CC BY
74
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 1 (42). С. 43-48.
УДК 340
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУДОВ В ПЕРИОД НЭПА: ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
THE ENFORCEMENT ACTIVITIES OF COURTS IN THE NEW ECONOMIC POLICY PERIOD: PROBLEMS OF EFFICIENCY INCREASE
О. И. ФИЛОНОВА (O. I. FILONOVA)
Изучается деятельность судов РСФСР в период НЭПа. Исследуются проблемы эффективности правоприменительной деятельности судов и опыт советского государства по их разрешению. Раскрывается практика выездных сессий судов.
Ключевые слова: суд; судья; правосудие; правоприменение; выездные сессии судов; подсудность; новая экономическая политика; советское государство.
The article is devoted to the activities of courts in Russia in the new economic policy period. The problems of the effectiveness of law enforcement in courts and experience of the Soviet state to resolve them are investigated. А practice of visiting sessions of courts is revealed.
Key words: court; judge; justice; law enforcement; visiting sessions of courts; jurisdiction; new Economic Policy; soviet state.
С 1991 г. в России проводится судебная реформа. Но, как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы», «несмотря ...на значительное увеличение бюджетных расходов на органы правосудия, имеются проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации этой сферы удовлетворяет общество» [1].
Из анализа Программы можно сделать вывод о том, что материально-техническое, финансовое обеспечение судов и судей закладывается как основной фактор повышения эффективности правоприменительной деятельности судов. Но представляется, что должны быть выработаны и другие механизмы для решения проблемы. При этом целесообразно учитывать предыдущий исторический опыт, в частности опыт реформирования судебной системы в период НЭПа.
Перед судами в период НЭПа ставились те же задачи, что и сейчас - повышение эффективности деятельности судебных органов, рост доверия населения к судам. При этом деятельность судов в 1920-е гг. сопро-
вождалась рядом проблем кадрового, материального, организационного характера.
Одна из проблем была связана с материальным обеспечением. Отчетные доклады народных судей, да и сам внешний вид судебных документов свидетельствуют о крайне низком уровне материального обеспечения судов. Зачастую помещения судов не отапливались, не освещались; не было необходимого количества скамеек. Не хватало бумаги и канцелярских принадлежностей, так что даже решения и приговоры иногда содержались на этикетках от продуктов, на оборотной стороне дореволюционных судебных документов. Были случаи, когда суды не принимали заявления от населения из-за отсутствия «бланок», чем вызывали недовольство органов судебного управления [2].
Такая ситуация существенно не менялась на всём протяжении 1920-х гг. Как указывал на VI Всероссийском съезде работников юстиции представитель Уральской области, «народные суды как будто родились вне бюджета. В бюджетах им отведено такое место, что нужно иметь специальную лупу, чтобы рассмотреть» [3].
© Филонова О. И., 2015
43
О. И. Филонова
Другая существенная проблема заключалась в низкой пропускной способности судов, что приводило к скапливанию нерешенных дел и, как следствие, к увеличению сроков судебного рассмотрения дел.
Нормы нагрузки, установленные НКЮ РСФСР, составляли для городских участков народных судов 150 дел в месяц, для сельских - 100 дел в месяц; сроки рассмотрения дел - не более 2 недель и 1 месяца соответственно. Представляется, что в условиях невысокого уровня профессионализма судей, большого объема общественной работы это была очень сложная, практически невыполнимая задача.
В 1927 г. на заседаниях Пленума и Президиума Уральского Областного суда указывалось на низкую пропускную способность народных судов области - в среднем 6570 дел в месяц. В связи с этим признавалось необходимым принять меры к разгрузке народных судов путем установления и соблюдения соответствующих пропускных норм -120 дел в месяц, допуская, в крайнем случае, расширение сети судебных участков или привлечение запасных судей [4].
Жалобы на медленность разрешения дела в судах поступали в прокуратуру [5]. И, как указывалось в докладной записке в ЦК РКП (б), аппарат на местах характеризуется рядом недочетов, вследствие чего деятельность судебных органов вызывает серьезное недовольство населения [6].
О сроках прохождения дел в народных судах РСФСР свидетельствуют статистические данные. Так, срок прохождения уголовных дел до 1 месяца - 49,8 %, от 1 до 2 месяцев - 24 %, от 2 до 3 месяцев - 12 %, более 3 месяцев - 14,2 % [7].
Проблема перегруженности народных судов нерешенными делами усугублялась периодическим расширением подсудности народных судов. Так, в 1924 г. Всероссийский съезд работников юстиции высказался за расширение подсудности народного суда, а ВЦИК в октябре 1924 г. внес изменения в соответствующие статьи УПК РСФСР и ГПК РСФСР, расширив подсудность народных судов по уголовным и гражданским делам, преимущественно за счет бытовых дел. При этом, как отметил один из авторов статей «Еженедельника советской юстиции», «расширение
подсудности оправдало себя, встретило одобрение населения и поднятие авторитета» [8].
И, очевидно, оцененные как положительные результаты расширения подсудности в дальнейшем положили начало следующему витку расширения подсудности народных судов.
В 1926 г. СНК РСФСР признал необходимым расширить подсудность народных судов по уголовным и гражданским делам. Вместе с тем этот процесс, как исходило из Постановления V Съезда деятелей советской юстиции, должен был идти параллельно с освобождением народного суда от ряда мелких уголовных и гражданских дел. В частности, было решено передать мелкие дела на рассмотрение административных органов, а принятие в депозит денег и ценностей - нотариальным конторам. Как указывал деятель советской юстиции Я. Н. Бранденбургский, «советский законодатель встал на путь разгрузки нарсуда от мелких и несвойственных ему несудебных дел, что дает возможность сосредоточиться на рассмотрении основных функций и дает возможность дальнейшего расширения компетенции народного суда» [9].
В 1928-1929 гг. как эксперимент были созданы общественные суды в виде примирительных камер при сельских советах и товарищеских судов на предприятиях. Им на рассмотрение были переданы незначительные дела, что позволило несколько разгрузить народные суды. Проходило создание указанных судов в соответствии с общим курсом Советского государства на создание общественных органов, расширение компе -тенции местных Советов [10].
А в 1930 г. примирительные камеры и товарищеские суды были реорганизованы в сельские общественные суды и в производственно-товарищеские суды в изъятие из общего порядка рассмотрения уголовных, гражданских, трудовых и земельных дел.
Таким образом, советское государство пыталось решить проблему перегруженности судов делами и низкой пропускной способности судов путем выведения из подсудности народных судов определенных категорий дел и передачи их на рассмотрение административных органов и общественных судов.
Помимо расширения подсудности народных судов, невысокого уровня профес-
44
Правоприменительная деятельность судов в период НЭПа: проблемы повышения эффективности
сионализма судей на слабую пропускную способность народных судов оказывала влияние широкая вовлеченность народных судей в общественно-правовую и общественно-политическую работу. При небольшом количестве партийных кадров ведение работы по пропаганде права, обязанность формирования общественного мнения в поддержку политики партии и правительства в 19211929 гг. была возложена на народных судей, среди которых было 70-90 % коммунистов.
Общественная работа занимала значительное место в структуре деятельности суда, и народные судьи часто жаловались в отчетах на нехватку времени для рассмотрения судебных дел - основной функции. Так, народный судья Курганского уезда в докладе за ноябрь 1923 г. указал, что прочитал 9 различных лекций в школе политической, принял участие в праздничных мероприятиях, посвященных Дню милиции и 7 Ноября, ввиду чего «не приходилось разбирать дел, а пришлось ограничиться приведением в порядок канцелярии и рассмотрением в распорядительном заседании некоторых дел» [11].
Ситуация с загруженностью судей общественной работой к концу периода НЭПа в лучшую сторону не изменилась. Так, на VI Всероссийском съезде работников юстиции представители Урала указывали, что общественной работой нужно заниматься, но при этом подчеркивали, что судейская работа есть важнейшая функция, не нужно отрывать от нее народного судью: «... создается положение, когда судью хвалят на заседании райкома и райсовета, в то же время против него растет волна недовольства со стороны рабочих и крестьян, что он не разбирает дела» [12].
Кроме того, судьи жаловались в докладах на большой объем канцелярской работы: «. число поступивших дел превышает число разобранных. Секрет данного вопроса можно разрешить просто: в 1922 г. не приходилось давать ежемесячно 20 сведений указанной формы, на которые приходится тратить лишние пять дней в каждом месяце» [13].
Вместе с тем, очевидно, в низкой пропускной способности судов определенную роль играл и «человеческий фактор». НКЮ РСФСР неоднократно указывал, что выполнение его органами поставленных партией
задач социалистического строительства требовало борьбы с бюрократией и волокитой, в частности в судебных органах [14].
Важным показателем уровня эффективности правоприменительной деятельности судов является процент отмены решений и приговоров, вынесенных первой инстанцией.
В период НЭПа процент отмены был достаточно высок. Так, в 1925 г. в кассационных коллегиях было отменено: уголовных дел - 19 %, гражданских дел - 29 % [8].
Основаниями для отмены приговоров по уголовным делам, являлись, в частности, недостаточность следствия и нарушение или неправильное применение закона; для отмены решений по гражданским делам - в основном, нарушение процессуальных норм, прежде всего ст. 5 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, согласно которой суд должен был всемерно стремиться к уяснению прав и взаимоотношений истца и ответчика.
В целях повышения эффективности судопроизводства в период НЭПа органы судебного управления предпринимали комплекс мер для преодоления недостатков в работе судов, о чем свидетельствуют многочисленные циркуляры и разъяснения судебной практики. В народные суды направлялись ежегодно десятки циркуляров органов губернских (областных) судов, основанные на циркулярах Верховного Суда и Народного комиссариата юстиции. Судебно-кассационными сессиями, в частности, ежеквартально составлялись сводки ответов на вопросы, поставленные народными судьями в квартальных докладах. В них рассматривались и распространенные дела, и дела, вызывавшие затруднение у судей, и дела, по которым возникала сложность в квалификации.
Повышению эффективности деятельно -сти народных судов должен был способствовать и институт уполномоченных губернского суда. Положение о судоустройстве 1926 г. расширило функции уполномоченных губернского суда, кроме того, предоставило право назначать уполномоченных губернского суда не только из народных судей, но и из членов губернских судов [15]. Как отмечалось в «Еженедельнике советской юстиции», это должно было дать возможность губернским судам направлять в отдельные районы,
45
О. И. Филонова
требующие особого внимания, в качестве уполномоченных лиц, которые по квалификации и опыту более подготовлены к работе уполномоченных, чем рядовые народные судьи [16].
Направления и особенности правоприменительной деятельности судов в 19211929 гг. определялись государственной политикой и социально-экономическими отношениями.
Переход страны к НЭПу сопровождался резким ростом поступлений гражданских дел. Так, 1924 г. в суды РСФСР поступило гражданских дел - 623 тыс., уголовных дел -1 млн 256 тыс. А уже в 1925 г. гражданских дел поступило 1 млн 533 тыс.; количество же уголовных не изменилось. В 1926 г. тенденция сохранилась. Как отмечалось в «Еженедельнике советской юстиции», это свидетельствовало об отражении процесса подъема производительных сил и развитии усиленного товарообмена; быстрая ликвидация возникающих правоотношений конфликтного характера при посредничестве судебного аппарата - фактор, содействующий развитию экономики [7].
В 1927 г., согласно статистическим данным, преступность по РСФСР понизилась по сравнению с 1924 г., главным образом за счет уменьшения числа преступлений против порядка управления и преступлений государственных и воинских. Интересен факт, что в суды в 1924 г. поступало 130 уголовных дел на 10 тыс. населения в полугодие, а в 19251927 гг. эта цифра уменьшилась до 80-90 дел [17].
Вместе с тем следует отметить, что уменьшение количества уголовных дел в судах иногда происходило технически - посредством передачи мелких дел административным органам или устранения уголовной ответственности за какое-либо деяние. Так, к уменьшению дел о самогоноварении привело открытие продажи самогонных напитков и прекращение «антисамогонной» кампании.
Особенностью правоприменительной деятельности судов в период НЭПа являлась направляющая роль идеологических установок. Как указывали деятели советской юстиции, суд как орган власти не имеет никаких не зависимых от государственной власти задач и целей; он призван осуществлять обще-
государственные задачи [18]. Задачи, возлагавшиеся на суды большевистской партией, были «тесно увязаны с хозяйственным строительством и общей политикой партии»
[19].
Особенностью правоприменительной деятельности судов в период НЭПа являлось постоянное акцентирование внимания судей на дела, имевшие большое политическое и общественное значение.
Так, в 1924-1925 гг. от судей требовалось первоочередное рассмотрение в кратчайшие сроки дел по борьбе с наиболее затрагивающими интересы широких трудящихся масс явлениями (самогоноварение, неплатежи налогов, лесорубки), по хозяйственным и должностным преступлениям.
Большое значение в деятельности судов получил принцип «приближения суда к населению», реализованный на практике в судопроизводстве, в частности через распространение выездных сессий суда.
Деятели юстиции подчеркивали необходимость «ещё более приблизить» народный суд к деревенскому населению и городскому пролетариату, указывая на выездные сессии судов как на один из путей такого приближения.
Вопрос о широкой организации выездных сессий народного суда получил выражение на страницах «Еженедельника советской юстиции». Авторы статей, признавая необходимость распространения выездных сессий судов, указывали на такие отрицательные последствия отдаленности суда от населения, как медленное решение дел и то, что почти невозможно детально изучить местные условия и обстоятельства дела [20].
Выездные сессии рассматривали дела в местах их возникновения, принимали от населения заявления и жалобы. Выездные сессии стали играть особо значимую роль в сельской местности, что было обусловлено и практической необходимостью: чтобы избежать вызова на суд жителей отдаленных волостей судебного участка и не повторять таких случаев, как, например, вызов в суд более 100 крестьян за 60-70 верст [21].
О динамике распространения выездных сессий и количестве рассмотренных в них дел можно сделать выводы на основе статистических данных.
46
Правоприменительная деятельность судов в период НЭПа: проблемы повышения эффективности
В 1923 г. в РСФСР губернскими судами всего было проведено 574 выездные сессии, в которых было рассмотрено 9 936 дел; в 1926 г. проведено уже 1 625 выездных сессий, в них рассмотрено 27 108 дел [7].
Народными судами РСФСР в 1924 г. было проведено 2 282 выездные сессии, в них рассмотрено 45 640 дел; в 1926 г. проведено 36 067 выездных сессий, в них рассмотрено 360 206 дел. На один народный суд в 1924 г. приходилось 1 дело, рассмотренное в выездных сессиях, в 1926 г. - уже 16 дел [7].
Статистические данные, таким образом, свидетельствуют о прогрессивной динамике распространения выездных сессий и о существенном увеличении количества дел, в них рассмотренных.
Следует отметить, что в выездных сессиях разрешались не только дела, подлежащие по подсудности рассмотрению народными судами в первой инстанции. Выездными сессиями губернских судов рассматривались уголовные и гражданские дела, подлежащие по подсудности рассмотрению губернскими судами в первой инстанции, а также уголовные и гражданские дела в порядке кассационного производства.
Кроме того, существенным представляется то обстоятельство, что в выездных сессиях рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Причем соотношение их было примерно равным. Так, народными судами Уральской области в 1926 г. в выездных сессиях было рассмотрено 12 354 уголовных дела и 13 446 гражданских дел [22].
Очевидно, что до начала свертывания НЭПа выездные сессии, как это и предполагалось, действительно способствовали приближению суда к населению, привлечению внимания к делам, имевшим важное общественное значение, повышению авторитета суда; и не ставили задачу проведения исключительно карательной политики, о чем свидетельствует большое количество рассмотренных в них гражданских дел. Но в процессе свертывания НЭПа, к 1929 г. они стали основным средством проведения судебно-политических кампаний.
Исследование проблем повышения эффективности правоприменительной деятельности судов в период НЭПа и путей их разрешения позволяет сделать следующие выводы.
Партийные и советские органы, органы судебного управления осознавали проблемы, связанные с низкой эффективностью правоприменительной деятельности судов (перегруженность судов делами, невысокая пропускная способность, медленность судопроизводства, большой процент отмены решений и приговоров суда первой инстанции), и предпринимали возможные меры для преодоления данных недостатков. Так, проблему перегруженности судов делами пытались решить путем выведения из подсудности народных судов определенных категорий дел и передачи их на рассмотрение административных органов и общественных судов. Для преодоления недостатков, связанных с вынесением судами решений и приговоров, органы судебного управления разрабатывали многочисленные циркуляры и разъяснения судебной практики.
Но поскольку политика в отношении судопроизводства отличалась некоторой противоречивостью, отдельные изменения судопроизводства нивелировали то, что должно было повысить эффективность правоприменительной деятельности судов. В частности, постоянное периодическое расширение подсудности народных судов и загруженность народных судей большим объемом общественной работы, по сути, сводили на нет меры по повышению пропускной способности судов.
Занимаясь общественной деятельностью по формированию правовой и политической культуры населения, судьи, несомненно, играли прогрессивную роль в правовой жизни общества. Вместе с тем уроки советского прошлого свидетельствуют о том, что суды должны осуществлять лишь свою прямую функцию - правоприменительную деятельность.
Безусловно, материально-техническое
обеспечение судов и судей имеет значение для эффективности правоприменительной деятельности судов, но представляется, что данный фактор не должен быть основополагающим.
Может быть использован советский опыт по правовой регламентации нормы судебной нагрузки - пропускной способности судов, конечно, при условии, что нормы нагрузки должны быть реально выполнимыми.
Представляет интерес опыт проведения выездных сессий судов. Следует отметить,
47
О. И. Филонова
что в выездных сессиях судов рассматривались и уголовные, и гражданские дела; и в
первой, и в кассационной инстанции.
1. Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 20132020 годы», утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. // СЗ РФ. -2012. - № 40. - Ст. 5474.
2. ГАКО (Государственный архив Курганской области). Ф. № р. 178. Оп. 2. Д. 3. Л. 29.
3. Стенограммы заседаний VI Всероссийского съезда работников юстиции. 25-28 февраля 1929 г. // ГАРФ. Ф. 353. Оп. 10. Д. 14 Л. 133.
4. ГАКО. Ф. № р. 475. Оп. 1. Д. 4. Л. 68, 87.
5. РГАСПИ (Российский государственный архив
социально-политической истории). Ф. 17.
Оп. 68. Д. 562. Л. 139.
6. Докладная записка в ЦК ВКП (б) // РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 68. Д. 562. Л. 131.
7. Дигуров К. Приближение суда к населению в 1926 г. // Еженедельник советской юстиции. -1927. - № 50. - С. 1563-1566.
8. Драгунский. Некоторые итоги новой подсудности народных судов // Еженедельник советской юстиции. - 1925. - № 46. - С. 14221425.
9. Бранденбургский Я. Последние мероприятия законодательных органов по разгрузке народного суда // Еженедельник советской юстиции. - 1926. - № 39. - С. 1251-1253.
10. Винниченко О. Ю. Советы Урала в механизме тоталитарного государства. 1929-1941. - Кур -
ган : Изд-во Курганского гос. ун-та, 2001. -С. 20.
11. ГАКО. Ф. № р. 286. Оп. 1. Д. 5. Л. 230.
12. Стенограммы заседаний VI Всероссийского съезда работников юстиции. Л. 134.
13. ГАКО. Ф. № р. 286. Оп. 1. Д. 5. Л. 146.
14. ГАРФ. Ф. А353. Оп. 1. Д. 9. Л. 150.
15. Об утверждении Положения о Судоустройстве РСФСР : Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 19 ноября 1926 г. // СУ РСФСР. - 1926. -№ 85. - Ст. 624.
16. Аскарханов С. Новое положение о судоустройстве РСФСР // Еженедельник советской юстиции. - 1926. - № 48. - С. 1348.
17. Родин Д. Преступность в РСФСР в 1927 г. // Статистическое обозрение. Издание ЦСУ Союза ССР. - М., 1928. - № 3. - С. 108-109.
18. Вышинский А. Я. Курс уголовного процесса. -М. : Юрид. изд-во Наркомюста РСФСР, 1927. - С. 53.
19. Отчет НКЮ РСФСР за 1928 г. // ГАРФ. Ф. А 353. Оп. 10. Д. 9. Л. 150.
20. Попов В. О работе органов юстиции в деревне // Еженедельник советской юстиции. - 1925. -№ 4. - С. 73-74 ; Кимсис А. Расширение подсудности народных судов // Еженедельник советской юстиции. - 1926. - № 25. - С. 774.
21. ГАКО. Ф. № р. 280. Оп. 1. Д. 14. Л. 8.
22. Доклад о деятельности судебно-следственных органов Уральской области за 1926 г. // ГАСО (Государственный архив Свердловской области). Ф. 88-р. Оп. 1. Д. 1068. Л. 4.
48
