CC BY
110
Л.Ф. Апт
Апт Людмила Фальковна — кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, ведущий научный сотрудник отдела теории и истории права и судебной власти Российской академии правосудия
Правовая экспертиза как фактор повышения качества законодательного материала в Российской Федерации
В июле на Президиуме Совета законодателей подвергся обсуждению вопрос проведения анализа законов, принятых за 20 лет работы Федерального Собрания Российской Федерации1. Речь идет об экспертизе массива федерального и регионального законодательства, составляющего основу правовой системы России. В состав массива федерального законодательства, подлежащего исследованию, должны войти и законы РФ (РСФСР), поскольку они изменялись и дополнялись федеральными. Экспертиза — это исследование какого-либо вопроса, требующее специальных знаний с предоставлением мотивированного заключения. Формой заключения при оценке законотворчества в Российской Федерации должен стать Отчет. Его составление поручено рабочей группе под руководством председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигина.
Рабочая группа уже в июле начала консультации со специалистами, участвующими в подготовке Отчета, который планируется составлять ежегодно. В ее состав, помимо работников Аппарата Государственной Думы, входит Министерство юстиции, на которое возложен системный мониторинг законодательства.
Предметом экспертизы, как предполагается, станут не все 4800 федеральных законов, принятых в Российской Федерации, а только базовые, включая Конституцию Российской Федерации, конституционные федеральные и федеральные законы; кодексы разных отраслей и законы, относящиеся к избирательному праву. Высокая частота изменяемости федеральных законов (а на их основе и законов субъектов Федерации) не позволяла своевременно выявлять их направленность. Настоящий анализ, по высказываниям властей, дает возможность составить набор рекомендаций по качественному совершенствованию законодательства.
Предполагается подготовить Отчет к ноябрю 2013 года. Составной его частью, по видимому, станет исследование регионального массива законодательства, прежде всего, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Отчет направлен на то, чтобы профессионально оценить государственную политику, ее достижения и нынешние проблемы, включая недостатки юридической техники, логики и самого языка законов2 — таковы аспекты правовой экспертизы, составляющие основу отечественного законодательства.
В настоящее время юридическая экспертиза — это самостоятельный институт правотворчества. В отечественной правовой системе она является действенным инструментом, средством, влияющим не только на содержание регулирующих предписаний, юридическую технику, но и на формирование и других элементов правовой системы (в частности, судебной практики), воздействие которых неизбежно отражается на предписаниях законодательства.
Анализ федеральных и региональных законов в таком масштабе, подготовка отчета по проделанной работе с официальным оповещением в СМИ — это новое явление в отечественной жизни и юридической практике.
Анализ норм текущего законодательства составляет, как правило, повседневную задачу юридических служб. С его помощью повышалось качество оцениваемого предмета или признавалась его несостоятельность. На разных стадиях законотворческого процесса проект или сам текст закона дорабатывался до необходимого уровня с тем, чтобы войти как элемент в систему действующего, а иногда и планируемого законодательства. Предмет, аспекты экспертизы на каждой отдельной стадии были неодинаковы.
Перечень вопросов, по которым проводилась правовая экспертиза, обычно фиксировался в методических рекомендациях, инструктивных указаниях, памятках, подготовленных правовыми под-
1 Бочарова С., Корня А. Президиум Совета законодателей обсудил как провести ревизию законов, принятых за 20 лет работы Парламента // Ведомости. 2013. 20 июня; Редичкина К., Нарышкин С. Весенняя сессия стала одной из самых сложных и продуктивных за последние годы работы Г осдумы // Парламентская газета. 2013. 5 июля.
2 Нарышкин С. Предстоит оценить состояние всего российского законодательства // Российская газета. 2013. 25 июля.
разделениями высших органов государственной власти (Президиумом Верховного Совета СССР, РСФСР, автономных республик). В постсоветское время аспекты проведения юридической экспертизы так и не были предметом единого правового регулирования. Нормативное регулирование по вопросу проведения юридической экспертизы сосредоточены в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Отдельные элементы изложены в положениях о комитетах и комиссиях палат Парламента, в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, положениях об отделах Правового управления, созданных по предметноотраслевому признаку, и должностных инструкциях сотрудников этого управления. Предметом правовой экспертизы всех названных субъектов является: анализ соответствия законопроектов Конституции Российской Федерации, их соответствие действующим нормам законов, общепризнанным принципам, нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, правилам законодательной техники или правомерности применения в том или ином случае таких правил1.
Определенным образом отличается правовая экспертиза принятых федеральных законов, которая осуществляется в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Она регламентируется внутренним актом — распоряжением Председателя Совета Федерации от 1996 года, где указаны три позиции, по которым проводится анализ норм федерального законодательства, поступившего на одобрение в палату. Они сводятся к следующим моментам: соответствие положениям действующей Конституции Российской Федерации и международным нормам, являющимся частью правовой системы Российской Федерации, системным предписаниям законодательства Российской Федерации (включая указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации); непротиворечивость установлений самого закона.
Юридическая экспертиза федеральных законов, осуществляемая палатами Федерального Собрания Российской Федерации и их аппаратами, фиксирует целый ряд серьезных недостатков, касающихся общих вопросов права и юридической техники:
— несоответствие вносимых изменений текстам изменяемых законов;
— неверное указание реквизитов в ссылках на нормативные правовые акты;
— ошибки в сведениях об источниках официального опубликования;
— стилистические редакции, некорректное формулирование наименований закона, нечеткость определений (иногда их отсутствие) терминов, употребляемых законодателем;
— несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимосвязанных актов.
Вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе анализа результатов проведенных парламентских экспертиз2.
К приведенным негативным моментам следует добавить отсутствие должного внимания к мнению правозащитных организаций, объединений при доработке законопроектов. Так, Общественная палата и Совет по правам человека (СПЧ) включались в дискуссию по регулированию сети Интернет. По их мнению, предложенные законодателем предписания характеризуются «бессистемностью и хаотичностью». В то же время многие термины, которые используются применительно к Интернету, «не имеют легального определения», и поэтому необходимо законодательно определить основные понятия и пределы государственного регулирования в этой сфере. Заняться же подготовкой законов должен творческий коллектив профессионалов3.
Правильные суждения высказывают правозащитники и о недостатках Федерального закона о некоммерческих организациях: они предлагают вместо терминов «политическая деятельность» и «иностранный агент» использовать понятие «организация, финансируемая из иностранных источников». Политическую деятельность точнее было бы сформулировать как деятельность, преследующую политические цели4.
Сродни правовой экспертизе мониторинг законодательства, который должно осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации. Под мониторингом нормативных правовых актов понимается «осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, граждан»5. Предложен-
1 См.: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С. 41.
2 См.: Свинарев В., Апт Л. Юридико-техническое оформление федеральных законов: вопросы теории и практики // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2009. № 1. С. 15—16.
3 См.: Городецкая Н., Иванов М. Общественники систематизируют Интернет // Коммерсантъ. 2013. 15 июля.
4 См.: Панина Е. СПЧ попросит исправить закон о некоммерческих организациях // Известия. 2013. 18 июля. С. 2.
5 См.: О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект федерального закона. М., 2007. С. 40—41; подробнее об этом: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М., 2011.
ное определение этого термина отнюдь не безупречно1, но не останавливаясь на его недостатках, отметим, что отличие правовой экспертизы от мониторинга в разных сферах деятельности и предметах оценки в том, что при мониторинге должен осуществляться не только анализ, но и выдвигаться прогноз дальнейших действий. В то время как при экспертизе субъекты, ее проводящие, ограничиваются только оценкой предметов, явлений.
Видимо, в задачу по составлению Отчета об оценке федерального и регионального законодательства должен входить и прогноз по оценке дальнейшего развития и совершенствования законодательства Российской Федерации. Предполагаемое разделение по предмету исследования понятно:
— Министерство юстиции Российской Федерации ведет мониторинг по всей системе законодательства в Российской Федерации (в том числе по ведомственному нормотворчеству, учитывая ведение регистров ведомственных нормативных актов, а также актов субъектов Российской Федерации);
— рабочая группа В. Плигина — по базовым законам (под базовыми законами в современной правотворческой практике понимают нормы Конституции Российской Федерации, конституционных федеральных законов, федеральных законов, указанных в основном законе, а также кодексы и укрупненные акты по предметным массивам законодательства), кодексам Российской Федерации и избирательному законодательству.
Критерии экспертизы регионального правотворчества часто не обозначены — названы только конституции и уставы.
Каковы возможности использования материалов анализа, мониторинга из материалов, опубликованных в средствах массовой информации, неясно. Остается предположить, что данные Отчета могут служить первичным материалом для дальнейших правотворческих инициатив, новых федеральных законов, вносящих изменения в кодексы Российской Федерации и другие базовые законы, отражающие новую государственную политику. Или же они предназначены для систематизации избирательного законодательства, формирования, скажем, Избирательного кодекса Российской Федерации — возможны оба варианта.
И все-таки наиболее верным критерием качества закона, высшей экспертной оценкой следует признать судебную практику, выявляющую концептуальные и отдельные дефекты законов и разрешающую спорные моменты законодательного регулирования. Именно при разрешении судебных споров апробируются юридические предписания как дефинитивного, так и регулятивного характера.
Под судебной практикой в данном контексте понимается вся деятельность федеральных (общей юрисдикции и арбитражных), уставных, муниципальных, конституционных судов, рассматривающих дела и выносящих на основе закона обоснованные решения. Кроме того, разъяснения высших судов Российской Федерации (Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) по вопросам осуществления правосудия, деятельности, связанной с толкованием и конкретизацией высшей судебной инстанцией отдельных норм и понятий закона. В ее состав входят также и решения (постановления) Президиумов, судебных коллегий высших судов, которые на основе обобщения судебных дел и решений осуществляют необходимое толкование тех или иных норм закона.
Поскольку нормы закона не в полной мере обеспечивают регулирование и охрану субъектов права, то наряду с законодательным существует и дополнительное регулирование в виде правоположе-ний судебной практики. Они складываются в результате обобщения судебных решений по конкретным делам. Многочисленные решения по одному и тому же предмету регулирования обобщаются Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и в правовой системе появляются разъяснения Пленумов высших судов по вопросам применения законов в судебной практике. Они составляют, по нашему мнению, дополнительное регулирование, наглядно демонстрирующее дефекты законов: по тем вопросам, которые законодатель некачественно, неэффективно урегулировал те или иные отношения, где неясны пределы правового регулирования, а возможно, и его отсутствие.
Правоположения судебной практики «покрывают» недостатки предписаний законов. Иногда оправдавшие себя правоположения судебной практики входят в качестве правовых предписаний в новые законы.
Первоначальной формой судебной оценки является экспертиза, осуществляемая высшими судами (Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации), проектов федеральных законов, присылаемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Так, проектируется внести изменения в статью 63 Уголовного кодекса Российской Федерации, которые дадут возможность признать правонарушения в отношении пожилых людей отягчающим обстоятельством. Государственная Дума отправила внесенный проект на экспертную оценку в Верховный Суд Российской Федерации2.
1 Данная дефиниция предложена для нормативно-правового регулирования, то есть прежде всего направлена на практическое применение.
2 См.: ЦойЮ. Преступление против пенсионера обернется большим сроком // Известия. 2013. № 150. 15 августа. С. 1.
Депутат Государственной Думы Илья Костунов, предлагающий существенно ужесточить наказание для хакеров в Уголовном кодексе Российской Федерации, которые наносят существенный ущерб другим пользователям, сообщил, что уже получен положительный отзыв от Верховного Суда Российской Федерации на внесенный законопроект. Далее ожидается заключение Правительства Российской Федерации1.
Поступивший в Государственную Думу проект закона о борьбе с финансовыми пирамидами, подготовленный группой депутатов, из-за неточности формулировок не получил положительного отзыва Верховного Суда Российской Федерации. Замечания были и у Правительства Российской Федерации2.
На недостаточную обоснованность законопроекта по изменению статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, на два года продлевающему сроки погашения судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления, в своем отзыве указал Верховный Суд Российской Федерации, но несмотря на негативный характер оценки законопроект был принят, подписан Президентом Российской Федерации, опубликован в «Российской газете» и вступил в силу 3 августа 2013 года.
Рассмотрение аспектов юридической экспертизы судебной практикой, демонстрирующей недостатки законодательства, хотелось бы начать с понятийного аппарата законодательства. Сложность и неоднозначность понятийного аппарата современного законодательства не раз отмечались в юридической литературе. С этими особенностями сталкиваются и суды при определении значения того или иного понятия. Часть терминов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации сложно однозначно истолковать в судебной практике: профессиональный правоприменитель, каким в нашей правовой системе является суд (судьи), в каждом конкретном случае осуществляет это действие согласно обстоятельствам данного дела. В ряде случаев значение законодательного термина можно установить в ходе контекстного анализа, однако по истечении времени его суть может меняться, регулирование вследствие этого должно измениться. Однако законодатель вовремя по каким-то причинам не сделал этого. Недостаток выявляется с помощью судебной практики, которая толкует понятие, исходя из конституционно-правового смысла регулирующей системы в целом. Так, понятия «взятка» и «откат» в Уголовном кодексе Российской Федерации уточняются в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о взяточничестве и иных коррупционных преступлениях»3. Взяткодателем не должен считаться человек, вынужденный передать деньги должностному лицу в состоянии крайней необходимости или в результате психического принуждения. Разъясняются также термин «посредничество при взятке», многообразие видов получения взятки и др. Не будет считаться взяткой, если субъект осуществлял профессиональную обязанность, не использовал полномочия представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (то есть то, что характеризует должностных лиц). Как вытекает из текста Постановления, если главный врач больницы берет деньги за лично им проведенные консультации или лечение, то эти действия не подпадают под понятие «взятки». Возможно разъяснения Верховного Суда Российской Федерации позволяют по-новому понимать предписания Уголовного кодекса Российской Федерации, связанные с должностными преступлениями.
Однако и дополнительное регулирование не всегда в полной мере восполняет пробелы и промахи законодателей. В таком случае велика роль экспертов от юридической науки, общественности. Так, представители СМИ констатируют, что Верховный Суд Российской Федерации не уточнил, как называть полученные деньги, если они не охватываются термином «взятка». Можно предположить, что врач должен заключать с пациентом договор и платить налог с полученного «гонорара», в противном случае его будут преследовать за уклонение от налогов. Благодарность пациента, возможно, надо считать подарком — но только на сумму до 3000 рублей. Подарки большей стоимости врачам (учителям) запрещает принимать норма Гражданского кодекса Российской Федерации4. Общественность все чаще высказывает мнение о непрофессиональности судебных экспертиз и их несоответствии нормам закона. Как правило, такие оценки связаны с проблемой независимости судов, считается, что проблемы их независимости и независимости экспертиз — из одного ряда5.
Особенно следует отметить правовые экспертизы, проводимые Конституционным Судом Российской Федерации. По нашему мнению, это высшая форма правовой экспертизы по вопросам нормативного регулирования, содержащаяся в его постановлениях и определениях (по вопросам применения). В этих актах раскрывается конституционно-правовой смысл предписаний правотворчества, указывается на несоответствие нормам Конституции Российской Федерации и международному праву и,
1 См.: Теслова Е. Хакеров предлагают наказывать четырьмя годами тюрьмы // Известия. 2013. 12 августа. С. 3.
2 См.: Товкайло М., Болецкая К., Лапченкова М. Минфин рушит пирамиды // Ведомости. 2013. 12 апреля.
3 См.: О судебной практике по делам о взяточничестве и иных коррупционных преступлениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 года № 24.
4 См.: Без врачей и учителей // Ведомости. 2013. 11 июля.
5 См.: Абрамов А. Карт-бланш. Конфликт интересов на почве ЕГЭ // Независимая. 2013. 1 августа. С. 3.
вместе с тем, на место тех или иных оцениваемых предписаний, актов в системе законодательства Российской Федерации.
Подобная экспертиза обязывает государственные органы, перечисленные в статье 104 Конституции Российской Федерации, внести изменения в федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации согласно решениям Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Конституционный Суд признал частично не соответствующими Конституции Российской Федерации и ряду статей Трудового кодекса Российской Федерации, федерального закона о государственной регистрации юридических лиц запрет на работу с детьми тех граждан, которые ранее были осуждены по статьям Уголовного кодекса или хотя бы по одной из них привлекались. Нормативно-правовое регулирование о пожизненной дисквалификации для таких субъектов сформировалось в 2010—2011 годы. Затем началось массовое увольнение педагогов. Они обратились в суды, но везде решения судов имели отказной характер — введенные законодательные нормы толковались буквально. Обращение в Конституционный Суд педагогов было подкреплено запросом Мурманской областной думы. Постановление Конституционного Суда признало неконституционным запрет на профессию педагога; априорный запрет вводиться не может. Примененные к уже уволенным педагогам нормы Трудового кодекса не соответствуют Конституции: «В результате нарушается презумпция невиновности, не исследуется характер личности и иные факторы, которые определяют, опасен ли конкретный человек для детей». Не каждое из достаточно широкого перечня преступлений, установленных Трудовым кодексом, например преступление, предусмотренное статьей 215 Уголовного кодекса (нарушение правил безопасности на объектах ядерной энергетики), может быть увязано с невозможностью осуществлять педагогическую деятельность.
Государственной Думе поручено подготовить конкретный список преступлений, прописать процедуру временного отстранения от работы подозреваемых и обвиняемых. Законченные дела против педагогов подлежат пересмотру, если, конечно, речь не идет о совершении ими тяжких и особо тяжких деяний, а также сексуальных преступлений. Учитываться должны разные факторы: когда состоялось то или иное осуждение, что делал человек потом, как работал и кого воспитал1.
Упоминаемые выше нормы изменений в статье 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, на два года продлевающие сроки погашения судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления, могут быть рассмотрены Конституционным Судом, куда в марте т. г. обратилась группа кандидатов, снятых с местных выборов в связи с давними судимостями. Дата рассмотрения жалобы в Конституционном Суде пока не назначена. С мая 2012 года осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления пожизненно лишены пассивного избирательного права. Запрет был введен в избирательное законодательство. Обратившиеся мотивируют свое обращение тем, что запрет является дополнительным наказанием, не предусмотренным Конституцией. Возможно, Конституционный Суд сочтет запрет неконституционным: можно предоставить судам право решать вопрос о политических правах каждым конкретным судебным решением, так как статья 32 Конституции Российской Федерации о политических правах содержит единственный пункт, допускающий их поражение: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда»2.
Иногда заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам в качестве обоснования содержат ссылки на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Государственную Думу был внесен законопроект о введении уголовной ответственности за создание финансовой пирамиды и руководство ее деятельностью. Эксперты при этом отмечают, что при таких трактовках основных понятий федерального закона пострадать могут и иные финансовые структуры, занимающиеся, например, сбором средств на благотворительные цели. Правительство Российской Федерации в целом поддерживает законодательную инициативу, хотя считает, что она «нуждается в существенной доработке». В частности, в официальном отзыве указывается, что используемая при разъяснении понятия финансовой пирамиды формулировка «объединение физических лиц» не применяется в уголовном законодательстве, в связи с чем не соответствует неоднократно обозначенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение3.
Основные выводы юридических экспертиз Конституционного Суда Российской Федерации направлены на то, чтобы субъекты законодательной инициативы составили законопроект по исполнению постановления Конституционного Суда Российской Федерации с учетом его мотивированного решения. Изменения в Федеральном законе «О собраниях, митингах ...», а затем в Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) ужесточали правила для уличных акций протеста в мае
1 См.: Родин И. 11 педагогов выиграли у Медведева // Независимая. 2013. 19 июля. С. 3.
2 Бочарова С., Бирюкова Л. Восемь лет без права избираться // Ведомости. 2013. 26 июня.
3 Путилов С. Отловить на стадии строительства // Новые известия. 2013. 4 июля. С. 3.
2012 года, вызвали недовольство ряда депутатов. Они обратились в Конституционный Суд Российской Федерации для проведения экспертизы о соответствии принятых предписаний закона нормам Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд установил, что принятые правила проведения митингов не во всем соответствуют Конституции. Конституционный Суд признал юридически неопределенной норму, введенную год назад, установившую новый вид штрафа — для главы политической и общественной организации, которая проводит митинг в тех случаях, когда акция привела к массовым беспорядкам. Конституционный Суд предложил дифференцированный подход: «назначать наказание ниже низшего предела в зависимости от характера действий виновного, его личности, имущественного положения, наличия смягчающих обстоятельств. Правительство так и поступило, предложив измененную редакцию статьи 4.1 КоАП. Помимо того Белый дом в полном соответствии с требованиями Конституционного Суда в ряде случаев исключает для нарушителей законодательства о митингах наказание в виде обязательных работ1.
Проведенная экспертиза по данному спору отличалась особой сложностью. Оценки судей не оказались едиными. Трое судей высказали особое мнение по такому непростому решению, выразив каждый несогласие с тем или иным пунктом выводов большинства коллег. В последнее время разнобой в оценках для Конституционного Суда Российской Федерации совсем не свойственен2.
Экспертиза, касающаяся нормативно-правового регулирования, главным образом законов, не исчерпывается теми формами, вариантами, которые приведены в данном материале. Ее возможности можно считать неисчерпаемыми, однако при всех вариантах экспертиза законов, которую осуществляют суды в рамках существующей государственно-правовой системы, является определяющей.
Очень редко при подготовке проектов федеральных законов приводятся данные экспертиз, составленных на основе судебной практики. В пояснительных записках, прилагаемых к законопроектам, как правило, отсутствуют указания на то, что проект закона учитывает данные судебной практики. Представляется необходимым это требование к законопроектам закрепить (отразить) в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и регламентах законодательных органов субъектов Российской Федерации.
1 См.: Хамраев В. В закон о митингах внесли поправку на личность // Коммерсант. 2013. 8 августа. С. 1.
2 См.: Родин И. Долгое исполнение трудного решения Зорькина // Независимая. 2013. 2 августа. С. 3.
