CC BY
30
О некоторых вопросах совершенствования законодательства Российской Федерации о комплексной профилактике нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора)
Смирнова Екатерина Николаевна,
преподаватель кафедры административного и финансового права, ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского», Sneka13@yandex.ru
Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие контрольно-надзорную деятельность, и в частности в сфере профилактики нарушений обязательных требований. Цель исследования состоит в анализе актуального состояния профилактического направления контрольно-надзорной деятельности и последующей разработке путей совершенствования правового регулирования в данной сфере. Методологическую основу работы составляют всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы: анализа, индукции, сравнения, и юридико-догматический. Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора).
Научная новизна работы заключается в выводах, к которым пришел автор в результате исследования. На основе анализа действующей нормативной правовой базы, материалов судебной практики, было установлено, что на современном этапе реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, одним из ключевых направлений которой была определена комплексная профилактика нарушений обязательных требований, как отмечает автор исследования, данному направлению не уделено значительное внимание, направление реализуется слабо и неэффективно, контрольно-надзорная деятельность по-прежнему носит карательный характер. Ключевые слова: государственный контроль (надзор), профилактика, мероприятие по контролю, реформа контрольной деятельности, проверка, предупреждение, превентивные меры, поднадзорный субъект, обязательные требования.
X
2
о
о см
00
О!
Одним из ключевых направлений реформы контрольно-надзорной деятельности определено развитие профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении государственного контроля (надзора). Однако, по мнению автора необходимо отметить, что данное направление деятельности контрольно-надзорных органов носит скорее декларативный характер, ему не уделяется достаточное внимание, а сама реформа контрольно-надзорной деятельности сменила свой первоначальный вектор.
Институт профилактики в административном праве не раз становился объектом исследования ученых-административистов.
Говоря об концепции административной политики России, д.ю.н. Анатолий Павлович Шергин в качестве главного направления деятельности государства по сдерживанию административной де-ликтности выделяет обеспечение приоритета предупреждения административных правонарушений и создание действенного механизма нейтрализации факторов, определяющих их совершение. [1]
Справедливо и замечание д.ю.н. Дмитрия Владимировича Осинцева о том, что в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число проверок, но повысят их результативность. Добавлю, что надзорные органы должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой, не формально, а содержательно, и - это очень важно - оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает свое дело. [2]
Нельзя не согласиться с данным замечанием, анализ действующего законодательства лишь подтверждает тот факт, что несмотря на закрепленные в законе нормы о профилактике нарушений обязательных требований на практики данный механизм реализован очень слабо. Надзорные ведомства не стремятся осуществлять профилактическую функцию и оказывать консультационную помощь подконтрольным субъектам.
20 февраля 2019 года Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном обращении к Федеральному
Собранию указал на необходимость внесения изменений в действующую систему контрольно-надзорных мероприятий, а точнее в нормативно-правовую базу контрольно-надзорной деятельности. «Правительство предлагает серьезно пересмотреть правовую базу контрольно-надзорной деятельности. Это, безусловно, правильно, это нужно всячески поддержать. Но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги. Давайте, действительно, подведем черту и с 1 января 2021 года прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года (два года есть впереди) при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные - сдать в архив.» [3]
Реакция на поручение Президента РФ была оперативной и уже 13 марта 2019 года на сайте, посвященном реформе контрольно-надзорной деятельности (контроль-надзор.рф)[4] появилась информация о том, что к июню 2019 г. будет представлен обновленный законопроект по нормам контрольно-надзорной деятельности. Законопроект был готов уже в мае, и был представлен публике на юридическом форуме в Санкт-Петербурге. Законопроект претерпел существенные изменения по отношению к законопроекту в сравнении с законопроектом № 32053-7, принятый Государственной Думой в 1 чтении 21 февраля 2018 г. В новом законопроекте уделено большее внимание вопросам профилактики.
В проекте закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России и представленном общественности в мае 2019 года положениям, регулирующим вопросы профилактики уделено большее внимание, чем в предыдущих проектах федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Глава вторая, указанного ранее законопроекта посвящена принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В проекте закона закреплены как общеправовые принципы, так и межотраслевые, и отраслевые. Авторы законопроекта выделяют 12 принципов, на основе которых должна осуществляться контрольно-надзорная деятельность, к этим принципам относятся:
1) Законность при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) Стимулирование добросовестности;
3) Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц;
4) Охрана прав и законных интересов контролируемых лиц;
5) Недопустимость злоупотребления правом;
6) Уважение достоинства личности, деловой репутации организации;
7) Сохранение коммерческой и служебной тайны;
8) Недопустимость множественного государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
9) Результативность и эффективность государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
10) Объективность государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
11) Открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
12) Оперативность и разумность при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Представляется логичным и необходимым в текст законопроект добавить еще один принцип -«принцип превентивной направленности», который означает, что органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор), в качестве приоритетных должны осуществлять меры по борьбе с причинами возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия, направленные на предотвращение нарушений обязательных требований и недопущение нанесения вреда охраняемым интересам.
Также 07 июня 2019 года был представлен законопроект «Об обязательных требованиях», состоящий из 11 статей. Стоит отметить, что данный законопроект вызывает ряд вопросов, в связи с тем, что предметом данного исследования определены нормы, регулирующие вопросы профилактики нарушений обязательных требований хотелось бы остановиться именно на тех нормах, которые посвящены данному вопросу. При детальном прочтении данного законопроекта становится понятно, что вопросам профилактики не уделено никакого внимания, считаю это неверным и подлежащим доработке. Тем не менее, в законопроекте присутствует статья 8 Выпуск руководств по исполнению обязательных требований, которая по мнению автора носит профилактический характер, так как руководства подлежат размещению на официальных сайтах контрольно-надзорных органов в сети «Интернет» и преследуют цель информирования подконтрольных субъектов о способах соблюдения обязательных требований.
Автор видит логичным добавление в указанный проект федерального закона норм, регулирующих профилактику нарушений обязательных требований, как одного из приоритетных направлений контрольно-надзорной деятельности.
Тем не менее, согласно Паспорту приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности невозможно без изменения систем мотивации контрольно-надзорных органов, работу которых необходимо оценивать не по числу найденных нарушений и наложенных штрафов, а по уровню безопасности общественных отношений, их защищенности в контролируемой сфере деятельности. В связи с этим одной из задач является реализация ком-
5
-С
гп
о
а
Н
А У
т; А
плекса мер по налаживанию системной профилактической работы, ориентированной на соблюдение поднадзорными субъектами предъявляемых требований, а не только на наказание за нарушение таких требований». [5]
Несмотря на то, что в самом паспорте программы «реформа контрольной и надзорной деятельности» указано о необходимости изменения вектора мотивации контрольно-надзорных органов, и о том, что необходимо уходить от так называемой «палочной системы оценки качества работы контрольно-надзорных органов (когда количество проведенных проверок, сумма собранных штрафов является определяющими критериями для оценки эффективности работы контрольно-надзорного органа) контролирующие органы не спешат менять модель своего функционирования, и профилактические мероприятия остаются без должного внимания в их работе.
Стоит отметить, что несмотря на то, что реформирование контрольно-надзорной деятельности является на данный момент одним из ключевых направлений деятельности государства, мероприятия профилактического направления по-прежнему реализованы неэффективно, и скорее носят декларативный характер, чем оказывают реальную помощь и поддержку бизнесу в РФ. Об этом к примеру, свидетельствуют данные, представленные в ежегодном отчете перед Госсобранием республики Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Башкортостане Рафаи-ля Гибадуллина. [6] Согласно докладу, на первый план среди жалоб предпринимателей вышла сфера деятельности контрольно-надзорных органов. «25% процентов обращений от представителей малого бизнеса идут на увеличение числа внеплановых проверок, привлечение к ответственности без применения профилактических мер. Предупреждение как профилактическая мера используется очень редко. Предприниматели сразу получают штрафы». При этом необходимо отметить, что Башкортостан входит в пятерку лучших регионов в сфере защиты прав предпринимателей, что несомненно позволяет сделать вывод, что в других субъектах РФ ситуация с профилактическим направлением складывается еще хуже.
Такая тенденция наблюдается не только в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7], но в КоАП РФ, данную особенность отмечает С.А. Старостин «...в реформировании КоАП РФ явно преобладает наказательная тенденция, а стимулирующие, профилактические нормы забыты. Но известно, что увеличение наказывающих норм никогда не уменьшало общего Н] количества правонарушений, не решало задач, <2 которые сформулированы в ст. 1.2 КоАП РФ, в оч особенности последнюю из них - предупреждение о административных правонарушений...» [8] ^ В заключение хотелось бы сказать, что очеред-2 ной виток реформы контрольно-надзорной дея-
тельности, начавшийся в конце 2016 года, уже принес ряд положительных результатов, однако вопрос внедрения комплексной профилактики нарушений обязательных требований реализуется слабо, и скорее в рамках того минимума, который предусмотрен статьи 8.2. Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с чем необходимо внесение изменений и в законодательство Российской Федерации, а также в организацию работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору.
Литература
1. Шергин А.П. О Концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник тезисов статей. М., 2003. С. 15.
2. Осинцев Д.В. Административное давление на бизнес-структуры: реалии и фантазии // Безопасность бизнеса. 2017. № 3. С. 16.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» // [Электронный ресурс] //Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3 18543/
4. Официальный сайт «Реформа контрольной и надзорной деятельности» // [Электронный ресурс] //Режим доступа: httpY/контроль-надзор.рф/n ews/nadzirat-i-rasskazyvat/
5. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 № 12) // [Электронный ресурс] //Режим доступа: http://government.ru/news/25930/
6. Официальный сайт уполномоченного по защите прав предпринимателей в Башкортостане // [Электронный ресурс] //Режим доступа: http://upprb.bashkortostan.ru/documents/doklady/
7. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. (ред. от 06.06.2019) // "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249
8. Старостин С.А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 19.
On some issues of improving the legislation of the Russian Federation on the comprehensive prevention of violations of mandatory requirements in the implementation of state control (supervision) Smirnova E.N.
National Research Nizhny Novgorod State University. N.I. Loba-chevsky
The subject of the research is the norms of administrative law governing the control and supervisory activities, and in particular in the field of prevention of violations of mandatory requirements. The purpose of the study is to analyze the current status of preventive control and supervisory activities and the subsequent development of ways to improve legal regulation in this area. The methodological basis of the work consists of universal, general scientific and private scientific methods: analysis, induction, comparison, and legal-dogmatic. The object of the research is the legal relations that develop in the field of prevention of violations of mandatory requirements in the implementation of state control (supervision). The scientific novelty of the work lies in the conclusions reached by the author as a result of the research. Based on the analysis of the current regulatory legal framework, materials of judicial practice, it was found that at the present stage of the implementation of the reform of control and supervisory activities, one of the key areas of which was determined to be comprehensive prevention of violations of mandatory requirements, according to the author, considerable attention was not paid to this area , the direction is implemented poorly and inefficiently, control and supervisory activities are still punitive.
Keywords: state control (supervision), prevention, control measure, control reform, verification, warning, preventive measures, supervised subject, mandatory requirements.
References
1. Shergin A.P. About the Concept of administrative policy // Actual
problems of administrative and administrative-procedural law: a collection of abstracts. M., 2003.S. 15.
2. Osintsev D.V. Administrative pressure on business structures:
realities and fantasies // Business Security. 2017. No. 3. P. 16.
3. Message from the President of the Russian Federation to the Federal
Assembly dated 02/20/2019 "Message from the President to the Federal Assembly" // [Electronic resource] // Access mode: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318543/
4. Official site "Reform of control and supervisory activity" // [Elec-
tronic resource] // Access mode: http: //control-nadzor.rf/news/nadzirat-i-rasskazyvat/
5. Passport of the priority program "Reform of control and supervi-
sory activities" (annex to the protocol of the Presidium of the Presidential Council for Strategic Development and Priority Projects dated 12.12.2016 No. 12) // [Electronic resource] // Access mode: http: // government .ru / news / 25930 /
6. The official website of the Commissioner for the Protection of Entre-
preneurs' Rights in Bashkortostan // [Electronic resource] // Access mode: http://upprb.bashkortostan.ru/documents/doklady/
7. Federal Law of December 26, 2008 No. 294-03 "On the Protection of
the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Implementation of State Control (Supervision) and Municipal Control" (as amended (as amended on 06.06.2019) // "Collection of the legislation of the Russian Federation" December 29, 2008, No. 52 (part 1), Article 6249
8. Starostin S.A. On the conceptual framework of the legislation on
administrative responsibility // Bulletin of the University named after O.E. Kutafina. 2014. No. 2. P. 19.
5
-C
m
o
a
H
A y
t; A
