CC BY
70
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2022 г. Давыдов Максим Вячеславович,
старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, кандидат юридических наук. E-mail: mdd86.m@yandex.ru
Лубский Роман Анатольевич,
профессор кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, доктор философских наук, доцент. E-mail: roma-thebest@mail.ru
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В статье исследуются основные тенденции и перспективы развития «нового» российского законодательства об административных правонарушениях в контексте особенностей российской правоприменительной практики. Исследование основных тенденций развития и особенностей эволюции «нового» российского законодательства об административных правонарушениях позволило авторам прийти к выводу о том, что основные проблемы, характеризующие область административно-правового применения, приобретают особую актуальность в двух основных сферах административной юрисдикции: в контексте реализации норм материального и процессуального права; в рамках решения вопроса о привлечении лиц к административной ответственности.
Ключевые слова: административное правонарушение, административное наказание, административное законодательство, законодательство об административных правонарушениях, проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административная реформа.
Davydov Maxim Vyacheslavovich - Senior Lecturer, the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies, the Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov, PhD in Law.
Lubsky Roman Anatolievich - Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Philosophy, Associate Professor.
LAW ENFORCEMENT ISSUES, PROSPECTS AND TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF NEW LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES
The article examines the main trends and prospects for the development of the «new» Russian legislation on administrative offenses in the context of the peculiarities of Russian law enforcement practice. The study of the main development trends and features of the evolution of the «new» Russian legislation on administrative offenses allowed the authors to conclude that the main problems characterizing the area of administrative and legal application are ofparticular relevance in two main areas of administrative jurisdiction: in the context of the implementation of the norms of substantive and procedural law; in the framework of resolving the issue of bringing persons to administrative responsibility.
Keywords: administrative offense, administrative punishment, administrative legislation, legislation on administrative offenses, draft Code of the Russian Federation on administrative offenses, administrative reform.
Административное законодательство является одним из самых динамичных видов отраслевого законодательства. Динамичность как имплицитная характеристика административного законодательства обусловлена деятельным характером тех социальных отношений, которые выступают в качестве предмета административно-правового регулирования. Эти отношения вариативны, они находятся в постоянном изменении и трансформации, что,
в свою очередь, предъявляет аналогичные требования к содержанию и качеству административно-правовых норм. Отчасти именно этими соображениями обусловлен продолжающийся уже длительное время в академической и научной среде перманентный научный дискурс о необходимости принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Особенность этого дискурса обусловлена не столько естественной
необходимостью изменения основных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, действующего на протяжении двадцати лет, сколько практической значимостью проблем, приобретающих свою актуальность в условиях его применения.
Основная цель обновления нового административного законодательства об административных правонарушениях заключается в приведении его содержания и модели его применения в соответствие общественным отношениям, складывающимся в конкретный период времени. Для этого законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности предполагается условно разделить на два полноценных Кодекса: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, консолидирующих материальные и процессуальные административные нормы, регламентирующие особенности производства по делам об административных правонарушениях. Подобного рода разделение позволит осуществить демаркацию материальных и процессуальных сторон российского законодательства об административных правонарушениях и расширить сферу административно-правового регулирования в связи с возникновением новых социальных институтов, попадающих под предмет административно-правового регулирования.
Обозначенные причины придают актуальность официальной ревизии, с одной стороны, официального перечня административных наказаний, с другой - мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В качестве еще одной причины, обусловливающей необходимость реформы современного российского административного законодательства, необходимо отметить дискуссионную природу ключевых определений и формулировок, реализуемых в сфере законодательства об административных правонарушениях и определяющих его специфику. Отечественные специалисты постоянно говорят о неполноте системных определений, содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях [1]. Это касается и одного из базовых понятий - «административное правонарушение», выступающее в качестве пер-
манентного объекта разнообразных научных дискуссий [2, с. 109].
Очередная реформа административного законодательства об административных правонарушениях в современном российском обществе намечена на январь 2021 г. Однако сроки реализации «обновленческого замысла» сдвинуты, чему во многом способствовала эскалация новой коронавирусной инфекции, приобретшая характер пандемии. Ориентировочно законодатель определяет дату принятия законодательства об административных правонарушениях не ранее весны 2022 г. [4], что придает актуальный характер исследованиям, направленным на выявление проблемных сфер административно-правового регулирования [5, с. 67-71], прогнозированию особенностей правоприменительной практики в будущем [6].
Анализируя правоприменительные проблемы, перспективы и тенденции развития нового законодательства об административных правонарушениях, необходимо отметить, что сам по себе проект новых Кодексов не является уникальным. Начиная с 2015 г. уже внесена не одна поправка, изменившая ряд исходных положений, составляющих основу нового административного законодательства. Самый яркий пример - принцип презумпции невиновности. В первоначальных интерпретациях он не имел привычного для нас вида, а сами Кодексы закрепляли положение о том, что бремя доказывания должно равномерно распределяться между участниками производства. Иными словами, в контексте практического правоприменения проблема разрешалась, как правило, на основе реализации гражданско-процессуальных правовых практик, в соответствии с которыми каждая из сторон обязана доказывать те факты, на которые ссылается, что вступало в определенное противоречие с правовой доктриной, реализуемой в рамках официальной правовой политики российского государства.
В связи с этим необходимо особо подчеркнуть, что признак диспозитивности не является отличительной характеристикой законодательства об административных правонарушениях. В современном российском обществе за нарушение нормативных предписаний, предусмотренных в рамках соответствующей модели законодательства об административных правонарушениях, административной ответственности подлежит один субъект или
одно лицо (физическое или юридическое). В противном случае институт административной ответственности утрачивает свою актуальность и практическую значимость. В настоящее время вопросы распределения бремени доказывания приведены в соответствие с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а содержание принципа презумпции невиновности расширено за счет внесения пункта о том, что лицо не обязано доказывать свою невиновность в совершении административного правонарушения. Более того, в последней редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 2.5-2.13) законодатель вообще решил отказаться от рассмотрения презумпции невиновности в качестве одного из принципа производства по делам об административных правонарушениях, ограничившись лишь общими требованиями, предъявляемыми к различным категориям субъектов в рамках доказывания своей невиновности.
В качестве еще одного примера наличия потенциальной правоприменительной проблемы, приобретающей свою актуальность в рамках производства по делам об административных правонарушениях, выделим приравнивание юридической ответственности индивидуальных предпринимателей и лиц, занимающихся отдельными видами предпринимательской деятельности без получения статуса индивидуального предпринимателя. Это положение, предусмотренное ранними версиями проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как представляется, нарушает ряд базовых принципов административной ответственности, поскольку на практике это означало бы, что российский гражданин может быть привлечен к административной ответственности на основаниях санкций, предусмотренных для индивидуальных предпринимателей. Такие положения были исключены из проекта [3, с. 39].
Необходимо отметить невозможность полного устранения нормативных предписаний, содержащих потенциальную проблему правоприменительного характера, анализируя перспективы развития законодательства об административных правонарушениях. Это объясняется тем, что разрабатывая проекты нормативных актов, законодатель может лишь прогнозировать, но не может предвидеть особенности и результаты правоприме-
нительной практики в будущем. Это можно увидеть лишь после практического применения таких положений в рамках административно-правовой реальности - в отношении реальных субъектов и складывающихся между ними отношений. Подобные гипотетические предположения авторов основаны на их представлении о невозможности создания идеального Кодекса об административных правонарушениях, который бы не имел недостатков и не нуждался бы в доработках. Простые математические подсчеты свидетельствуют о том, что уже за первые месяцы после принятия действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в него было внесено более пятисот поправок и изменений, а за двадцатилетний срок действия Кодекса счет таких изменений перешел на десятки тысяч.
За двадцатилетний срок действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отдельными субъектами административно-правовых отношений, наделенными правом его применения, в первую очередь сотрудниками органов внутренних дел [7, с. 175-178], выработана определенная практика или алгоритм профессиональной деятельности в рамках административного производства. Причем это касается и самого порядка действий и имеющихся специальных процессуальных бланков. Переработать все используемые шаблоны, в которых прописаны конкретные статьи КоАП РФ, будет непростым делом, требующим больших затрат времени. В этом случае могут возникнуть прецеденты составления процессуальных документов на устаревших бланках со ссылками на утратившее силу законодательство, а за этим последовать массовое обжалование таких документов, как следствие, уход от административной ответственности лиц, которые будут обладать достаточным уровнем правосознания, чтобы указать на недостоверность обозначенных в них сведений. Такая ситуация поставит в тупик и судебные органы, которые должны будут признавать такие процессуальные документы незаконными и недействительными. Выходом из сложившейся ситуации может быть введение нового законодательства в действие спустя определенное время после его подписания Президентом Российской Федерации. Например, ныне действующий Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях был утвержден Президентом Российской Федерации 30 декабря 2001 г., а сами положения вступили в силу 1 июля 2002 г. Тем самым законодатель предусмотрел переходный шестимесячный период для того, чтобы привести в соответствие требованиям нового законодательства всю правоприменительную практику. При этом до вступления в силу применялись положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. В связи с этим принятие новых Кодексов и вступление их в силу в несколько этапов видится наиболее рациональным решением, позволяющим избежать возможных проблем в правоприменительной практике.
Также определенные проблемы могут возникнуть и со сферой применения отдельных мер обеспечения производства по делу. Анализ положения проекта Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - ПКоАП РФ) предусматривает введение целого ряда новых мер процессуального обеспечения. Естественно, что в первые месяцы принятия могут возникнуть проблемы с реализацией именно новых мер, поскольку процесс их реализации еще не проработан детально. Возможно, потребуется принятие каких-либо дополнительных актов, которые бы смогли разъяснить ряд правоприменительных проблем по этому вопросу (например, постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации или приказы государственных органов).
Другие проблемы реализации норм нового законодательства видятся при анализе самих положений. Во-первых, изучение статей ПКоАП показало, что очень много моментов в рамках производства по делу об административном правонарушении отдается на усмотрение суда или должностного лица. Самый простой пример - процессуальные сроки. Согласно ч. 1 ст. 1.15 ПКоАП РФ Процессуальные сроки в случае, если процедурные сроки не предусмотрены прямо, они устанавливаются на усмотрение суда, с соблюдением принципа разумных сроков. Итак, усмотрение органа, осуществляющего производство, имеет принципиальное значение в административно-процессуальной деятельности, а это в некоторых случаях может приводить к злоупотреблению правом и возникновению прецедентов, в рамках которых судьи и дру-
гие субъекты будут использовать существующие административные лакуны, позволяющие расставлять приоритеты по срокам в своих интересах. При этом следует понимать, что в нынешней редакции проектов Кодексов какого-либо понятия разумных сроков, как, например, в УПК РФ, не дается, что в очередной раз свидетельствует о наличии пробела.
Необходимо отметить дискуссионный характер отдельных формулировок, содержащихся в ст. 3.31 «Давность привлечения к административной ответственности» нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и касающихся сроков давности. Так, ч. 14 ст. 3.31 предусматривает, что течение сроков давности приостанавливается при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении. Налицо парадокс: постановление фактически является рубежом для отсчета сроков давности, т. е. прекращает их по конкретному делу, однако эти сроки по какой-то причине оказываются приостановленными. При детальном анализе становится понятно, что законодатель хотел исключить случаи, когда привлекаемое лицо посредством обжалований затягивает вступление постановления в законную силу, тем самым «растягивая» срок давности в надежде уйти от ответственности. Однако выбранная законодателем формулировка может вызывать определенные вопросы и порождать те или иные правоприменительные проблемы.
Помимо этого не до конца остается решенным вопрос о применении отдельных мер обеспечения по делу об административном правонарушении. Например, если говорить об аресте имущества, предусмотренном ст. 4.22 ПКоАП РФ, следует признать, что на сегодняшний день нормы законодательства не устанавливают конкретных ограничений на размер имущества, которое арестовывается. Нормы Кодекса предусматривают лишь возможности привлечения специалиста для оценки соразмерности. Сама же соразмерность является оценочным признаком и должна предполагать привлечение специалиста в любом случае. Итак, подобный пробел может также порождать случаи злоупотребления должностными лицами правом необоснованного расширения списков арестовываемого имущества.
Другой пример касается такой меры обеспечения производства по делу об админист-
ративном правонарушении, как приостановление операций по счетам в банке (ст. 4.25 ПКоАП РФ). Административное законодательство в случаях неправомерного применения данной меры предусматривает возмещение ущерба, но лишь реального. Однако зачастую «арест счетов и операций» предполагает в большей степени именно упущенную выгоду. Помимо этого недостаточная правовая концептуализация двух рассматриваемых мер обеспечения может сформировать негативную тенденцию, в рамках которой у правоприменителя появятся реальные рычаги воздействия на деятельность экономических субъектов.
В качестве еще одной проблемы, приобретающей актуальность в рамках производства по делу об административном правонарушении, можно выделить переквалификацию составов административных правонарушений в суде. Сегодня такая возможность предоставлена судам на основании постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [8]. Однако для переквалификации есть определенные условия: она не должна менять субъекта составления протокола и рассмотрения дела, и подсудности.
В связи с этим необходимо отметить, что новые проекты Кодексов также предусматривают возможность переквалификации, но с дополнительным условием: переквалификация не должна способствовать ухудшению положения лица, в отношении которого ведется производство. Указанная норма предусмотрена как на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении долж-
Литература
1. Дизер О.А., Сургутсков В.И. Об общественной опасности отдельных административных правонарушений // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России, 2017. № 4(40).
2. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Новеллы и недостатки проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2018. № 1(120).
ностными лицами (ч. 2 ст. 6.8 ПКоАП РФ), так и в ходе судебного рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 2 ст. 8.38 ПКоАП РФ), что также не совсем понятно. Может возникнуть естественный вопрос: как более строгая санкция, не меняющая подведомственности, может влиять на вопросы переквалификации, если они решаются судом? Такое положение может быть причиной возникновения реальных прецедентов, способствующих созданию условий, во-первых, неоправданно «затягивающих» административное производство, во-вторых, позволяющих виновным «уходить» от административной ответственности.
В статье были рассмотрены потенциальные проблемы, приобретающие практическую значимость в рамках реформы законодательства об административных правонарушениях. Эти правоприменительные сложности могут быть обусловлены, помимо прочего, спецификой практической деятельности, воспроизводящей устоявшиеся поведенческие алгоритмы профессионально значимых действий в контексте появления возможностей злоупотребления административным правом отдельными должностными лицами для извлечения собственной выгоды [9]. Введение нового законодательства об административных правонарушениях потребует усиленной работы не только от федеральных субъектов административно-юрисдикцион-ной деятельности, но и от правоприменителя, осуществляющего свою деятельность на территории определенного российского региона [10], однако только практика применения нового административного законодательства позволит выявить его проблемные сферы и оценить масштаб необходимых преобразований.
Bibliography
1. Dizer O.A., Surgutskov V.I. On the public danger of certain administrative offenses // Legal Science and Practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. № 4(40).
2. Sokolov A.Yu., Lakaev O.A. Novels and shortcomings of the draft new Code of Administrative Offenses of the Russian Federation // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2018. № 1(120).
3. Zakopyrin V.N., Pavlova L.V. Conceptual provisions of two-tier administrative responsibility
3. Закопырин В.Н., Павлова Л.В. Концептуальные положения двухуровневой административной ответственности в проекте нового КоАП: быть или не быть? // Административное право и процесс, 2020. № 10.
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проект федерального закона // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Кирин А.В., Побежимова Н.И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3.
6. Реформа административной ответственности в России / Кирин А.В., Плигин В.Н., Агишева А.Г. и др. / под общ. ред. А.В. Кири-на, В Н. Плигина. М., 2018.
7. Степанов Д.В. Актуальные проблемы применения законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации сотрудниками полиции // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2018. № 2.
8. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03. 2005 № 5 // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Лубский А.В., Лубский Р.А, Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права. 2019. № 1 (88).
10. Лубский Р.А. Регионоведение: учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.
in the draft of the new Code of Administrative Offenses: to be or not to be? // Administrative law and process. 2020. № 10.
4. The draft federal law «On Amendments to the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation» // Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
5. Kirin A.V., Pobezhimova N.I. Actual problems of administrative reform // Administrative law and process. 2014. № 3.
6. Reform of administrative responsibility in Russia / Kirin A. V., Pligin V.N., Agisheva A.G. and others / under the total. edited by A.V. Kiri-na, V.N. Pligin. Moscow, 2018.
7. Stepanov D.V. Actual problems of the application of the legislation on administrative offenses of the constituent entities of the Russian Federation by police officers // Bulletin of the Nizhny Novgorod University. N.I. Lobachevsky. 2018. №2 2.
8. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of24.03. 2005 № 5 «On some issues arising from the courts when applying the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation» // Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
9. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. features of reflexive and non-reflective structures of legal behavior in modern Russian society // Philosophy of Law. 2019. № 1(88).
10. Lubsky R.A. Regional Studies: a tutorial. Rostov-on-Don, 2002.
