CC BY
41
Кобец Петр Николаевич
доктор юридических наук, профессор, главный научных сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России
Kobets Peter Nikolaevich
doctor of law, Professor, chief researcher at the Russian research Institute of Ministry of internal Affairs of Russia
Е-mail: [email protected]
Правовая экспертиза нормативных правовых актов - важнейшая стадия правотворческого процесса в государствах Европейского союза
Legal expertise of normative legal acts is the most important stage of the law-making process in the states of the European Union
Аннотация. В данной научной работе автор предпринял попытку исследовать экспертное сопровождение зарубежной законодательной деятельности в отдельных государствах Европейского союза. Предварительное изучение заявленной автором проблематики показало, что работа по подготовке проектов законодательных актов наиболее творческая и трудоемкая стадия процесса нормотворчества, в основе которой глубокий и всесторонний анализ не только законодательных норм, но и практики правоприменения. Рассматриваемая стадия предусматривает проведение серьезных оргмероприятий, которые должны основываться на скрупулезной аналитической работе, связанной с деятельностью по сбору и анализу необходимых данных, которые составляют основу текстов законопроектов, а также их всестороннее изучение, согласование, а также проведение ряда мер, направленных на проведение экспертных оценок, поэтому данное научное исследование проводится в целях изучения методических основ и особенностей по проведению экспертных оценок при подготовке проектов нормативных правовых актов в отдельных государствах Европейского союза. Оно продолжит обобщение и анализ имеющегося зарубежного опыта по проведению и экспертному сопровождению зарубежной законодательной деятельности, при этом акцентируя внимание на особой практической значимости рассматриваемой деятельности.
Ключевые слова: процесс правоприменения, законодательство Европейского союза, экспертные оценки, экспертное заключение, обсуждение законопроектов, нормотворчество, законодательная инициатива, право, борьба с преступностью, законность.
Abstract. In this scientific work, the author has made an attempt to provide expert support for foreign legislative activities in certain states of the European Union. A preliminary study of the problems stated by the author showed that the work on the preparation of draft legislative acts is the most creative and time-consuming stage of the rulemaking process, which is based on a deep and comprehensive analysis of not only legislative norms, but also law enforcement practice. The stage under consideration provides for serious organizational measures that should be based on scrupulous analytical work related to the collection and analysis of the necessary data that form the basis of the texts of draft laws, as well as their comprehensive study, coordination, as well as a number of measures aimed at conducting expert assessments. Therefore, this scientific research is conducted in order to study the methodological foundations and features of conducting expert assessments in the preparation of draft regulatory legal acts in individual states of the European Union. It will continue to generalize and analyze the existing foreign experience in conducting and expert support of foreign legislative activities, while focusing on the special practical significance of the activity under consideration.
Keywords: law enforcement process, legislation of the European Union, expert assessments, expert opinion, discussion of draft laws, rule-making, legislative initiative, law, fight against crime, legality.
Важнейшим элементом политики любой страны, остается организация обеспечения государственной и общественной безопасности. Особую актуальность обозначенные проблемы стали приобретать в начале нового тысячелетия, из-за роста преступности и изменений в ее характеристиках. Многие государства мира ощутили острую необходимость по снижению уровня преступности и разработке эффективных профилактических мер. Многие мыслители разных эпох и времен были уверены в
том, что роль законодателя состоит в предупреждении преступлений, а не в наказании за содеянное, поэтому, по их мнению, преступность нужно предупреждать, а не карать за нее1. Высказанное древними мыслителями мнение, относительно того, что предупреждение преступности выступает приоритетом перед карательными мерами, является основой базы нынешней политики по борьбе с преступностью. Указанная политика сужает стратегию возмездия и расширяет стратегию противодействия противоправным проявлениям2.
По мнению отечественных исследователей, важнейшей причиной создающей условия для роста преступных проявлений является несовершенное законодательство3. Подобной точки зрения придерживаются и зарубежные исследователи. Оплот правопорядка в разрезе преступности любой страны состоит в ее предупреждении, а не только в совершенствовании карательных функций государства. Причины всех сложностей по созданию эффективного правопорядка, состоят в несовершенстве законодательных норм.
Многочисленные оценки специалистов свидетельствуют о том, что, в настоящее время необходимо говорить о серьезной важности использования научного подхода по осуществлению экспертной оценки в процессе осуществления нормотворческой деятельности, которая предполагает проведение профессиональной экспертизы содержания нормативных правовых актов4. Поскольку от качества принимаемых законопроектов, которые регламентируют общественную жизнь в обществе, во многом зависит успешное и эффективное функционирование большинства государственных институтов5.
Предварительное изучение нормотворческой работы в отдельных государствах - членах Европейского союза, говорит о том, что развитие данного направления работы в Европе связывают с окончанием Второй мировой войны, а также с процессами разработки первых глобальных правозащитных актов, которые явились прорывом в международной правотворческой работе, и послужили образцами по развитию национальных законотворческих процессов и экспертизы нормативных правовых актов во многих странах6.
Изучение особенностей проведения экспертиз в рамках законотворческого процесса Французской Республики (далее - Франция), свидетельствует о том, что все законопроекты этого государства принимаются исключительно с подготовленными на них экспертными заключениями Государственным советом Франции7. В составе Государственного совета Франции работает около трехсот известных французских юристов. В соответствии с законодательным актом о «Национальной Ассамблее Франции» - The national assembly in the French institutions проекты законодательных актов, которые поступают для их рассмотрения от французского правительства или же членов Ассамблеи, передаются на дальнейшую экспертизу в какой-либо из профильных парламентских комитетов8.
Остальным парламентским комитетам также разрешено проводить работу, которая связанная с подготовкой экспертного заключения на поступившие законопроекты, но исключительно в части касающейся их компетенции и ведения. Завершив рассмотрение поступившего законопроекта, комитет исполнявший поручение по проведению его экспертной оценки, готовит отчет о проделанной работе, в котором отражает выявленные в процессе проведения экспертизы нарушения, и вносит предложения по их устранению. В соответствии с законом о Национальной Ассамблее Франции, проводить экспертизы в процессе законотворческой деятельности, возможно в присутствии не только специальных экспертов, а также средств массовой информации (далее - СМИ), граждан и представителей, и общественных объединений9. Что во многом свидетельствует не только о соблюдении прицепа гласности при рассмотрении законопроектов, но и в том числе является определенным элементом общественной экспертной оценки.
Заслушав отчет комитета, собравшиеся переходят к общей дискуссии относительно текста законопроекта, после чего рассматривают статьи и поправки. Законопроекты прошедшие подобную процедуру общего и постатейного обсуждения на основе сравнительных таблиц, и дебатов, в дальнейшем обсуж-
1 Беккария Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: Инфра-М, 2004. 184 c. С. 35.
2 Кобец П.Н. Правовое регулирование возмещения преступного вреда в государствах англосаксонской правовой системы и необходимость использования их опыта в отечественной законотворческой деятельности // Виктимология. -2021. - Т. 8. - № 1. - С. 79-88. С. 85.
3 ПинчукЛ.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: Дис. ... к.ю.н. М.: Моск. ун-т МВД РФ, 2011. 227 с. С. 3.
4 Татишвили Т. М. Международный опыт экспертного обеспечения законотворчества // Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - № 1. - С. 57-63. С. 58.
5 Нормография: теория и методология нормотворчества. Учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М.: академический проект, 2007. 560 с // Государство и право. - 2008. - № 6. - С. 125-126.
6 Фадеев В. И. Конституционное право. М., 2016. 272 с. С. 216.
7 Кокотова М.А. Государственный совет Франции как орган конституционного контроля // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 6(43). - С. 1084-1089.
8 The national assembly in the French institutions. UPL: https://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/fiches_synthese/ septembre2012/national-assembly.pdf (дата обращения 02.08.2021).
9 Кобец П.Н. Положительный опыт и основы государственной политики Французской Республики в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков. Вестник развития науки и образования. № 3-4. 2017. С. 4-12. С. 7.
даются на пленарных заседаниях. Не исключено и проведение дополнительных заседаний, в процессе которых выявляются дополнительные рекомендации, которые могут представить различные комитеты.
В Королевстве Испания (далее - Испания), являющимся унитарным государством по форме устройства, законодательная власть представлена двухпалатным Парламентом, состоящим из Конгресса депутатов и Сената. В рамках законотворческого процесса рассматриваемого государства можно выделить три этапа: законодательная инициатива; рассмотрение; принятие и опубликование. В соответствии со статьей 87 Конституции Испании «право, законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу депутатов и Сенату. Собрания автономных сообществ могут обращаться к Правительству с просьбой о рассмотрении законопроектов, а также представлять в Президиум Конгресса законодательные инициативы»1.
В начале законопроект направляется на обсуждение в Президиум Конгресса депутатов, в ходе которого происходит принятие решения о начале законодательной процедуры или об ее отказе. В тех случаях, когда принимаются положительные решения (для этого он располагает 30 днями), начинается сбор необходимой документации: экономических справок, обоснований и т. д. Если после тридцатидневного периода ответа не последует, то это считается «положительным административным молчанием», после чего дается пятнадцать дней на внесение поправок. Затем законопроект направляется в комиссию по законодательству, назначаемую Президиумом Конгресса. Комиссия по законодательству обсуждает законодательные предложения, и по ним могут принять одно из трех решений: отклонить законопроект (законодательное предложение), а пленарное заседание Конгресса может либо согласиться и вернуть его инициатору, либо не согласиться и внести поправки в текст; внести поправки в отдельные положения; предложить альтернативный текст для обсуждения на пленарном заседании Конгресса, который в случае одобрения направляется в комиссию по законодательству с целью возможной доработки. После завершения предыдущего этапа законопроект поступает в Президиум Конгресса, чтобы вынести его на постатейное рассмотрение пленарного заседания.
Председателем Конгресса «сообщается об этом председателю Сената, который после этого выносит законопроект на рассмотрение своей Палаты. Затем, Сенат в течение двух месяцев с момента получения текста может мотивированным посланием наложить вето или внести поправки в текст. В соответствии со ст. 91 Конституции Король Испании подписывает в пятнадцатидневный срок законы, принятые парламентом, и дает распоряжение об их немедленном обнародовании»2. Закон вступает в силу через двадцать дней, если в законе не будет указан другой период, который называется Vacatio legis - технический юридический термин. Это период между объявлением закона и его вступлением в силу. Это понятие также существует в католическом каноническом праве. В этот момент законодательный процесс считается завершенным.
Следует отметить, что в 2016 г. Правительством утверждена Инструкция для обеспечения участия общественности в процессе разработки нормативных документов через веб-порталы министерств (PRE/15 90/2016)3. На основании вышеуказанного документа на официальных сайтах органов исполнительной власти созданы специальные каналы для сбора мнения граждан, организации и ассоциаций в двух моментах процесса подготовки законопроектов, проектов законодательных королевских указов и проектов приказов: перед разработкой проекта нормативного правового акта (предварительные консультации с общественностью); после подготовки законопроекта (слушания и обнародование информации). Кроме того, процесс участия общественности в разработке проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии со статьей 133 Закона 39/2015 от 1 октября «Об общей административной процедуре государственных органов»4 и статьи 26 Закона 50/1997 от 27 ноября «О Правительстве»5.
Как правило, в Испании разработкой законопроектов в той или иной сфере занимается соответствующее профильное министерство, а при необходимости проводятся межведомственные согласования (например, в случае если после принятия нормативного правового акта потребуется выделение финансовых средств - с Министерством финансов). По завершении работы над законопроектом на министерском уровне он направляется в Правительство, а затем - в Президиум Конгресса.
Необходимо подчеркнуть, что образовательные организации к проведению правовой экспертизы законопроектов в Испании не привлекаются6. Отметим также, что в системе Министерства внутренних дел (далее - МВД) Испании отсутствуют научно-исследовательские институты. Подготовкой разного рода заключений и экспертиз по проектам нормативных правовых актов занимаются профильные под-
1 Constitución Española. URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229 (дата обращения 02.08.2021).
2 Constitución Española. URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229 (дата обращения 02.08.2021).
3 Participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web ministeriales. URL: https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/Paginas/enlaces/300916enlacewebs.aspx (дата обращения 02.08.2021).
4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565 (дата обращения 02.08.2021).
5 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. URL:https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1997-25336 (дата обращения 02.08.2021).
6 Кобец П.Н. Основные направления борьбы с наркопреступностью в Испании. Научный портал МВД России. № 1(41). 2018. С. 126-131. С. 129.
разделения Министерства по своим направлениям. В частности, данная работа возложена на группы юрисконсультов, имеющихся в аппарате Министерства (например, в Главном техническом секретариате, подчиняющемся Секретариату МВД Испании) и структурных подразделениях Министерства (например, в Главном управлении дорожного движения, главных комиссариатах Национальной полиции Испании и др.).
Юрисконсульты структурных подразделений МВД Испании в процессе рассмотрения законопроектов обращаются к сотрудникам (экспертам), работающим на практике и имеющим компетенции в вопросах, затрагиваемых проектом нормативного правового акта. С учетом их мнения юрисконсультами подразделений МВД Испании вносятся изменения в рассматриваемые проекты документов с учетом юриди-ко-технических требований, которые по иерархии направляются в группы юрисконсультов аппарата Министерства для доработки и внесения в Правительство.
Далее рассмотрим особенности подготовки законопроектов в Финляндии и получении по ним отзывов и экспертных заключений. Согласно докладу ООН, Финляндия обогнала Норвегию и стала самой счастливой страной на земле1. Финляндия имеет унитарную форму государственного устройства, и потому в этой стране понятия «федеральный государственный орган» и «федеральный закон» в местном законодательстве отсутствуют. Основным органом, отвечающим за проведение юридической экспертизы законопроектов, является Национальный Совет по анализу регуляторного воздействия - Finnish Council of Regulatory Impact Analysis2. Это правительственный орган, ответственный за повышение качества подготовки законопроектов и, в частности, за оценку воздействия предложений правительства. Он также нацелен на развитие общего процесса разработки законопроектов, включая составление графиков и планирование правительственных предложений и законопроектов. Состоит из 7 членов, пятеро из которых имеют профессорскую степень3.
Как и в большинстве Северных стран, в Финляндии законотворческий процесс достаточно комплексный. При подготовке законодательства, а также внесении изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, как правило, создаются рабочие группы из числа заинтересованных организаций. Центральным принципом законопроектной деятельности является получение отзывов и экспертных заключений от разных, заинтересованных органов власти, экспертов, организаций гражданского общества, предприятий и компаний. Это значит то, что научные правовые экспертизы - это лишь одна категория экспертиз. Научные правовые экспертизы могут предоставить университеты (обычно профессора какой-то определенной дисциплины), исследовательские институты. Данные научные заведения не являются структурными подразделениями госорганов.
Целью процедуры получения отзывов и экспертных заключений является обеспечение открытой и качественной подготовки законопроектов. Процедура направлена на получение различных позиций от заинтересованных лиц и организаций, связанных с темой подготовки законопроекта, последствия и практические аспекты исполнения законопроекта. Далее, целью процедуры является повышение доверия к демократическому процессу и правовым положениям, а также содействие соблюдению норм права. Процедура получения отзывов и экспертных заключений от различных деятелей укрепляет исполнение гражданских и политических прав.
На практике, в разработке законопроекта участвуют лица, являющиеся специалистами в области правоприменения будущего нормативно-правового документа4. Например, осенью 2020 года была создана рабочая группа, которая подготовила изменения, подлежащие внесению в Уголовный закон Финляндии на основании директивы Евросоюза о мошенничестве с платежными средствами. Рабочая группа собиралась семь раз в течение осени. Группа состояла из представителей Хельсинкского университета, прокуратуры, полиции, МВД, Минюста, Ведомства финансового надзора, Союза адвокатов. В результате работы было опубликован меморандум рабочей группы, который содержал предлагаемые изменения и их обоснования. В дальнейшем различные заинтересованные ведомства другие лица, и организации могут давать экспертные заключения, которые будут учитываться в окончательном принятии изменений в закон.
В процессе проведенного исследования было установлено, что в большинстве случаев экспертное сопровождение зарубежной законодательной деятельности в отдельных государствах Европейского союза ложится на специальные правые отделы существующие, как правило при представительных, законодательных органах, или же при высших органах исполнительной власти. В первых случаях специаль-
1 Finland is the happiest country in the world, says UN reportPatrick Collinson14 March, 2018. URL: https://is.muni.cz/el/1490/ jaro2018/LC_ELFSS/um/tuesday/WS_6_Finland-is-the-happiest-country-in-the-world-Upp.pdf (дата обращения: 02.08.2021).
2 Finnish Council of Regulatory Impact Analysis: Annual Review 2019. URL: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/ 162166 (дата обращения: 15.07.2021).
3 Finnish Council of Regulatory Impact Analysis. URL: https://vnk.fi/en/council-of-regulatory-impact-analysis (дата обращения: 02.08.2021).
4 Kobets P.N. Legislative basis of the republic of Finland to reduce the demand for drugs and counter their trafficking // Russian Journal of Legal Studies (Moscow). 2019. Vol. 6. N. 1. P. 132-141. doi: 10.17816/RJLS18483 P. 135.
ным органом выступают комитеты или комиссии, которые заняты исполнением этих обязательств, как на временных, так и на постоянных основах. Во-вторых, случаях функциональные обязанности, связанные с проведением экспертных заключений и подготовкой законодательных актов, исполняют специальные правовые отделы, бюро, департаменты и др., которые зачастую имеют совещательный характер, но не обладающих самостоятельным обособленным статусом.
В заключении хотелось бы отметить, что экспертная деятельность все больше начинает играть основную роль в законодательных процессах большинства стран мира, в том числе и отдельных государствах Европейского союза. Она способствует: грамотному и четкому оформлению законодательных проектов; урегулированию их правовых основ; избежание всевозможных коллизий не только на внутригосударственном, но и международном уровне; соблюдению необходимых форм нормативных правовых актов; выдерживанию их структуры, содержания и др. Как показало проведенное исследование, государствами Европейского союза четко определена необходимость деятельности, связанной с проведением экспертных анализов законодательных проектов, что в достаточной степени подтверждается закрепленными в законодательных основах большинства государств правовых основ проведения различных видов экспертной деятельности.
