CC BY
383
О.В. ЯЦЕНКО
ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕССЫ: ПОНЯТИЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
Основное внимание в работе автор уделяет соотношению правотворческого и законодательного процессов. Рассмотрена роль правотворчества и социальное значение нормативно-правовых актов.
Законность, правотворчество, конституционные отношения, правовой акт, закон, законопроект, законодатель, нормативно-правовой акт.
В практической жизни людей право представляет собой явление, которое относится к обыденным делам, конфликтам, согласованию сталкивающихся интересов. Свое выражение и реализацию оно находит в действующем законодательстве, постановлениях правительства, решениях судов, адвокатских документах, и связано оно главным образом с деятельностью законодателей, судей, следователей и иных лиц, осуществляющих свою профессиональную деятельность в сфере юриспруденции.
Современному человеческому обществу необходимы точные и совершенные правовые решения, принятие которых возможно только при такой деятельности органов власти, в результате которой создаются правовые нормы и правила поведения граждан и организаций.
Процесс создания норм права начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правовой регламентации, и пронизывает все общественные институты, реализуясь законодательной, исполнительной и судебной властью в свойственных им формах [1]. Однако процесс создания норм права не может происходить в произвольной форме и быть субъективным, он основывается на закрепленных правилах, которые государство обязано соблюдать. Создавая такие законы, которые не способны прижиться в обществе, которые противоречат друг другу и общественной системе, государственная власть подрывает свой авторитет и снижает степень доверия граждан.
Круг вопросов, которые не урегулированы правом, в настоящее время очень широк. Именно поэтому существует объективная необходимость обновить, усовершенствовать действующее законодательство, создать его отвечающим новым экономическим условиям и критериям правового государства. Перед законодателем стоит задача повысить качество правовых решений и снизить до минимума число неэффективных нормативных правовых актов.
Правотворчество, создание или изменение уже действующих норм права является одним из важнейших направлений деятельности любого современного государства. «Потребителем» в отношении закона выступает общество, поэтому нельзя допустить принятия поспешных и необдуманных правовых решений. Любая ошибка законодателя повлечет за собой неоправданные финансовые затраты и к тому же нарушение законных интересов граждан [2].
Для осуществления властных полномочий государство использует огромное количество различных приемов и методов. Необходимо понимать, что пра-
вотворчество представляет собой не особую функцию государства, а правовую форму, «оболочку» государстве ннойдеятельности [3].
Таким образом, понятие «акт правотворчества» имеет два значения: во-первых, является деятельностью компетентных государственных органов, направленной на издание правовых норм, результат которой выражается в виде юридического документа, закона, а во-вторых, это одна из важнейших характеристик правотворчества.
Смысл и значение правотворчества заключаются в том, чтобы избрать такой способ юридической регламентации, который в наиболее полной мере отвечал бы интересам и народа, и законодателя, а также способствовал прогрессу общества. Успешность деятельности, направленной на создание нормативных правовых актов, прежде всего, зависит от правовой культуры самого законодателя, его творческого отношения к своей деятельности, квалифицированного владения юридической наукой и приемами законодательной техники.
Создание закона - процесс творческий, он охватывает познавательные, содержательные, процессуальные и технико-юридические аспекты. Их сочетание можно понять, лишь раскрыв методологическую основу законотворчества. Речь идет о совокупности теоретических положений, методологических принципов, общих, специальных и частных методов, используемых в процессе подготовки и научной экспертизы законопроектов.
В систему методологических принципов правотворческой деятельности входят юридическая наука, логика, общенаучные и специальные методы, приемы (способы) выражения и изложения воли законодателя в виде нормативно-правовых предписаний и иных структурныхчастей закона, лингвистика [1].
В процессе законотворчества в той или иной мере используются все отрасли права, но прежде всего -теория государства и права. Именно в данной науке раскрываются общие закономерности права и его основные компоненты, даются исходные теоретические представления о праве и его системе, а также о системе нормативно -правовых актов, механизме правового регулирования, механизме реализации правовых норм и государственного принуждения [5].
Прежде чем начать процедуру создания нормы права, необходимо получить четкие представления о том, из каких составных частей состоит указанный элемент правовой системы, как они связаны между собой и каким образом они должны излагаться в тексте правового акта [6]. Кроме того, невозможно
подготовить эффективный закон, не учитывая общеправовых принципов и положений общей теории права о рассматриваемом правовом феномене. Так, где имеет место попытка спроектировать норму права без учета указанных выше моментов, появляются несовершенные и недостаточно эффективные нормы, что доказано теорией права и подтверждено правовой практикой.
Недостаточность учета положений общей теории права получает свое проявление во всех случаях, когда законодатель принимает декларативные нормы, лишенные санкций, не имеющие эффективного механизма их реализации в конкретных правоотношениях. Аналогичным видится и установление социальных льгот и пособий, применение которых на практике нереально в связи с недостаточностью или полным отсутствием финансовых средств и духовных благ у современного общества и государства.
Положения общей теории права в процессе проектирования нормативных актов применяются в органическом единстве с конституционным правом и нормами той отрасли права, которая является предметом подготавливаемого законопроекта. Как известно, конституционное право дает не только доктри-нальное толкование ныне действующего Основного закона, но и раскрывает закономерности функционирования и развития конституционных отношений в современном гражданском обществе, а также определяет основные направления дальнейшего совершенствования действующих конституционных норм и институтов конституционного права. Поэтому важнейшим инструментом законопроектной работы выступают такие конституционные критерии, как:
- отражение в законопроекте конституционных идей и принципов;
- верное использование конституционных понятий и терминов;
- принятие актов в соответствии с компетенцией, закрепленной Конституцией РФ;
- учет места закона в системе нормативно-правовых актов;
- правильный выбор формы закона;
- соблюдение установленной Конституцией процедуры принятия и вступления акта в законную силу;
- корреляция объема и содержания норм Конституции РФ и норм проектируемого закона [1]. Из совокупности теоретических положений отраслевой юридической науки надлежит учитывать, прежде всего, совокупность знаний, которые раскрывают предмет проектируемого закона на должном уровне. Речь идет о соответствии знаний состоянию действующего законодательства и тому, насколько в современной действительности высок экономический и культурный уровень развития общества. При этом принципиальное значение должны иметь следующие компоненты научного знания:
- принципы конкретной отрасли права, выведенные и научно обоснованные ее представителями. При этом применяются не только принципы, закрепленные в действующем законодательстве, но и принципы, которые обоснованы современной доктриной. Однако далеко не все правовые принципы на-
деляются статусом общеобязательного предписания и закрепляются в том или ином законе [4];
- концепция становления и развития конкретной отрасли права, основным содержанием которой является характеристика направлений и приемов совершенствования уже существующих норм права. Цель такой концепции - закрепление эффективных правовых механизмов реализации полномочий и выравнивания статуса субъектов Российской Федерации, устранение внутренних противоречий и органичного взаимодействия конкретной отрасли права с другими отраслями, обеспечение мер, направленных на реформирование всех сфер жизни общества и государства, создание в России развитых рыночных отношений и правового государства [7];
- положения и выводы отраслевой юридической науки по так называемым общим вопросам соответствующей отрасли права, характеризующим специфику ее предмета и метода правового регулирования, источников права, правового статуса участников правоотношений, способов приобретения и защиты ими своих субъективных прав;
- научно обоснованные представления ученых о путях совершенствования правовых институтов и норм, составляющих предмет проектирования, о том, какими могут быть качественно совершенные нормы в этой сфере правового регулирования, какие факторы негативно влияют на эффективность норм права и каким образом представляется возможным устранить негативное действие этих факторов.
Если ведется подготовка комплексного законо -проекта, предмет регулирования которого представляют собой отношения, регламентируемые различными отраслями права, необходимо учитывать основные положения всех соответствующих отраслевых наук. Иначе возникнет вполне реальная опасность закрепления таких законодательных новелл, которые плохо согласованы либо абсолютно противоречат положениям и основанным на них нормам соответствующей отрасли права.
Действующие в настоящее время законы являют собой результат интеллектуальной деятельности лиц, подготовивших проекты таких законов, а также законотворческого органа, который эти законы принял. Поэтому основной составляющей законотворчества является логика, представляющая собой науку о правильном мышлении. Именно логика помогает субъектам законотворчества грамотно и последовательно изложить предписания правового характера, избежав типичных логических ошибок. При этом «знание логики и умение оперировать этими знаниями являются краеугольным камнем правового мышления и показателем его квалифицированности» [7].
Основными требованиями логики, имеющими большое значение для законотворческой деятельности, являются логические законы тождества и противоречия, приемы создания понятийного аппарата, правила использования определений в мыслительной деятельности, приемы изложения деонтических модальных суждений, разновидностью которых являются предписа-
ния нормативного характера. Следуя логике, законодатель , в частности, долженвыполнятъ ее требования [1]:
1) не допускать логических противоречий, т.е. ситуаций, когда в тексте конкретного закона относительно одного и того же субъекта и объекта правоотношений либо одних и тех же субъективных прав и юридических обязанностей, юридических фактов устанавливаются противоречащие друг другу нормативные предписания;
2) в пределах отрасли права и тем более одного и того же закона использовать правовые или иные понятия в одном и том же смысле, не придавать им иных значений;
3) легальные определения понятий должны быть соразмерными, правильно отражать все существенные, необходимые признаки понятия, не содержать ситуаций, когда понятие определяется через самое себя либо определяемое и определяющее понятия выражаются одинаковыми терминами. Одновременно не рекомендуется допускать в определении двусмысленности, использования терминов, которые сами нуждаются в определениях, и др.
Как уже было сказано, правовая наука имеет огромное значение для законотворческой деятельности, однако все же не позволяет решить всех задач, которые ставятся перед законодателем для подготовки качественно совершенных и эффективных законов. Законотворчество является особым, специфическим видом предметно-практической деятельности, требующим применения особых приемов конструирования правовой нормы. Правда, российское правоведение до недавнего времени рассматривало законотворчество в качестве научной деятельности, призванной выявлять и формулировать объективные законы общества в виде право вых норм.
Законотворчество и юридическое научное познание, бесспорно, стадии освоения правовой действительности, которые тесно связаны между собой, однако различны по целям, методам и результатам.
Правотворчество можно охарактеризовать единством его основных компонентов - познания, деятельности и результата, которые, гармонично переходя друг от друга, формируют относительно законченный цикл процесса законотворчества. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы [3]. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Становление правовой системы являет собой сложный и длительный процесс, происходящий поступательно, то есть через создание не всей правовой базы сразу, а отдельных нормативных актов. По своей сути, нормативно-правовой акт является завершающим элементом правотворческой деятельности, ее непосредственным результатом. Соответственно, правотворческий процесс представляет собой ряд последовательных операций, в результате которых в правовой системе появляется новый элемент [1].
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности, к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, осуществляемая компетентными органами.
Правотворчество, как и любая другая процессуальная деятельность, представляет собой порядок осуществления юридически значимых действий, официально закрепленных в специализированных актах. В связи с этим возникает ряд тесно связанных между собой правовых отношений. Кроме того, правотворчество, как и любая иная процессуальная деятельность, возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Таким образом, основание возникновения правотворческого процесса -принятие решения о подготовке проекта нормативно -правового акта. В какой бы форме такое решение ни было принято, оно в любом случае представляет собой юридический акт, на основании которого возникают определенные права и обязанности [8].
При этом необходимо отграничивать действия, которые предшествуют началу правотворческой деятельности, от ее непосредственного процессуального начала, так как высказанные субъектами правовых отношений предложения о совершенствовании законодательства еще не являются началом правотворческой деятельности, и процессуальные отношения, соответственно, не возникают. Подобные предложения являются лишь основанием правотворческой деятельности.
Только с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативно-правового акта возникают определенные процессуальные правоотношения, а все действия, осуществляемые для этой цели, официально принимают статус правотворческих, чем качественно отличаются от действий-предпосылок создания правового акта [4].
Несмотря на то, что существуют различные виды и особенности законотворческого процесса, можно выделить общие стадии и принципы указанной деятельности.
Стадия правотворческого процесса представляет собой самостоятельный этап тесно связанных между собой процессуальных действий, направленных на формирование государственной воли. Указанная стадия законотворчества всегда выступает этапом процесса, направленного на подготовку и придание официального значения нормативно-правовому акту. Определить количество таких стадий можно, лишь понимая сущность правотворческого процесса. Некоторые ученые определяют законотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.
Теория правотворчества определяет, что процесс конструирования правовых актов не является одно-
моментным, он «растянут» во времени. В связи с таким положением принято выделять два этапа законодательного процесса.
Первый, так называемый «предпроектный», этап заключается в выявлении потребности урегулирования правовыми нормами социальной проблемы. В данном случае принципиальное значение имеет лишь степень остроты вопроса. Потребность правового регулирования возникает только тогда, когда закон представляет собой наиболее эффективный способ решения проблемы.
Второй этап - этап проектный или этап принятия законотворческого решения. Он осуществляется непосредственно самим законодательным органом и представляет собой, собственно, «творчество права». На данном этапе происходит создание, изменение или отмена правовой нормы, представляющие собой интеллектуальную работу над текстом проекта правового акта. Указанный этап также может представлять собой не одну, а сразу несколько стадий. Рассмотрим их более подробно.
1. Внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы. Инициатором принятия закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы.
В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.
2. Рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия.
3. Обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:
а) принятие законопроекта в первом чтении;
б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.
4. Принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении.
Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.
Законодательный процесс чаще всего характеризуется как деятельность высших органов государственной власти, направленная на создание правовых актов, состоящая из ряда последовательных стадий. Вся иная подготовительная работа (деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения проектов нормативных правовых актов) остается за ее пределами.
Существует и другая позиция, это так называемая позиция «расширительного толкования» процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов», что этот «процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти», так как «требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона»[8].
При рассмотрении различных точек зрения необходимо принятие той или иной концепции к пониманию термина «законодательный процесс». Наиболее полно и содержательно представляется следующее понятие: законодательный процесс - это порядок деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представитель -ного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.
ЛИТЕРАТУРА
1. БагметА.М., Бычкова Е.И. Конституционное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». М.: Юнити-Дана, 2015.
2. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права. М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2014.
3. Исаков В.Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса// Юридическая техника. 2013. № 1.
4. Протасов В.Н., Протасова Н.В. Лекции по общей теории права и теории государства. М.: Городец, 2010.
5. Хачатуров Р.Л. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение// Российская юстиция. 2010. № 6.
6. Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 2014. № 1.
7. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2013.
8. Власенко H.A., Исаков В.Б., Кузнецов C.B. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М.: Городец, 2013.
