CC BY
187
УДК 316.334.3:342.8(476)
С. В. ХАМУТОВСКАЯ,
кандидат социологических наук, доцент, Институт социологии НАНБеларуси, г. Минск, e-mail: [email protected]
ПРАВОВАЯ БАЗА ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ: ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
В статье выявляются ведущие особенности формирования и развития правовой базы избирательной системы Республики Беларусь. Подчеркивается важность определения подходящего конкретной стране, включая Беларусь, типа избирательной системы в условиях системной трансформации, а также значимость своевременной корректировки организационно-правовых основ избирательной системы в соответствии с актуальными потребностями общества и государства.
Ключевые слова: избирательная система Республики Беларусь, правовая база, выборы, политическая система.
S. V. KHAMUTOUSKAYA,
Candidate of Sociology, Associate Professor, Institute of Sociology of NAS of Belarus, Minsk, e-mail: [email protected]
LEGAL BASE OF THE ELECTORAL SYSTEM OF THE REPUBLIC OF BELARUS: FEATURES OF FORMATION AND DEVELOPMENT
The leading features of formation and the modern condition of legal base of an electoral system of the Republic of Belarus are revealed and analyzed in the article. Importance of definition suitable for the concrete country, including Belarus, type of an electoral system in conditions of system transformation, and significance of timely correction of organizational and legal bases of an electoral system according to relevant requirements of society and state is emphasized.
Keywords: electoral system of Belarus, legal base, elections, political system.
В настоящее время политическая система Республики Беларуси включает в себя множество различных форм и способов участия граждан в политической жизни и управлении государством. При этом основной формой участия традиционно являются выборы в органы государственной власти. Выборы обеспечивают эффективное взаимодействие государства и общества, являются свободными, равными, прямыми, тайными и проводятся в рамках конкретного типа избирательной системы. Особенное значение определение последнего имеет при системных трансформациях, сопровождающихся качественными и относительно быстрыми преобразованиями: сменой политических
режимов, изменением экономической модели, социальных институтов, образа жизни людей и т. д. Беларусь - страна, в которой системная трансформация началась в конце 80-х - начале 90-х годов XX в. и была связана, главным образом, с приобретением суверенитета и провозглашением демократического политического режима. Ряд авторов (среди которых, к примеру, Дж. Элстер, К. Оффе и У. Пройс) считают, что выбор подходящего типа избирательной системы - «одно из наиболее сложных и важных решений, которое необходимо делать во время перехода от коммунистического правления» к демократии [1]. Помимо прочих факторов, сложность подобных решений обусловливается необходимостью, во-первых, одновременно принимать во внимание международные избирательные стандарты и национальную специфику государства, а во-вторых, определять реальные возможности дальнейшего эффективного нормативно-правового обеспечения функционирования выбранного типа избирательной системы. Цель данной статьи заключается в выявлении и характеристике основных особенностей формирования и развития правовой базы избирательной системы Республики Беларусь.
Значимый для развития белорусской избирательной системы период наступил, во-первых, после выборов в конце 1980-х - начале 1990-х годов, которым предшествовал ряд массовых протестных выступлений, направленных против коммунистического режима, а, во-вторых, после провозглашения суверенитета. 27 июля 1990 г. в Белорусской Советской Социалистической Республике (БССР) была принята Декларация о государственном суверенитете, которой 25 августа 1991 г. по решению Верховного Совета БССР был придан статус конституционного закона, на основании чего в дальнейшем были внесены изменения в Конституцию 1978 г. (например, статья 6 закрепила многопартийность). 19 сентября 1991 г. БССР была переименована в Республику Беларусь, 27 февраля 1991 г. был принят Закон «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». В последнем закреплялись положения о том, что: вся власть исходит от народа и осуществлять ее он может как непосредственно, так и через представителей соответствующих органов власти; правом выступать от имени всего белорусского народа обладает Верховный Совет (парламент); власть осуществляется тремя структурами - законодательной, исполнительной и судебной в пределах определенной компетенции, самостоятельно, независимо друг от друга.
В 1994 г. была принята новая Конституция Республики Беларусь, за основу которой был взят проект не с парламентской, а с президентской формой правления. Вводилось два новых института власти - пост Президента и Конституционный суд. По итогам референдума 1996 г. вместо однопалатного парламента (Верховного Совета) был введен двухпалатный, получивший название «Национальное собрание Республики Беларусь». Конституция 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., провозгласила Республику Беларусь унитарным демократическим социальным правовым государством, в котором единственным
источником государственной власти и носителем суверенитета является народ, а демократия осуществляется «на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений», при этом «идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан» [2, с. 48-49]. В статье 5 подчеркивалось, что политические партии, другие общественные объединения должны содействовать «выявлению и выражению политической воли граждан», участвовать в выборах [2, с. 49]. Статьи 37 и 38 закрепили право граждан на участие в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, и право свободно избирать и быть избранными в государственные органы.
В Конституции избирательной системе был посвящен раздел III «Избирательная система. Референдум». В статьях 64-68 указывалось, что выборы депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности народом, являются всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными [2, с. 62-63]. Право выдвижения кандидатов в депутаты закреплялось за общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами в определенном количестве в зависимости от уровня выборов. Нашли отражение и статьи о создании избирательных комиссий и порядке отзыва депутатов. Конституцией устанавливалась мажоритарная избирательная система абсолютного большинства для выборов Президента, депутатов Палаты представителей и депутатов местных Советов депутатов. Определялось, что Президент избирается сроком на 5 лет и не может занимать свой пост более двух сроков подряд, парламент и местные Советы депутатов - на 4 года. Однако позднее, а именно 17 октября 2004 г., в Конституцию Республики Беларусь путем республиканского референдума, инициированного Главой государства, были внесены очередные изменения: из части первой статьи 81 была изъята норма о том, что одно и то же лицо может занимать пост президента страны не более двух сроков подряд.
11 февраля 2000 г. был принят Избирательный кодекс Республики Беларусь, в который в качестве составных частей вошли законы о выборах президента, депутатов парламента и местных Советов депутатов, об отзыве депутатов, о референдуме. В целом в связи с принятием Избирательного кодекса утратили силу 17 законов и 5 постановлений. Кодекс включил в себя 10 разделов и 156 статей, в которых подробно регламентировались все стадии избирательного процесса, а также порядок назначения и проведения референдумов, процедура отзыва депутатов. В статье 2 указывалось, что «правовую основу избирательной системы, референдума составляют Конституция Республики Беларусь, настоящий Кодекс и иные акты законодательства Республики Беларусь, постановления Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» [3, с. 17].
Долгое время Кодекс не подвергался существенной корректировке, но когда стало очевидно, что на выборах в местные органы власти электоральная актив-
ность и явка избирателей является невысокой, что влечет за собой необходимость постоянно проводить второй тур голосования либо повторные выборы, в 2006 г. был принят Закон № 166-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов», в том числе в Избирательный кодекс: в частности, относительно выборов местных Советов депутатов была исключена статья 90 «Второй тур». Принятый в 2010 г., накануне выборов депутатов в местные Советы депутатов двадцать шестого созыва, Закон Республики Беларусь № 99-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов и о признании утратившим силу Закона Республики Беларусь "О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов"» (4 января 2010 г.) послужил основанием для внесения ряда новшеств в Избирательный кодекс нашей страны, среди которых было и упразднение порога явки избирателей на местных выборах. Так, в новой редакции статьи 89 указывалось, что «избранным считается кандидат в депутаты местного Совета депутатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании» [4, с. 115]. То есть фактически была изменена разновидность мажоритарной системы: с системы абсолютного на систему относительного большинства - с целью повышения результативности проведения местных выборов и экономии организационных и материальных ресурсов. В результате по итогам выборов в местные Советы депутатов двадцать пятого, двадцать шестого, двадцать седьмого и двадцать восьмого созывов значительно уменьшилось количество округов, в которых выборы не состоялись либо не проводились в связи с выбытием всех кандидатов в депутаты до дня голосования (соответственно - до трех округов в 2007 г., до одного в 2010 г., до двух в 2014 г., до одного в 2018 г.), а также количество округов, в которых баллотировалось по одному кандидату, который не набрал необходимого количества голосов (соответственно - до 19 в 2007 г. и до 14 в 2010 г.). В 2014 г. в трех избирательных округах депутаты не были избраны, так как не получили необходимого числа голосов избирателей [5]. В 2018 г. депутаты были избраны в 18 110 избирательных округах из 18 111.
В целом изменения и дополнения, внесенные в Избирательный кодекс Республики Беларусь в 2010 г., затронули более трети всех статей:
1) было установлено, что представители политических партий должны составлять не менее одной трети состава избирательных комиссий;
2) упростилась процедура выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, в президенты: к примеру, части первая-третья статьи 62 «Порядок выдвижения кандидатов в депутаты политическими партиями» Избирательного кодекса Республики Беларусь были изложены в новой редакции; из них исключили слова о необходимости наличия в соответствующем избирательном округе организационных структур политической партии, образованных в установленном порядке до назначения выборов, для выдвижения кандидатов
в депутаты Палаты представителей и нижестоящих организационных структур политической партии - для выдвижения кандидатов в местные Советы депутатов;
3) в статью 61 были внесены дополнения, касающиеся, во-первых, сбора подписей для выдвижения кандидата в депутаты, президенты: стало разрешено собирать подписи посредством пикетирования без получения специального разрешения в местах, не запрещенных для этой цели местными исполнительными и распорядительными органами; во-вторых, изменились требования к заполнению листов для сбора подписей: было установлено, что один подписной лист может включать в себя подписи граждан, проживающих в пределах определенного избирательного округа, а не отдельных административно-территориальных единиц, входящих в данный округ;
4) в статью 48 был добавлен пункт «Избирательные фонды кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты Палаты представителей», разрешающий кандидатам в президенты и депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь создавать собственные избирательные фонды для финансирования дополнительных расходов по предвыборной агитации.
В 2010 и 2011 гг. продолжилась кодификация избирательного законодательства Беларуси: в Кодекс были включены нормы закона «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов»; организациям, зарегистрированным в установленном порядке менее чем за один год до дня внесения пожертвования, запретили участвовать в формировании избирательных фондов кандидатов. В 2013 г. право создавать собственные фонды получили кандидаты в местные Советы депутатов. В этом же году в Избирательном кодексе было закреплено положение о том, что выборы в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь будут проводиться не по мажоритарной системе абсолютного большинства, а по мажоритарной системе относительного большинства в один тур (статья 82). По мнению главы Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь Л. Ермошиной, такое изменение было обусловлено «практикой проведения парламентских выборов, на которых второй тур голосования, за редким исключением, не проводился» [9].
Кроме того, редакция Избирательного кодекса 2013 г. дополнилась еще рядом нововведений:
изменилась система избирательных комиссий, создаваемых для выборов в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь: к уже существующим добавились областные и Минская городская территориальные избирательные комиссии;
центральную, территориальные, окружные избирательные комиссии обязали изготавливать общие плакаты с биографическими данными кандидатов для их размещения на участках для голосования и других установленных для этого местах, а также печатать информационные материалы о кандидатах для направления их избирателям;
расширилось число сведений, которые необходимо представлять в соответствующие комиссии кандидатами в депутаты и на пост президента, а именно к стандартным данным добавились сведения о судимости (в том числе погашенной) и источниках доходов;
более четкую регламентацию получила деятельность наблюдателей на выборах: был введен институт обязательной аккредитации для национальных наблюдателей, ранее распространявшийся только на иностранных наблюдателей;
появились ограничения, касающиеся предвыборной агитации, к наиболее значимым из которых относятся: оскорбления и клевета в отношении должностных лиц Республики Беларусь, кандидатов в президенты Республики Беларусь, в депутаты, а также призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву, или отмене, или переносу срока выборов, референдума. Как отметила глава Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь Л. Ермошина, «предпосылкой к такому решению стала негативная практика ведения предвыборной агитации» во время парламентской избирательной кампании 2012 г. как отдельными кандидатами в депутаты, так и их представителями, а также рядовыми гражданами [6].
В 2014 г. был принят Закон Республики Беларусь № 116-З «О присоединении Республики Беларусь к Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств». Данный документ на региональном уровне закрепил единые международные стандарты относительного избирательного права и обязательность их исполнения для стран, присоединившихся к нему. Систематизация норм организации и проведения свободных справедливых выборов, признаваемых международным сообществом, определение общих критериев оценки качества избирательного процесса и итогов выборов в формате нормативно-правового акта явились важным событием для Беларуси. Присоединение нашей страны к Конвенции можно рассматривать как проявление готовности к дальнейшей демократизации избирательного законодательства и стремления на практике обеспечить признание соответствия национальных выборов международным стандартам.
В 2015 г. в Избирательный кодекс было внесено несколько поправок, касающихся запрета финансирования выборов различными иностранными субъектами (Закон Республики Беларусь от 4 июня 2015 г. № 268-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь»).
Таким образом, подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что анализ особенностей формирования и развития правовой базы избирательной системы Республики Беларусь показал, что, во-первых, при установлении конкретной избирательной системы с соответствующим нормативно-правовым оформлением необходимо учитывать множество факторов: исторических, политических, культурных и т. д. К примеру, советский период для
Беларуси, безусловно, был сопряжен с рядом негативных явлений в политической и иных сферах жизнедеятельности, в том числе с декларативностью норм избирательного права, формально закрепленных в Конституциях и законах о выборах, и реальностью проведения «выборов без выбора». Белорусские эксперты Ю. Шевцов (директор Центра по проблемам европейской интеграции) и Е. Прейгерман (директор по исследованиям ОО «Дискуссионно-аналитическое сообщество «Либеральный клуб») справедливо отмечают, что «совершенной избирательной системы не бывает. Бывает оптимальная для конкретного периода развития общества», «...в мире каждое общество уникально, имеет особенные исторические, культурные и политические характеристики. То, что хорошо работает в одной стране, может стать фактором серьезных проблем в другой. Поэтому для Беларуси нет готового рецепта» [7, с. 17-18]. Во-вторых, в современной Беларуси правовой основой избирательной системы являются, прежде всего, Конституция и законы, наблюдается явное стремление к систематизированию норм избирательного права путем кодификации. Хотя известно, что в странах, переживающих системную трансформацию, политический климат, как правило, не стабилен, «правила игры» постоянно меняются, а те или иные избирательные нормы, подвергшиеся кодифицированию, не всегда успешно проходят апробацию на практике. Некодифицирован-ные избирательные законы в этом плане выступают в качестве более гибких образований. Однако, в целом, не само оформление норм и процедур, обеспечивающих функционирование той или иной избирательной системы, а их реальное соблюдение и своевременная корректировка являются важным условием становления и развития демократии и института выборов в органы государственной власти и управления как ее неотъемлемой части. При этом одним из наиболее эффективных способов выявления необходимости сохранения действующей правовой базы избирательной системы либо ее изменения являются социологические исследования (в частности, опросы общественного мнения, экспертные интервью, мониторинги), с помощью которых становится возможным установить то, насколько конкретные нормы и процедуры, а также сама избирательная система в целом соответствуют требованиям общества и государства, а также определить актуальные ожидания и предпочтения населения по данному вопросу, реальное отношение индивидов, социальных групп и общностей к различным политическим институтам, лидерам, процессам и т. п. Представляется целесообразным учитывать общественное мнение граждан Республики Беларусь как субъектов происходящих трансформаций, единственного источника власти и носителя суверенитета при разработке и принятии решений на государственном уровне и формировании политического курса страны, что, в свою очередь, позволит обеспечить на практике результативную обратную связь в системе государственного управления, более открыто осуществлять диалог населения и власти, необходимый в условиях динамичного развития политической системы нашей страны.
Список использованных источников
1. Elster, J. Institutional Design in Post-Communist Societes: Rebuilding the Ship at Sea / J. Elster, C. Offe, U. Preuss. - New York : Cambrige Univ. Press, 1998. - 353 p.
2. Конституция Республики Беларусь : с изм. и доп., принятыми па респ. референдуме 24 пояб. 199б г. - Минск : Полымя, 2QQ1. - 9б с.
3. Избирательный кодекс Республики Беларусь : 11 февр. 2QQQ г., № 37Q^ : принят Палатой представителей 24 япв. 2QQQ г. : одобр. Советом Респ. 31 япв. 2QQQ г. : в ред. Закона Респ. Беларусь от Q4.Q7.2QQQ г. - Минск : Нац. цептр правовой ипформ. Респ. Беларусь, 2QQ1. - 17б с.
4. Избирательный кодекс Республики Беларусь : 11 февр. 2QQQ г. № 37Q^ : принят Палатой представителей 24 япв. 2QQQ г. : одобр. Советом Респ. 31 япв. 2QQQ г. : в ред. Закона Респ. Беларусь от Q1.Q1.2Q1Q г. (по сост. па 19 япв. 2Q1Q г.). - Минск : Нац. цептр правовой ипформ. Респ. Беларусь, 2Q1Q. - 192 с.
5. Сообщение «Об итогах выборов депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь двадцать седьмого созыва» [Электронный ресурс] // Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. - Режим доступа: http://rec.gov.by/sites/default/files/pdf/Elections-MS27-soob8.pdf. - Дата доступа: 21.Q5.2Q18.
6. Ермошина, Л. «Право па выбор есть всегда» [Электронный ресурс] : [интервью] / беседовал С. Головко // Газета КПБ. - 2Q14. - 7 марта. - Режим доступа: http://www.comparty.by/ lermoshina-pravo-na-vybor-est-vsegda. - Дата доступа: 18.15.2Q18.
7. Избирательный марафон: каким будет финиш? : [материалы круглого стола] / подготовил С. Головко // Беларус. думка. - 2Q16. - № 8. - С. 11-19.
Поступила 05.09.2018 г.
