загальних списків виборців, функціонування органів, уповноважених здійснювати цю діяльність, організації контролю за процесом підготовки й достовірністю виборчих списків визначалися відповідними законами про вибори. Із прийняттям зазначеного Закону законодавча модель урегулювання вказаних суспільних відносин зазнала суттєвих змін. Зараз він відіграє роль базового закону. Питання ж складання виборчих списків, ознайомлення з ними, оскарження неправильностей, уточнення списків знаходять своє закріплення у низці законів України про вибори. Це зумовлено наступним: якщо реєстрація виборців - цє постійно здійснюваний уповноваженими державними органами процес збирання, систематизації й використання відомостей про виборців з метою забезпечення реалізації ними своїх виборчих прав, то складання й уточнення виборчих списків як документально оформлених даних державної реєстрації має строковий характер і виступає одним з етапів виборчого процесу.
Закон України «Про Державний реєстр виборців» був прийнятий парламентом України 22 лютого, а набрав чинності 27 березня 2007 р. Ним були визначені правові й організаційні засади створення й ведіння єдиного Державного реєстру виборців: закріплені юридичний статус Реєстру, система його органів, порядок ведіння, використання його персональних даних, оскарження порушень указаного Закону й відповідальність за них. Розглядуваним Законом були легалізовані такі категорії, як «виборчий корпус», «виборча адреса», «ідентифікаційні персональні дані виборця», визначено конкретні напрямки розвитку виборчого законодавства, зокрема, шляхом прийняття закону про територіальну організацію виборів, внесення змін до чинних виборчих законів, удосконалення порядку організації і проведення виборів в Україні. Важливим кроком на шляху правового забезпечення реєстрації виборців стало встановлення юридичної відповідальності за порушення вимог цього Закону: були внесені відповідні доповнення до Кодексу про адміністративні правопорушення й до Кримінального кодексу України.
У цілому ж і науковці, і європейські експерти, і фахівці-практики відзначили системне й досить детальне регулювання Законом України «Про Державний реєстр виборців» відповідного комплексу суспільних відносин, що став якісним проривом в оптимізації виборчих процедур [Див.: 7; 19, с. 26; 22, с. 121]. Разом із цим слід підкреслити, що він не був позбавлений певних недоліків, зокрема, в частині визначення виборчої адреси виборця, тимчасової зміни місця голосування, забезпечення публічності Реєстру, уточнення його відомостей ініціативи виборця, поновлення персональних даних. Це зумовило внесення до нього спочатку вибіркових змін і доповнень, спрямованих на усунення внутрішніх суперечностей Закону й узгодження його положень з нормами чинного виборчого законодавства [2; 2009. - N° 50. - Ст. 754], а пізніше
- й системний перегляд змісту правового регламентування шляхом викладення цього Закону в новій редакції [2; 2011. - № 5. - Ст. 34].
Подальше вдосконалення законодавчої бази реєстрації виборців пов'язується здебільшого з урегулюванням організаційних аспектів функціонування Реєстру: (1) запровадженням постійної системи територіальної організації виборів; (2) створенням реєстру виборчих округів і дільниць; (3) забезпеченням взаємодії його з Державним реєстром; (4) уніфікацією порядку складання й уточнення списків виборців; (5) урегулюванням його виключно нормами досліджуваного Закону; (6) зміною порядку обліку виборців, які перебувають за кордоном; (7) більш чітким використанням даних щодо осіб, постійно нездатних пересуватися самостійно [21, с. 37, 38].
З нашого погляду, розглядуваний Закон, фактично охоплюючи відносини реєстрації виборців як важливої організаційно-правової гарантії виборчих прав громадян України, зводить їх до технічних процедур формування й ведіння Реєстру - спеціалізованої автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи. Така модель законодавчої регламентації не може бути визнана оптимальною й неповною мірою відповідає принципу верховенства права. Покращанню законодавчої бази реєстрації виборців має послужити майбутній Виборчий кодекс України, в окремому розділі якого треба визначити гарантії виборчих прав громадян України, впорядкувати відносини їх реєстрації, статус Реєстру, уніфіковані процедури складання й уточнення їх списків. Це сприятиме одностайності виборчих процедур по окремих видах виборів, які сьогодні мають істотні розбіжності.
До правового механізму реєстрації виборців слід віднести також норми деяких інших Законів України («Про Центральну виборчу комісію» [2; 2004. - № 36. - Ст. 448], «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [2; 2004. - № 15. - Ст. 232], «Про захист персональних даних» [2; 2010. - № 34. - Ст. 481], «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» [2; 1994. - №
31. - Ст. 286], «Про звернення громадян» [2; 1996. - № 47. - Ст. 256], «Про доступ до публічної інформації» [10; 2011. - № 10. - Ст. 446] тощо), предмет регулювання яких частково зачіпає відносини реєстрації виборців.
Вагоме місце у правовому підгрунті реєстрації виборців посідає блок підзаконних нормативно-правових актів. Неможливість змоделювати в одному законі всі організаційні, процедурно-процесуальні відносини, потреба забезпечення оперативного й динамічного їх упорядкування зумовлюють вагому роль вищевказаних актів. До того ж варто враховувати й необхідність додержання функціонально-компетенційної спеціалізації окремих органів державної влади в певній сфері суспільних відносин. Якщо підзаконні акти Верховної Ради України, Президента України в даній царині правовідносин здебільшого мають загальний характер і пов'язуються із забезпеченням політико-правових умов реалізації виборчих прав громадян, то акти уряду, окремих центральних органів виконавчої влади, Центральної виборчої комісії спрямовані на організацію виконання приписів вищеназваних законів.
Підзаконне нормативне регламентування відносин реєстрації виборців ґрунтується на нормах Закону України «Про Державний реєстр виборців» та інших названих раніше законів, якими передбачається потреба прийняття конкретного підзаконного акта, зазначаються питання, що потребують вирішення певним державним органом. Так, 12 норм цього Закону (ч.3 ст.7, ч.2 ст.11 та ін.) вказують на обов'язковий предмет підзаконної нормотворчості. Чітко ним визначено й суб'єкт видання правового акта, що служить важливим правовим засобом забезпечення виконання приписів Закону, сприяє дотриманню вимог законності в діяльності відповідних державних органів. Законність правового регулювання може також ґрунтуватися на більш загальних нормах законів, окремих повноваженнях державних органів. Наприклад, визначені Законом України «Про Центральну виборчу комісію» повноваження ЦВК щодо забезпечення однакового застосування законодавства України про вибори й референдум на всій території держави, прийняття обов'язкових для використання в роботі виборчих комісій і комісій з референдумів роз'яснень і рекомендацій, виконання функцій розпорядника Реєстру і забезпечення його ведіння і функціонування згідно із законодавством (пункти 4, 5, 8 ч. 1 ст. 17) виступають правовим підгрунттям видання даним державним органом роз'яснень, зокрема, щодо використання інформації із цього Реєстру при повному забезпеченні доступу до публічної інформації, гарантування достовірності відомостей Реєстру з урахуванням змін, внесених до уточнених списків виборців для проведення голосування та низку інших актів.
Предметом підзаконного нормативно-правового впорядкування у сфері реєстрації виборців виступають декілька груп суспільних відносин, а саме:
(1) які виникають у зв'язку з організацією роботи органів Реєстру. Приміром, постановами Кабміну від 2б червня 2007 р., № 8б8 [10; 2007. - № 8б8. - Ст. 19б8] та 18 липня 2007р., № 94З [10; 2007. № - 943. -Ст. 21бб] затверджені Типові положення про орган (відділ) ведення Державного реєстру виборців та про регіональний орган (відділ) адміністрування Державного реєстру виборців [10; 2007. - № 48. - Ст. 19б8], окреслені питання утворення цих органів;
(2) процедурно-процесуальні, що характеризують порядок ведіння Реєстру, зокрема, Порядок організаційно-правової підготовки і виконання дій щодо ведення Державного реєстру виборців був визначений постановою ЦВК від 20 січня 2011 р., № 1З [1З; 2011. - № 1З];
(3) що складаються під час здійснення контролю, забезпечення публічності Реєстру. Наприклад, постановою цього ж органу від 5 листопада 2010 р., № 51б встановлений Порядок надання електронної копії бази даних Державного реєстру виборців представнику політичної партії для здійснення політичною партією публічного контролю за веденням Державного реєстру виборців [12; 2010. - № 51б];
(4) відносини щодо захисту й забезпечення безпеки даних Реєстру. Так, постановою ЦВК від 15 жовтня 2009 р., № 154 [11; 2009. - № 154] врегульовано Порядок доступу органів ведення Державного реєстру виборців до бази даних Державного реєстру виборців. Крім того, як уже зазначалося, у формі підзаконних нормативно-правових актів надаються роз'яснення виконання вимог законів, а також затверджуються форми документів, стандартів і вимог до них. Розпорядженням Кабміну від 25 липня 2007 р., № 5бЗ-р [15; 2007. - № 5бЗ] затверджені системні класифікатори, необхідні для функціонування Реєстру, постановою ЦВК від 1З січня 2011 р., № б [14; 2011. - № б. - Ст. 19б8] ухвалені форми подань з відомостями про виборців (осіб), на підставі яких здійснюється періодичне поновлення персональних даних Реєстру.
Окремі рівні правових засад реєстрації виборців утворюють розпорядження голів місцевих державних адміністрацій і локальні нормативно-правові акти, які видаються з питань організації діяльності органів ведіння й адміністрування Реєстру, що охоплюють: (а) затвердження положень про ці органи і (б) забезпечення взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, установ, організацій стосовно ведіння Реєстру, формування й уточнення списків виборців.
Отже, можемо констатувати, що підзаконні нормативно-правові акти забезпечують комплексність правового впорядкування відносин реєстрації виборців. Утім, останнє повинно мати раціональний і системний характер, ґрунтуватися на приписах законів, інакше, як зазначає Н.Р. Нижник, при виданні таких актів може виникнути небажане збільшення чи дублювання нормативного матеріалу [9, с. 87].
Підводячи підсумок наведеному, зазначимо, що елементи правової основи реєстрації виборців становлять собою не просту сукупність норм. Вони знаходяться в системоутворюючих відносинах, зв'язках взаємозумовленості і взаємозалежності. Це певна ієрархія як за юридичною силою, так і за ступенем узагальненості відносин, які вони впорядковують. При цьому системоутворюючими чинниками виступають нормативно-правовий характер елементів і предмет їх регламентування. Аналіз же існуючого стану правової регламентації відносин свідчить про необхідність її подальшого вдосконалення, системного й комплексного оновлення моделі законодавчого регулювання.
Список літератури: l. Буроменський М.В. Міжнародне право в документах. - Х.: Вид. Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. - З7б с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Всесвітня Декларація нро демократію від 10.10.1997 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://www.zatulin.ru/institute/sbornik/037/00.shtml. 4. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов: принята па 154 сессии Совета Межпарламентского Союза [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: httD://www.democracy.ru/library/laws/international/el_
declaration1 994.html. 5. Документ Копенгагенської паради Конференції щодо людського виміру НБСЄ від 29.0б.1990 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994 082. б. За демократію через право: висновок Європейської комісії (Венеціанська) щодо Закону "Про вибори пародпих депутатів України" від 2.0З.200б р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://www.minjust.gov.ua/0/б942. 7. Забезпечення достовірності даних Державного реєстру виборців: Звіт, нідгот. па занит Координатора проектів ОБСЄ в Україні за підсумками візиту експертів БДІПЛ до України від 12 - 1б травня 2009 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://osceDcu.org/latest documents/documents/. S. Конвенція нро політичні нрава жінок від 20.12.1952 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995 15б. 9. Нижник Н.Р Государственно-управленческие отношения в демократии-ческом обществе: Мопогр. - Киев: ИГП НАН Украины, ОП «Миронівська друкарня», 1995. - 208 с. l0. Офіційний віспик України. ll. Про Порядок доступу органів ведення Державного реєстру виборців до бази даних Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 15.10.2009 р., № 154 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon1 .rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0154359-09. l2. Про Порядок падаппя електронної копії бази даних Державного реєстру виборців представнику політичної партії для здійснення політичною партією публічного контролю за веденням Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 05.11.2010 р., № 51б [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0516359-10. l3. Про Порядок організаційно-правової підготовки і виконання дій щодо ведення Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 20.01.2011 р., № 1З [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v001 3359-11. l4. Про форми нодапь з відомостями нро виборців (осіб), па підставі яких здійснюється періодичне ноповлеппя персональних даних Державного реєстру виборців: Пост. ЦВК України від 1З.01.2011 р., № б [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=v0006359-11. l5. Про затвердження системних класифікаторів, необхідних для функціонування Державного реєстру виборців: Рознорядж. КМУ від 25.07.2007 р., № 5б3-р [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=563-2007-%F0. l6. Серьогіна С.Г. Європейські стандарти виборів і виборче законодавство України // Вісп. ЦВК України. - 2007. - № 1. - С. 38-44. l7. Скурко Е.В. Принципы нрава: Мопогр. - М.: Ось - 89, 2008. - 192 с. lS. ТодыкаЮ.Н. Конституция Украины: проблемы теории и практики: Мопогр. - Харьков: Факт, 2000. - б08 с. l9. Усенко-Чорна Ж. Державний реєстр виборців - якісно повий крок до демократичних виборів // Вісп. ЦВК України. - 2007. - № 1 (7). - С. 2б-31. 2Q. Хартія основних нрав Європейського Союзу від 07.12.2000 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: httD://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994 524. 2l. Шелестов О. Государственный
реестр избирателей - прогресс в качестве списков избирателей // Вісн. ЦВК України. - 2011. - № 1 (20). - С. 35-38. 22. Шумляк О. Закон України «Про Державний реєстр виборців»: переваги і недоліки // Право України. - 2008. - № 9. - С. 120-125.
ПРАВОВАЯ ОСНОВА РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ В УКРАИНЕ
Коваленко М.Г.
Проанализирована система правовых актов, регулирующих регистрацию избирателей. Рассмотрены конституционные основы данных правоотношений. Охарактеризованы направления законодательного и подзаконного регулирования.
Ключевые слова: регистрация избирателей, выборы, избирательные нрава граждан, избирательное нраво.
LEGAL BASIS OF VOTERS’ REGISTRATION IN UKRAINE Kovalenko M.G.
The system of legal document regulating registration of voters is analysed. The constitutional bases of registration are considered. Directions legislative and administrative regulations are characterized.
Key words: registration of voters, elections, suffrages of citizens, electoral law.
Надійшла до редакції 15.06.2011 р.
