CC BY
38Закон и право. 2022. № 4. С. 48-53. Law and legislation. 2022;(4): 48-53. Научная статья
УДК 342.9 NIION: 1997-0063-4/22-191
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-4-48-53 MOSURED: 77/27-001-2022-4-391
Состояние нормативного правового регулирования юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях
Сергей Алексеевич Малахов
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя,
Москва, Россия, sergej.malaxoff@yandex.ru
Аннотация. Проводится анализ норм действующего административно-деликтного законодательства, а также норм проекта Процессуального Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые регламентируют юридическую помощь по делам об административным: правонарушениях. Сформулированы некоторые предложения по устранению выявленных дефектов во взаимосвязи норм, регламентирующих данный сегмент производства по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: Конституция РФ, административно-деликтное законодательство, производство по делу об административном правонарушении, юридическая помощь, защитник, адвокат, коллизии, пробелы.
Для цитирования: Малахов С.А. Состояние нормативного правового регулирования юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях // Закон и право. 2022. № 4. С. 48—53. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-4-48-53.
Original article
The state of normative legal regulation of legal assistance in proceedings on cases of administrative offenses
Sergey A. Malahov
Moscow University of the Ministry of internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, sergej.malaxoff@yandex.ru
Abstract. An analysis is made of the norms of the current administrative and tort legislation, as well as the norms of the draft Procedural Code of the Russian Federation on administrative offenses, which regulate legal assistance in cases of administrative offenses. Some proposals are formulated to eliminate the identified defects in the relationship of the norms governing this segment of proceedings in cases of administrative offenses.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, administrative and tort legislation, proceedings in a case on an administrative offense, legal assistance, defender, advocate, conflict in legislation, legal gaps.
For citation: Malahov S.A. The state of normative legal regulation of legal assistance in proceedings on cases of administrative offenses // Law and legislation. 2022;(4): 48—53. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2022-4-48-53.
В статье 2 Конституции Российской Федерации провозглашено, что высшей ценностью является человек, его права и свободы, а их соблюдение и защита — это обязанность государства. Данная обязанность находится в тесной связи с другими защищаемыми государством ценностями, многие из которых на-
© Малахов С.А. М., 2022.
шли свое отражение в Основном законе. В их числе — право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, которые предусмотрены законом, такая помощь может оказываться на бесплатной основе (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ).
Реализация конституционного права на квалифицированную юридическую помощь приобретает особое значение при привлечении лица к
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
юридической ответственности, которая заключается в применении к нему мер государственного принуждения. Видится, что действующее законодательство об административных правонарушениях охарактеризовать как соответствующее в полном объеме положениям, сформулированным в ст. 48 Конституции РФ, не представляется возможным.
Объективно присутствующая тенденция сближения административной и уголовной ответственности [7], особенно в части, касающейся строгости наказаний за правонарушения, должна сопровождаться соразмерной оптимизацией стандартов правовых средств защиты прав и свобод участников производства по делам об административных правонарушениях до уровня, близкого к установленному уголовно-процессуальным законодательством.
Имеется необходимость закрепить дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи для лиц, в отношении которых уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении [3].
Раздел IV Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, регламентирующий порядок производства по делам об административных правонарушениях, включает совокупность взаимосвязанных норм, которые предоставляют возможность получения юридической помощи некоторыми участниками этого производства.
Анализ нормативной основы юридической помощи по делам об административных правонарушениях позволяет обнаружить, что в ней имеются дефекты, связанные с коллизиями норм (конфликты или противоречия между нормами, регулирующими одно общественное отношение) и наличием правовых пробелов (отсутствие в системе правового регулирования нормы права, которая должна быть задействована в регулировании конкретного общественного отношения).
Эти дефекты порождают правовую неопределенность, зачастую приводящую к необоснованному ограничению права участников производства по делам об административных правонарушениях, и прежде всего лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на квалифицированную юридическую помощь.
1. В действующем КоАП РФ право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, пользоваться юридической помощью определе-
но в ст. 25.1 КоАП РФ, но не всегда данная норма может быть реализована на практике, так как совокупность некоторых других норм Кодекса не оставляет ему возможности воспользоваться юридической помощью [3].
Например, в силу ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после его выявления, ч. 2 этой статьи указывает обстоятельства, допускающие продление срока его составления до двух суток. Однако к числу таких обстоятельств не отнесено обеспечение участия в производстве по делу защитника.
Части 2 и 4 ст. 28.8 КоАП РФ требуют направления протокола о некоторых видах административных правонарушений на рассмотрение немедленно после его составления (при наличии наказания в виде административного ареста, административного выдворения). При этом не предполагается возможность предоставления срока для реализации права лица, в отношении которого ведется производство, на получение юридической помощи защитника.
Более того, в соответствии с ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении по тем же определенным видам правонарушений должно рассматриваться в день получения протокола, и тоже не предусматривается изменение этого порядка в связи с необходимостью обеспечения участия защитника.
В результате в подобных случаях лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, лишается возможности получить квалифицированную юридическую помощь на стадии возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении.
Между тем ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ предусматривает возможность продления сроков рассмотрения дела об административном правонарушении при заявлении об этом ходатайств участниками производства по данному делу. Однако из структурного построения ст. 29.6 КоАП РФ ее ч. 2 предусматривает возможность продления лишь общих сроков рассмотрения дела, установленных частями 1 и 1.1 данной статьи.
При этом части 3, 5, 7 данной статьи содержат прямой запрет на продление сроков рассмотрения некоторых дел об административных правонарушениях, а ч. 4 содержит императивное предписание о необходимости рассмотрения дела об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест или административное выдворение, в день
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 04-2022
получения протокола об административном правонарушении, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания.
То есть, ч. 2 распространяет свое действие на общие нормы (части 1 и 1.1 ст. 29.6 КоАП РФ), а ч. 4 является специальной нормой и поэтому подлежит применению она (при конкуренции общих и специальных норм).
Таким образом, обнаруживается противоречие между нормами, предоставляющими право лицу, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1 КоАП РФ), связывающими допуск защитника с возбуждением дела (ст. 25.5 КоАП РФ) и взаимосвязанными нормами, определяющими сроки составления, направления на рассмотрение и рассмотрения протокола об административном правонарушении (статьи 28.5, 28.8, 29.6 КоАП РФ).
Представляется необходимым для устранения отмеченной коллизии в КоАП РФ предусмотреть нормы, позволяющие отложить составление, направление, рассмотрение протокола об административном правонарушении на разумный срок, который необходим для реализации права на получение юридической помощи защитника.
2. Право пользоваться юридической помощью КоАП РФ предоставлено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1 КоАП РФ) и потерпевшему (ст. 25.2 КоАП РФ).
В отличие от последнего понятие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нормативно не закреплено, что порождает неопределенность относительно обстоятельств, с которыми связано обретение лицом этого процессуального статуса, в аспекте того, когда, в какой момент ему должна быть предоставлена возможность реализации предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ процессуальных прав (например, знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства и предоставлять доказательства).
В связи с этим необходимо закрепление понятия лица, в отношении которого ведется производство по делам об административных правонарушениях. Представляется, что таковым должно быть признано лицо с момента применения в отношении него мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении или осуществления иных процессуальных действий с его участием (требующих его участия), которые осуществляются для привлечения лица к ответственности.
В отличие от неопределенности в действующем КоАП РФ момента обретения лицом возможности реализации его прав относительно права пользоваться юридической помощью защитника определенность вносит ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ — с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Хотя до этого лицо уже может быть участником некоторых процессуальных действий [5], осуществляемых в связи с возможным привлечением его к административной ответственности (например, ознакомление с материалами, являющимися поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, получение объяснений по этому поводу и т.д.), что может требовать получения им юридической помощи защитника.
В связи с этим следует положительно оценить закрепленное в норме-принципе ст. 1.11 Проекта Процессуального Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [4] (далее — проект ПКоАП РФ) положение о том, что «каждый имеет право пользоваться в ходе производства по делу об административном правонарушении квалифицированной юридической помощью». Однако, как представляется, данное предписание нуждается в дополнении с указанием на то, что каждый имеет право пользо -ваться юридической помощью на любой стадии производства по делу об административном правонарушении.
3. Следующая проблема правового регулирования юридической помощи по делам об административных правонарушениях связана с компетенцией субъектов, которые вправе ее оказывать.
Так, в статье 48 Конституции РФ закреплено право на «квалифицированную юридическую помощь», а нормами КоАП РФ предусмотрено, что в качестве защитника к участию в производстве может быть допущен адвокат или «иное лицо» (ч. 2 статьи. 25.5 КоАП РФ), к которому не предъявляется каких-либо квалификационных требований.
В соответствии с Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 адвокатом является лицо, получившее такой статус и право осуществлять адвокатскую деятельность; этим же Законом определено, что адвокатская деятельность — это квалифицированная юридическая помощь.
Квалифицированность юридической помощи адвоката гарантирована нормативно закрепленными требованиями к наличию надлежащей
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
профессиональной подготовки и опыта у осуществляющего ее субъекта [2]. Поэтому возможность привлечения в качестве защитника адвоката полностью соответствует смыслу ст. 48 Конституции РФ.
Участие в производстве в качестве защитника «иного лица», к квалификации которого не предъявляется никаких требований, не может гарантировать квалифицированной юридической помощи. Представляется, что это предписание в ч. 2 ст. 25.5 КоАП РФ не соответствует конституционному положению о гарантии права получения квалифицированной юридической помощи.
Таким образом, представляется целесообразным нормативное установление возможности осуществления защиты в производстве по делам об административных правонарушениях только лицом, имеющим высшее юридическое образование. Такой критерий приблизит процесс обеспечения защиты по делу об административном правонарушении к имеющемуся конституционному стандарту.
Для решения данной задачи ст. 25.5 КоАП РФ следует дополнить нормой, которая предъявляет к иному лицу требование наличия высшего юридического образования. Именно такие требования к участникам процесса, выполняющим аналогичные функции, предъявляют нормы ч. 1 ст. 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ и ч. 3 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ.
4. В действующем законодательстве об административных правонарушениях не содержится норм, которые предусматривают обязательное участие защитника в производстве по делу об административном правонарушении (обязательное участие защитника предполагает право на получение его бесплатной юридической помощи или выбор лицом защитника на платной основе).
Проект ПКоАП РФ устраняет этот недостаток, обеспечивая реализацию положений ст. 48 Конституции РФ о возможном оказании бесплатной квалифицированной юридической помощи.
Так, часть 3 ст. 1.11 проекта ПКоАП РФ закрепляет право на бесплатную юридическую помощь для лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, только если за совершенное ад-
министративное правонарушение назначается наказание в виде административного ареста.
Представляется, что назначение в качестве наказания административного ареста как основания предоставления бесплатной юридической помощи оправдано в полной мере.
Часть 2 ст. 22 Конституции РФ определяет, что арест, заключение под стражу, и содержание под стражей допускаются только на основании судебного решения. Фактически административный арест является кратковременным лишением свободы лица, совершившего административное правонарушение.
В соответствии со ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [1] свобода и неприкосновенность личности являются тем благом, которое может ограничиваться только в крайних случаях, установленных законом. Кроме изоляции от общества, это ограничение права на передвижение; лицо, подвергнутое административному аресту, временно ограничивается и во многих других правах (на труд, на образование и т.д.).
Санкциями некоторых норм Особенной части КоАП РФ установлено, что период времени административного ареста может достигать 30 суток, а с учетом возможной совокупности правонарушений, которые рассматриваются разными судьями и в разное время, как показывает практика, назначаться данное наказание может несколько раз подряд.
При этом очевидным видится целесообразность расширения перечня случаев, когда участие защитника в производстве по делу об административном правонарушении является обязательным; это подтверждает, например, возможность появления ситуаций, когда без защитника лицо не в состоянии осознать юридический смысл предъявленного обвинения, его правовые последствия, оценить имеющиеся в материалах дела доказательства, определить адекватные способы своей защиты.
В связи с этим следует в целом поддержать позицию, согласно которой необходимо предусмотреть несколько обстоятельств обязательного участия защитника в ходе производства по делам об административных правонарушениях [6].
Обстоятельства, которые должны обусловливать обязательное участие защитника, могут быть разделены на две основные группы: относящиеся к личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; относящиеся к тяжести
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 04-2022
лишений, которые составляют содержание подлежащих применению к нему мер принуждения.
К первой группе относятся ситуации, когда в качестве лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, выступает лицо, не владеющее языком, на котором ведется производство; лицо, имеющее физические или психические недостатки, в силу которых оно не может самостоятельно осуществлять право на защиту.
Лицо, не владеющее языком, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении, даже при обязательном участии переводчика (который не осуществляет функций защиты) объективно не может в полном объеме реализовывать все имеющиеся у него права участника производства по делу об административном правонарушении, оно заведомо находится в более сложном фактическом положении относительно лиц, владеющих языком, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении.
Аналогичная ситуация наблюдается при наличии признаков физических или психических недостатков, не исключающих вменяемости. При их наличии лицо, в отношении которого ведется производство, может неправильно оценить значение сообщаемой ему информации, проводимых с его участием процессуальных действий и их правовые последствия.
Отметим, что в уголовно-процессуальном законодательстве рассматриваемое обстоятельство нашло свое отражение в качестве основания обязательного участия защитника в процессе судопроизводства.
Ко второй группе оснований, по которым должно быть предусмотрено обязательное участие защитника, относятся обстоятельства, связанные с тяжестью лишений, которые несут в себе подлежащие применению меры принуждения, что требует особого внимания к обеспечению законности и обоснованности их применения, в частности, возможность назначения административного наказания в виде административного выдворения или в случаях, когда повторное совершение административного правонарушения предусматривает уже уголовную ответственность (при наличии административной преюдиции).
Перечисленные правовые последствия совершения административного правонарушения несут в себе повышенный объем лишений для лица, совершившего административное правонарушение. Административное выдворение, помимо самого факта принудительного физичес-
кого перемещения за пределы территории России (которому может предшествовать содержание иностранного гражданина в специальном учреждении), также влечет правовой запрет на въезд в Россию от 5 до 10 лет. Административная преюдиция заключается в замене административной ответственности на уголовную, что, соответственно, влечет более строгие наказания для правонарушителя.
Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать вывод о необходимости оптимизации правовой регламентации юридической помощи по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы она могла выступать в роли надежного гаранта реализации прав граждан, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.
Список источников
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней») // СЗ РФ. 1998 г. № 14. Ст. 1514.
2. Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
3. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункт 5 // URL: http://government.ru/news/ 36971/ (Дата обращения: 10.01.2022)
4. Проект Процессуального Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // URL: https://regulation.gov.ru/ projects#npa=102945 (Дата обращения: 17.01.2022)
5. Кисин В.Р. Некоторые проблемы правового регулирования юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2017. № 1. С. 40-44.
6. Попугаев Ю.И. Перспективы совершенствования института юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении // Вестник экономич. безопасности. 2017. № 2. С. 95-96.
7. Шергин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Науч. портал МВД России. 2010. № 4 (12). С. 13-20.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2022
References
1. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ratified by the Russian Federation by the Federal Law of March 30, 1998 № 54-FL «On the Ratification of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols») // Collected Legislation of the Russian Federation. 1998. № 14. Art. 1514.
2. Federal Law of May 31, 2002 № 63-FL «On Advocacy and Advocacy in the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. № 23. Art. 2102.
3. Concept of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offenses, clause 5 // URL: http://government.ru/news/36971/ (Accessed: 10.01.2022)
4. Draft Procedural Code of the Russian Federation on Administrative Offenses // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=102945 (Accessed: 01.17.2022)
5. Kissin V.R. Some problems of legal regulation of legal assistance to a person in respect of whom proceedings are underway on an administrative offense // Administrative law and process. 2017. № 1. Pp. 40-44.
6. Popugaev Yu.I. Prospects for improving the institution of legal assistance to a person in respect of whom proceedings are underway in a case of an administrative offense // Bulletin of Economic Security. 2017. № 2. Pp. 95-96.
7. Shergin A.P., Shergina K.F. Problems of integration of administrative and criminal liability // Scientific portal of the Ministry of internal affairs of Russia. 2010. № 4 (12). Pp. 13-20.
Информация об авторе
Малахов С.А. — адъюнкт
Information about the author
Malahov S.A. — adjunct
Статья поступила в редакцию 26.01.2022; одобрена после рецензирования 08.03.2022; принята к публикации 14.03.2022.
The article was submitted 26.01.2022; approved after reviewing 08.03.2022; accepted for publication 14.03.2022.
LAW & LEGISLATION • 04-2022
