CC BY
11
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Научная статья С.43-49
УДК 342.92
DOI: 10.47475/2311-696Х-2023-10206
ПРАВОВАЯ ЛИЧНОСТЬ И ПРОФИЛАКТИКА НАРУШЕНИЙ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
Мария Александровна Винокурова
Южно-Уральский государственный гуманитарно-педагогический университет, Челябинск, Россия marysy_1108@mail.ru О Ъttps://orcid.org/0000-0002-9574-7865
Аннотация. Цель. Определить значение правовой личности при применении профилактических практик, так как изменение парадигмы контроля (надзора) приводит и к корреляции деятельности подконтрольных субъектов. Методы. В статье использованы следующие методы научного познания — анализ, абстрагирование, синтез. Помимо этого, был применен системный метод, кибернетический и синергетический подходы в сфере изучения сущности исследуемого явления. Результаты. На основе обзора положений теоретического характера автором отмечено, что эффективность проводимых профилактических мероприятий зависит от установления в полной мере иерархической связи смысловых систем правовой личности. При реализации профилактики стоит обратить внимание и на адаптивное поведение подконтрольного субъекта, а именно своевременность предпринятых им мер, их объем. Научная новизна. В условиях реформы контрольно-надзорной деятельности предпринята попытка систематизации основных положений, касающихся вопросов профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора).
Ключевые слова: профилактика нарушений, обязательные требования, государственный контроль (надзор), правовая личность, смысловая установка, намерение, вина, деятельность, действия
Для цитирования: Винокурова М. А. Правовая личность и профилактика нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора) // Правопорядок: история, теория, практика. 2023. № 2 (37). С. 43-49. Э01: 10.47475/2311-696Х-2023-10206
© М.А.Винокурова
Research article
LEGAL PERSONALITY AND PREVENTION OF VIOLATIONS OF MANDATORY REQUIREMENTS IN THE EXERCISE OF STATE CONTROL (SUPERVISION)
Mariya A. Vinokurova
South Ural State Humanitarian Pedagogical University, Chelyabinsk, Russia
marysy_1108@mail.ru © https://orcid.org/0000-0002-9574-7865
Abstract. Goal. To determine the importance of a legal personality in the application of preventive practices, since a change in the paradigm of control (supervision) leads to a correlation of the activities of controlled entities. Methods. The article uses the following methods of scientific cognition — analysis, abstraction, synthesis. In addition, a systematic method, cybernetic and synergetic approaches were applied in the field of studying the essence of the phenomenon under study. Results. Based on the review of theoretical provisions, the author notes that the effectiveness of preventive measures depends on the establishment of a fully hierarchical relationship of semantic systems of a legal personality. When implementing prevention, it is worth paying attention to the adaptive behavior of the controlled subject, namely, the timeliness of the measures taken by him, their volume. Scientific novelty. In the context of the reform of control and supervisory activities, an attempt has been made to systematize the main provisions concerning the prevention of violations of mandatory requirements in the implementation of state control (supervision).
Keywords: prevention of violations, mandatory requirements, control (supervision), legal personality, semantic attitude, intention, guilt, activity, actions
For citation: Vinokurova MA. Legal personality and prevention of mandatory,s violations of requirements in the implementation of state control (supervision). Pravoporyadok: istoriya, teoriya, praktika [Legal and Order: History, Theory, Practice]. 2023;(2):43-49. DOI: 10.47475/2311-696X-2023-10206 (In Russ.)
Введение
Социальные вопросы и тенденции находят свое отражение в политике, в законодательных инициативах, рассматриваемых федеральными, региональными органами государственной власти, побуждая к проведению исследования значения профилактики в текущей деятельности контрольно-надзорных органов. Анализ современных исследований, посвященных вопросам профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора), позволяет установить многоаспект-ность рассматриваемого явления. Нахождение общего «знаменателя» как неотъемлемого элемента среди всего разнообразия подходов допускает возможность определить функциональное и институциональное значение объекта исследования.
Поэтому, вышеуказанные факты позволяют сформулировать в исследовании следующие положения:
1. Термин «профилактика» рассматривается в научной литературе в узком и широком смысле. Под профилактикой в широком смысле подразумевается комплекс мер,
направленных на предупреждение негативных процессов [3; 12]1. То есть термин «профилактика» и «предупреждение» являются синонимичными понятиями2.
В узком смысле профилактика представляет собой систему мер организационного, воспитательного, социального, информационного, правового и иного характера, направленных на устранение существующих и потенциальных факторов воздействия источников риска на нормальное функционирование и развитие условий окружающей действительности.
Отмеченное выше положение ставит естественный вопрос о том, какое принципиальное различие имеется между понятиями «предупреждение» и «профилактика».
1 Соловьева Ю. И. Профилактика правонарушений // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.01.2023).
2 Тихомирова Л. А. Реформа контрольно-надзорной деятельности («регуляторная гильотина») в сфере промышленной безопасности // СПС «КонсультантПлюс». URL: www.consultant.ru (дата обращения: 10.01.2023).
На первый взгляд трудно уловить границу данных терминов, однако в действительности реальное различие существует в организационной составляющей.
Не претендуя единственно правильный критерий разграничения указанных термином, стоит подчеркнуть, что в рамках профилактики осуществляются мероприятия, направленные на устранение существующих и потенциальных факторов воздействия источников риска на нормальное функционирование и развитие условий окружающей действительности, в то время как целью предупреждения является борьба с носителем источника риска или опасности. Исходя из этого, частную профилактику можно свести к предупреждению, но в большинстве случаев профилактические меры направлены на корректировку деятельности более широкого круга лиц.
2. Дискуссионным признается момент о роли профилактики в текущей деятельности контрольно-надзорных органов.
Одни ученые считают, что профилактика является способом осуществления государственного контроля (надзора) [5]1. Другие исследователи высказывают точку зрения, что профилактику «ни в коем случае нельзя отождествлять с контрольными (надзорными) мероприятиями и (или) действиями» [8]. Третья группа ученых признает, что профилактика выступает элементом системы управления рисками [7; 10].
Из обзора данных подходов и анализа действующего законодательства с непосредственной очевидностью следует, что значение профилактики при осуществлении государственного контроля (надзора) складывается неоднозначно:
а) или государственный контроль (надзор) реализуется в форме профилактики;
б) или содержание деятельности контрольно-надзорных органов составляют выполняемые ею профилактические функции.
3. Понятие «нарушение обязательных требований» в плане выражения и в плане содержания обладает некоторым единым замкнутым в себе значением и отчетливо выраженной границей, позволяющей ясно выделить его из контекста контрольно-надзорной деятельности.
Исследованию сущности понятия «нарушение обязательных требований» в рамках административного контрольно-надзорного производства посвящены труды исследователя А. И. Стахова. Ученый формулирует содержание и признаки рассматриваемого термина.
1 Тихомирова Л. А. Реформа контрольно-надзорной деятельности («регуляторная гильотина») в сфере промышленной безопасности.
Нарушениям обязательных требований присущи следующие признаки: «1) противоправность; 2) недобросовестность; 3) административная устранимость (элиминируемость)» [1; 10; 11; 13].
Таким образом, основным признаком «нарушений обязательных требований» является его устранимость, то есть возможность с помощью «совокупной компетенции» контрольно-надзорных органов устранить существующие факторы, повлиявшие на совершение противоправных деяний.
Помимо этого, в действующем законодательстве отмечен признак, который, главным образом, характеризует сущность обязательных требований — исполнимость.
Обобщив сказанное, можно утверждать, что обязательные требования представляют совокупность исполнимых условий, запретов, ограничений, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, подзаконными правовыми актами Правительства РФ, ведомственными нормативными актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, положениями международных договоров РФ. При этом нарушение обязательных требований всегда носит противоправный характер.
4. Исследование термина «правовая личность» в рамках профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора) имеет важное значение, так как центральным субъектом при применении профилактических практик является подконтрольное лицо.
Как справедливо отмечено учеными-ад-министративистами, «...поведение граждан — это их выбор между должным и удобным, важным и несущественным. Совпадает ли данная матрица потребностей и ценностей граждан с социально полезной или нейтральной, той, что закреплена в законе?» [4, с. 4].
Иными словами, инкорпорирование профилактики в текущую деятельность контрольно-надзорных органов предопределяет формирование у подконтрольного субъекта убежденности в необходимости применения и использования путей, средств и методов применения профилактических практик. Следовательно, подконтрольный субъект должен понимать рациональность введения такого формата работы, его смысловую установку.
Правовая личность как неотъемлемый элемент социализации личности заключает в себе усвоение индивидом стандартов и правил социального существования в данном обществе, обусловленных историческими
предпосылками. Именно в процессе правовой социализации происходит полноценное «включение» личности в функционирование государства [9, с. 193].
Таким образом, если отдельные вопросы определения сущности таких терминов как «профилактика», «профилактика нарушений обязательных требований», «обязательные требования» рассмотрены и изучены в научной литературе, то взаимосвязь таких понятий как «правовая личность» и «профилактика нарушений обязательных требований профилактика нарушений обязательных требований» не нашло должного отражения в современных исследованиях.
Необходимость проведения
исследования
Реформа контроля (надзора) обусловила изменение отношений, складывающихся между контрольно-надзорными органами и подконтрольными субъектами. Модель взаимодействия носит не карательный, а социально-ориентированный характер.
В рамках ведомственной системы управления рисками большое внимание уделяется профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. Поскольку использование риск-ориентированного подхода в деятельности контрольно-надзорных органов направлен на обнаружение, минимизацию и предотвращение рисков, то выбор различных видов профилактических практик будет способствовать предотвращению нарушений обязательных требований.
Эффективность настоящей системы определяется по каналам прямой и обратной связи. К сожалению, на практике при проведении реформ большое внимание уделяется каналам прямой связи, направленных на разработку теории успешного принятия решений. Каналы обратной связи учитываются формальным образом. Результатами таких действий становится резкая поляризованность оценок о промежуточных итогах проводимых реформ.
С одной стороны, по итогам 2021 года по сравнению с 2019 годом количество проверок снизилось с 1,5 млн в два раза. С другой, — согласно результатам опроса, проведённым Фондом Центра стратегических разработок, — полезность профилактических визитов оценила только половина опрошенных предпринимателей1.
1 Реформа контрольно-надзорной и разрешительной деятельности. knd.ac.gov.ru (дата обращения: 10.01.2023).
Указанные обстоятельства свидетельствуют о пренебрежении значением канала обратной связи при проведении реформы контроля (надзора), что может привести к не «соответствующим внешним воздействиям управленческим командам». Формирование пассивного подконтрольного субъекта(правовой личности) свидетельствует об отсутствии «смыслового центра», который не позволит в полной мере говорить об успешности проводимой реформы.
Данные обстоятельства предопределили проведение научного исследования.
Методы исследования
Методологической основой исследования являются методы теоретического познания, такие как анализ, абстрагирование, синтез. Метод анализа позволил рассмотреть различные стороны целостных объектов исследования изолировано друг от друга, тем самым позволив сформировать содержание и значение абстрактных понятий сепаративно друг от друга. Метод абстрагирования обеспечил возможность провести анализ сторон рассматриваемого предмета. Метод синтеза делает возможным интегрировать части рассматриваемого объекта, тем самым создать целостное представление об исследуемом явлении.
В рамках системного подхода была исследована сущность и значение профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора).
Сравнительно-правовой метод исследования был использован при сопоставлении законодательных норм, регулирующих основы профилактики нарушений обязательных требований в различных ведомственных актах.
Синергетический подход позволил исследовать закономерности и тенденции развития социальных процессов (изменении правового восприятия подконтрольного субъекта), находящихся в стадии трансформации.
С помощью кибернетического подхода была проанализирована система профилактики нарушений обязательных требований с позиции ее иерархии и структурированности.
Результаты исследования
Применение профилактических мероприятий служит переходом от карательной модели государственного контроля к социальной (сервисной), ориентированной на предупреждение и профилактику нарушений обязательных требований.
Анализируется ли эффект от применяемых профилактических практик?
На первый взгляд, да. К текущим социальным эффектам относят увеличение числа контролируемых лиц, вовлеченных в регулярное взаимодействие с федеральными и региональными службами. Помимо этого, на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти представлены разделы, в которых отражены количественные показатели использованных профилактических практик. Среди них можно выделить:
а) информирование контролируемых лиц о соблюдении обязательных требований;
б) размещение актуальной информации об изменении действующего законодательства, содержащего обязательные требования, на официальных сайтах федеральных служб;
в) публикации в СМИ;
г) проведение профилактических визитов;
д) выдача предостережений о недопустимости обязательных требований.
Одним из приоритетных профилактических практик является информирование контролируемых лиц о соблюдении обязательных требований. До пандемии информирование осуществлялось посредством проведения публичных слушаний. Ежеквартально контрольно-надзорные органы проводили встречи с предпринимательским сообществом, где в публичном формате с использованием информационных технологий сообщали о результатах проведенных проверок. Главной задачей публичных слушаний являлось формирование мотивации у подконтрольных субъектов на исполнение обязательных требований. Но в большинстве случаев подконтрольные субъекты становились пассивными субъектами проведенных профилактических мероприятий. Кроме того, согласно результатам опросов, проводимых на сайте федеральных органов исполнительной власти, 30 % опрошенных посчитали, что профилактические мероприятия не способствуют предупреждению нарушения обязательных требований.
Поскольку профилактика нарушений обязательных требований направлена на коррекцию поведения подконтрольного субъекта, то его неподготовленность для восприятия профилактических мер влияет на достижение целей профилактики. Субъект профилактики должен обладать определенными профессиональными компетенциями и складом правовой личности для принятия ответственности за выбранную правомерную форму поведения. Любые попытки понимать личность вне контекста взаимоотношений субъекта в современной действительности обесценивают ее роль.
Первостепенно необходимо ответить на вопрос совпадает ли «матрица потребностей
человека» с установками, заложенными в профилактике нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора)?
Поведение граждан представляет собой выбор: «выбор между должным и удобным, важным и несущественным» [4, с. 5]. В поступках и деяниях экстериоризируется отношение лица к окружающей действительности. Действительность приобретает «индивидуальный» характер.
Субъект обладает адаптивным поведением, то есть подчиняет свою активность какой-либо заданной правовой норме. Однако, чтобы «подчинение» носило социально полезный характер, как для самой личности, так и общества в целом, нужно понимать динамику смысловых отношений личности. Изменение не сводится к смене социальной позиции личности. Невозможно скорое изменение в поведении подконтрольного субъекта парадигмы деятельности контрольно-надзорных органов.
Как известно, деятельность, состоящая из определенных действий, порождает психический образ действительности. Анализ деятельности предполагает ее исследование с трех позиций:
1) мотивационной;
2) интенциональной;
3) операционной.
Именно мотивационная и интенциональная составляющие деятельности «подталкивают» личность на выполнение определенных действий, детерминируемых условиями [2, с. 159].
Цель для личности может выступать в двух аспектах:
1) в предвосхищении полезного результата;
2) в предвосхищении средств и актуализации готовности к выбору тех средств, использование которых приведет к достижению полезного результата.
В настоящее время профилактические меры воздействия со стороны государственных субъектов до сих пор сочетаются с мерами «угрозы» (вынесение предостережения, проведение профилактических визитов). Они заставляют совершать определенные действия, но не воздействуют на мотивационную и интен-циональную составляющую его деятельности. Для подконтрольного субъекта не существует четкой цели — ради чего он должен сотрудничать с контрольно-надзорными органами? Для того, чтобы повысить эффективность применяемых профилактических практик, необходимо понять механизм внутриличностной динамики, то есть анализировать иерархическую связь смысловых систем, «возникновение которых знаменует и момент рождения личности».
Человек может изменить свое поведение — изменить иерархию смысловых систем, — если он будет иметь намерение сделать это. Намерение состоит их двух основных элементов: установок и субъективных норм.
«Смысловая установка, включая эскиз будущей деятельности, может фиксироваться, существовать в латентной потенциальной форме во времени и актуализироваться, обуславливая наиболее устойчивые способы поведения в соответствующей ей ситуации» [2, с. 359]. Именно смысловая установка устанавливает направленность деятельности индивидуальности, ее поступки и деяния.
Субъективные нормы трансформируют поведение в нормативное убеждение, которое мотивирует к соблюдению норм. При этом убеждение будет зависеть от оценки последствий.
Поэтому, в коррекции модели деятельности подконтрольного субъекта необходимо задействовать следующие элементы:
1) «интериоризация угрозы» — восприятие и осознание, что лицо несет ответственность за свои действия и поступки;
2) «воспринимаемые выгоды превентивного поведения». В данном случае речь идет о выгодах поощрительного характера со стороны контрольно-надзорных органов;
3) «воспринимаемые барьеры превентивного поведения», а именно интериоризация субъектом потенциальных преград, затрат и негативных последствий;
4) «восприятие самоэффективности» — лицо должно воспринимать себя как компетентный субъект в преодолении резистентных факторов.
Обобщив сказанное можно утверждать, что построение эффективной модели профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора) возможно при совмещении «духа» и «буквы» закона. Смыслы и понятия, упакованные в концептуальную карту реформы, — переход от карательной модели управления к социально-ориентированной — подразумевают под собой коррекцию деятельности подконтрольного субъекта. Смысловая установка деятельности, а не вина должны быть заложены в основу проведения профилактических практик.
Выводы
Таким образом, удалось констатировать, что для повышения эффективности применения профилактических практик стоит ориентироваться на иерархическую связь смысловых систем правовой личности.
При этом отмечено, что для преодоления кризисных явлений в проведении профилактических мероприятий необходимо учитывать элементы деятельностного подхода: интериоризация угрозы подконтрольным субъектом, воспринимаемые выгоды превентивного поведения, воспринимаемые барьеры превентивного поведения и восприятие самоэффективности подконтрольным субъектом.
Закономерно подчеркнуть, что именно разъяснение подконтрольным субъектам целей реформ и неизбежности и необходимости структурных изменений, формирование у них смысловых установок, могли бы стать катализатором новых процессов.
Список источников
1. Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора : сборник научных статей / Р. Ю. Батршин, Н. И. Бурмакина, Н. Д. Бут [и др.] ; отв. за выпуск А. И. Стахов. Москва : РГУП, 2018. 164 с.
2. Асмолов А. Г. Психология личности: культурно-историческое понимание развития человека. Москва : Смысл, 2019. 448 с.
3. Глибовец И. С. Профилактика правонарушений экстремистской направленности в деятельности религиозных объединений // Законность. 2021. № 11. С. 23-26.
4. Дерюга Н. Н., ДерюгаА. Н. Нормы КоАП в синтезе права, социологии и психологии // Административное право и процесс. 2022. № 6. С. 4-9.
5. Евдокимов А. С. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: организационно-правовой анализ // Административное право и процесс. 2022. № 2. С. 34-40.
6. Макеев В. В. Правовая личность: ретроспективный и современный подходы исследования // Философия права. 2015. №2 (69). С. 35-38.
7. Минина А. А. Контроль и надзор как границы воздействия уполномоченного органа на субъект предпринимательской деятельности в условиях реформирования контрольно-надзорной деятельности // Предпринимательское право. 2021. № 2. С. 34-40.
8. Переседов А. М. Институт превенции в законодательстве о контроле (надзоре) // Административное право и процесс. 2021. № 12. С. 51-54.
9. Радченко Т. А. Правовая социализация личности // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2010. №4. С. 192-199.
10. Стахов А. И. Административно-процессуальные формы государственного контроля и надзора, осуществляемого в России // Административное право и процесс. 2017. № 12. С. 4-8.
11. Стахов А. И. Ключевые элементы структуры административного контрольно-надзорного производства, осуществляемого в России // Российский юридический журнал. 2021. № 3. С. 117-127.
12. Общее административное право : учебник : в 2 частях. Часть 2 / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : издательский дом ВГУ, 2017. 822 с.
13. Стахов А. И. Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора : учебное пособие. Москва : РГУП, 2017. 240 с.
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
CONFLICT OF INTEREST
There is no conflict of interest.
Конфликт интересов отсутствует.
Дата поступления статьи / Received: 10.02.2023. Дата рецензирования статьи / Revised: 15.02.2023. Дата принятия статьи к публикации / Accepted: 20.04.2023.
