CC BY
36
УДК 947 (571.53)
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ВОЗМОЖНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ ИРКУТСКОЙ ГУБЕРНИИ В 1917 ГОДУ
© Д.Б. Кавецкий1, С.Н. Рубцов2
Восточно-Сибирский институт МВД России, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110. 2Красноярский институт железнодорожного транспорта, 660028, Россия, г. Красноярск, ул. Ладо Кецховели, 89.
Исследуется зависимость эффективности правоохранительной деятельности от органов местного самоуправления. В качестве примера данного взаимодействия рассматривается формирование и деятельность милиции, подчинённой органам местного самоуправления на территории Иркутской губернии, в марте-октябре 1917 г. Анализ формирования и деятельности милиции показывает негативные последствия формирования правоохранительных органов, находившихся в непосредственном подчинении земских и городских общественных самоуправлений.
Библиогр. 20 назв.
Ключевые слова: милиция; полиция; самоуправление; Временное правительство; Комитет общественных организаций; Иркутская губерния; финансирование.
LAW ENFORCEMENT AND LOCAL SELF-GOVERNMENT POTENTIAL IN IRKUTSK PROVINCE IN 1917 D.B. Kavetsky, S.N. Rubtsov
East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
110 Lermontov St., Irkutsk, 664074.
Krasnoyarsk Institute of Railway Transport,
89 Lado Ketskhoveli St., Krasnoyarsk, 660028, Russia.
The paper studies the dependence of law enforcement efficiency on local self-government authorities. The interaction under discussion is considered on the example of the formation and activity of militia, subordinated to local self-government authorities in Irkutsk province, from March to October 1917. The analysis of militia formation and activities demonstrates the negative effects of the formation of the law enforcement bodies subordinated to zemsky and city public self-governments. 20 sources.
Key words: militia; police; self-government; Provisional Government; Committee of public organizations; Irkutsk Province; financing.
В настоящее время обеспечение подконтрольности обществу деятельности органов внутренних дел является одной из приоритетных задач действующей политической власти.3 Её решение позволит сформировать правоохранительную систему, пользующуюся «безусловным доверием граждан».4
В связи с этим необходима зависимость правоохранительных служб от местного самоуправления. Однако при этом следует учитывать обусловленность эффективности правоохранительной деятельности возможностями местного самоуправления. О такой обусловленности убедительно свидетельствуют события, развивавшиеся в Иркутской губернии весной-осенью 1917 г.
После падения монархии в России расформиро-
ванную полицию заменила милиция. Согласно Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г., милиции следовало в своей работе основываться на демократических принципах и подчиняться местному самоуправлению.5
17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об учреждении милиции» и утвердило «Временное положение о милиции».6 В Министерстве внутренних дел было создано Временное управление по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан, которое 15 июня того же года было переименовано в Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.
1Кавецкий Дмитрий Борисович, соискатель, тел.: 89149152493. Kavetsky Dmitry, Competitor for a scientific degree, tel.: 89149152493.
2Рубцов Сергей Николаевич, доктор исторических наук, профессор, заместитель директора по учебной работе, тел.: 89135296870.
Rubtsov Sergey, Doctor of History, Professor, Deputy Director for Academic Affairs, tel.: 89135296870.
3Медведев Д.А. Больше свободы // Российская газета. 2012. 26 апреля - 2 мая. Л.4.
4В.В.П. о ВВП // Российская газета. 2012. 22 июня. Л.2.
5 Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 г.: дис. ... канд. юрид. наук. М.,1993. Л.49.
6 Милованова Л.В. Гражданская милиция в России в 1917 году (историко-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Л.56.
Если полиция находилась в доминирующей зависимости от центральной власти, то милиция - от местной. Во «Временном положении» милиция квалифицировалась как «исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных самоуправлений»,7 к которым переходили все полномочия по организации и управлению милицией.
Широкие права давались самоуправлению при подборе начальствующего состава милиции, его перемещении и увольнении. Так, начальник милиции избирался и увольнялся городскими или уездными земскими управами. В своей деятельности он подчинялся непосредственно уездным земским и городским управам. Они же ведали назначением на службу и увольнением помощников начальника милиции. На остальные должности начальники милиции могли назначать претендентов «по своему усмотрению».
В тех уездах, где не было городов «хотя бы с упрощенным общественным самоуправлением», а также где «органы упрощенного самоуправления» уездных городов «не признавали возможным» взять на себя устройство уездной милиции, «последняя впредь до введения в этих местностях земского самоуправления» учреждалась распоряжениями губернского (областного) комиссара «на общих основаниях сего положения».
Выборности милицейского начальства придавалось особое значение. Исходили из того, что начальник милиции не должен был считать себя высшим представителем государства в уезде, явно и скрытно оказывал бы соответствующее воздействие на весь ход местной жизни.8
Зависимость милиции от самоуправления обусловливалась и установленным порядком ее финансирования, при котором рассчитывать нужно было не столько на государственный бюджет, сколько на суммы, отпускавшиеся городскими Думами и уездными земскими Собраниями из местных источников.
Министру внутренних дел принадлежало только «общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов, а также производство ревизий, определение финансовых затрат на содержание милиции, кадровая политика в пределах губерний». Взаимодействие между Министерством внутренних дел и милицией на местах должен был обеспечивать правительственный инспектор милиции, состоявший при губернском комиссаре, деятельность которого ограничивалась наблюдательными функциями.
Губернскому комиссару «принадлежало руководство милицией» в пределах губернии, «обозрение» ее деятельности и учреждений, «производство» ревизий и «передвижение кадров милиции» на основании соответствующей инструкции, а правительственному инспектору милиции - обязанность «общего руководства деятельностью милиции в пределах губернии». При этом ни тот, ни другой не имели ни прав, ни возмож-
7 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С.22.
8 Соловей Ю.П. Указ. соч. С.24.
ностей для такого руководства.
Даже снять с занимаемой должности явно не соответствовавшего ей начальника милиции они могли с очень большим трудом. Установив такое несоответствие, представитель государственной власти мог только временно отстранить начальника милиции от должности, «сообщив о том подлежащей уездной или городской Управам для окончательного увольнения его от таковой». Если Управа не увольняла соответствующего начальника милиции в течение семи дней, то необходимые документы передавались министру внутренних дел для окончательного разрешения «по предварительному рассмотрению его в совете МВД».
О своей деятельности начальник милиции отчитывался прежде всего перед уездным земским собранием или городской Думой «по принадлежности», затем - перед правительственным инспектором и не отчитывался перед Министерством внутренних дел.
Будучи подчиненной местному самоуправлению, милиция, по мнению новых властей России, должна была соответствовать более высоким требованиям, нежели полиция, подчинявшаяся учреждениям центральной власти.
Критериями для вступления на должности начальника полиции и его помощника являлось наличие образования не ниже среднего, а для остальных должностей требовалось быть как минимум «вполне грамотным».
Милиции предстояло заниматься функциями упразднённой полиции. Однако, в отличие от полиции, милиция должна была гарантировать право на неприкосновенность личности. В связи с этим строго ограничивались случаи, когда милиционеры могли задерживать граждан и применять оружие.
Подчинив милицию местному самоуправлению и предъявив к ее работе более высокие требования, нежели к ранее действовавшей полиции, центральная власть не обеспечивала не только должного финансирования, но и соответствующего управления. На многочисленные телеграммы с вопросами об организации милиции Министерство внутренних дел отвечало самыми общими разъяснениями. Так, 22 марта 1917 г. губернским, областным и городским комиссарам сообщили о том, что «пока надо организовать временную милицию, не стесняясь законами, относящимися к бывшей полиции».9 Кроме того, 15 марта 1917 г. Временное правительство предоставило губернским комиссарам право самостоятельно решать вопрос о приеме на службу в милицию «достойных из числа бывших чинов полиции и корпуса жандармов».10
Руководствуясь постановлениями центральной власти, Исполнительный комитет общественных организаций г. Иркутска, будучи, как писали тогда в местных газетах, «Временным правительством» на территории губернии, 12 марта 1917 г. обязал уездные комитеты создать народную милицию из представителей широких слоев населения, подчинив ее уездным
9 Баранов В.В. Указ. соч. Л.49.
10 Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за
комиссарам. В свою очередь, местная власть организовала в селах, волостях и уездах сходы, собрания и съезды, принявшие соответствующие решения.
Заявив о намерении «немедленно приступить к созданию гражданской милиции», Исполнительный комитет распорядился сформировать «из представителей от совета Рабочих депутатов и комиссара по охране города Е.Ф. Роговского» специальную комиссию.11 В этой комиссии «были представлены все районы города и предместий, а также Управление Забайкальской железной дороги и депо».12 Приступив к работе 6 марта 1917 г., она, по свидетельству современников, «целый день» вела запись и проверку милиционеров «со стороны их годности для несения такой ответственной службы».13
Поскольку требовались люди, «знакомые с дисциплиной и оружием», особое внимание обратили на возвращавшихся с фронта солдат. Начальники охраны г. Иркутска считали их «самым лучшим элементом» для службы в милиции. Поэтому ее ряды, как сообщалось в официальных отчетах, стали пополняться
14
«исключительно эвакуированными солдатами».
В Иркутске общее собрание Совета рабочих депутатов уже 25 марта 1917 г. утвердило «Положение о милиции» и «Инструкцию для милиционеров».15 Для милиционеров были организованы занятия по изучению «уголовного права и процесса, насколько это необходимо при производстве дознания милицией», а также чтение лекций «по вопросам их прав и обязанностей».16
Для отличия сотрудников милиции были установлены наплечный и нагрудный отличительные знаки, «а также особое удостоверение».17 Специальную форму одежды для милиционеров определили позже, к исходу лета 1917 г.
Появились милиционеры и в сельской местности, правда, в целом ряде случаев - после настойчивых требований губернской власти, поскольку, как сообщалось в газетах, во многих местах «старая полиция временно продолжает нести часть тех функций, которые она несла раньше».18
«Первой и самой насущной» задачей милиции Комитет общественных организаций г. Иркутска считал «охрану завоеванных свобод от всяких покушений со стороны реакции, надзор за соблюдением порядка, спокойствия и безопасности граждан и за соблюдением требований и обязательных постановлений новой
Гражданская милиция // Известия исполнительного комитета общественных организаций г. Иркутска. 1917. 6 марта. Л.3.
12 Организация гражданской милиции // Там же. 1917. 7 марта. Л.3.
13 Там же.
14 Хроника // Единение. 1917. 20 мая. Л.4.
15 Муниципальная милиция // Там же. 1917. 7 апреля. Л.2; Объявление // Там же. 1917. 15 марта. Л.2.
16 Хроника // Иркутская жизнь. 1917. 3 июня. Л.3; Хроника // Сибирь. 1917. 16 июня. Л.3.
17 Там же.
18 Там же.
власти, противодействие всякого рода погромам и черносотенной агитации». В свою очередь, волостные самоуправления «на обязанности милиции возлагали охрану личности и имущества граждан, общественных организаций и государственных учреждений».
Однако эффективно выполнять эти обязанности милиция не могла. Местное финансирование, обусловленное децентрализованной системой управления, практически оставляло сотрудников милиции без средств к существованию. Исполнительный комитет общественных организаций г. Иркутска, напоминая
уездным властям о том, «что милиция должна содер-
21 ншяниннннннн
жаться на местные средства», уже в первые дни
своего существования обратился к руководству Временного правительства и Петроградского Совета за финансовой поддержкой. Он просил разрешения использовать «все кредиты, открытые по смете Министерства внутренних дел» еще императорской России,
22 ^^Н
для жандармского и полицейского управлений.
Согласие получили, но инфляция обесценила эти деньги. Не оправдались и расчеты на то, что местное самоуправление обеспечит изыскание «источников для покрытия большей или меньшей части расходов по охране и безопасности граждан».23 Даже Иркутская городская Дума, традиционно в финансовом отношении весьма состоятельная, не могла этого сделать. По расчетам начальника охраны города Е.Ф. Ро-говского, милиции ежегодно требовалось не менее 250 000 руб., в то время как Дума не располагала даже 54 000 руб., отпускавшимися ранее на содержание полиции.24 Вместе с тем, усиливалась инфляция и, как следствие, увеличивались цены на продовольствие, рабочую силу, дрова, соль, освещение и т.д.».25 При этом ежемесячное жалованье милиционера составляло 75 руб., в то время как чернорабочему платили до 240 руб. в месяц, т.е. втрое больше.26
Будучи не в состоянии обеспечить себя жильем, питанием и предметами первой необходимости, иркутские милиционеры, заявив о несоответствии оплаты их труда «росту дороговизны», потребовали от властей «прибавки жалованья на 40%, выдачи квартирных денег в сумме 15 руб. в месяц для женатых, 10 руб. для холостых», бесплатных обмундирования и обуви, вознаграждения «за свою одежду, в размере 15
Городская милиция // Вестник Иркутского Совета рабочих депутатов. 1917. 17 марта. Л.2.
20 Хроника // Известия Иркутского комитета общественных организаций. 1917. 2 мая. Л.2.
2 Государственный архив Иркутской области (далее -ГАИО). Ф. Р-756. Оп. 1. Д. 12. Л. 130.
22 Телеграммы // Известия Иркутского комитета общественных организаций. 1917. 15 марта. Л.2.
23 Муниципальная милиция // Вестник Иркутского Совета рабочих депутатов. 1917. 7 апреля. Л.2; Телеграммы // Известия Иркутского комитета общественных организаций. 1917. 15 марта. Л.2.
24 Хроника // Единение. 1917. 20 мая. Л.3.
25 Хроника // Сибирь. 1917. 15 августа. Л.3.
26 Баранов В.В. Указ. соч. Л.83.
руб. в месяц», а также страхования «на случай болезни или смерти».
После того как Дума дважды, 11 и 18 июля 1917 г., отклонила обсуждение этих вопросов, 25 июля состоялось общегородское собрание милиционеров, на котором они решили «сделать коллективное заявление об уходе с 1 августа», если их требования «не будут удовлетворены». 8 Впоследствии дата «ухода» была перенесена на 5 сентября 1917 г., и только после этого состоялась забастовка, когда, по сообщениям газет, «часть иркутских милиционеров при смене постов отказались от исполнения своих служебных обязанностей в подкрепление тех экономических требований, которые были предъявлены чинами милиции городской управе ранее и которые не получили до 5-го сентября, назначенного милиционерами срока, надлежащего удовлетворения».
Представители власти «решительно осудили» действия милиционеров. Исполнительный комитет общественных организаций г. Иркутска 7 сентября 1917 г. заявил: «Люди, которым вверено спокойствие и честь, имущество и самая жизнь граждан, не имеют права бастовать, не могут покидать революционного поста даже и на 5 минут. Такие люди должны быть беспощадно осуждены и выметаны из милиции. Попытка забастовки 5-го сентября - это позор Иркутской милиции».
«Для полного расследования причин забастовки и обнаружения виновников» была сформирована «авторитетная комиссия» из представителей «совета рабочих депутатов исполнительного комитета общественных организаций, городской управы секции труда, правления союза чинов милиции и ... совещания милиционеров».31 Затем, 12 сентября 1917 г., состоялся созванный губернской земской комиссией съезд уездных начальников милиции и уездных комиссаров, решивший «сообща наметить согласованный план будущих работ».32 Однако ни этот план, ни предшествовавшие ему мероприятия не предусматривали улучшения материального положения милиционеров. В условиях социально-экономического кризиса 1917 г. местная власть не располагала соответствующими средствами.
Вместе с тем, отсутствие таких средств решающим образом предопределило качественную характеристику личного состава милиции. Анализ прессы и распоряжений начальников правоохранительных учреждений Иркутской губернии показывает, что противоправные действия и «некорректное обращение с гражданами при исполнении обязанностей службы были очень характерны для сотрудников милиции».33
Не удалось организовать работу милиции долж-
27 Иркутский день // Сибирь. 1917. 16 июня. Л.3.
28 Там же.
29 Хроника // Сибирь. 1917. 13 сентября. Л.2.
30 Там же.
31 Там же.
32 Там же. 1917. 14 сентября. Л.2.
33 Городская милиция // Вестник Иркутского Совета рабочих
ным образом не только в Сибири, но и на других территориях страны. Даже в Петрограде и Москве, как показали результаты проверки, проведенной там в сентябре 1917 г. Министерством внутренних дел, она была «полностью и окончательно» дезорганизована, будучи неспособной «наладить даже необходимую охрану предприятий и учреждений». К не менее удручающим выводам приводил и анализ ситуации на местах. Так, в сентябре 1917 г. чиновники по особым поручениям Министерства внутренних дел обоснованно утверждали: «Нет никаких оснований полагать, что в более отдаленных от культурных центров городах и уездах дело обстоит лучше, скорее наоборот».34 Главное управление по делам милиции МВД России было вынуждено заявить о том, что «милиции как органа исполнительной власти, достаточно организованного и вполне приспособленного к выполнению тех задач, которые на него возлагаются законом, не существует нигде», что «была создана кастрированная милиция, которая ни во что не вмешивалась, от которой взвыл волком обыватель и от которой стонало правительство».
Неудивительно поэтому, что через месяц после начала формирования милиции в Иркутской губернии местные жители, обращаясь в Исполнительный комитет, писали: «Скоро ли мы дождемся хорошую милицию, как была прежде образцовая городская полиция. В настоящее время масса грабежей, убийств, поджогов и пр., между тем патрулей конных теперь нет, не мешало завести, как было прежде. Солдаты (имевшиеся милиционеры - авт.) все равно ничего не делают».36
Еще через месяц газеты сообщали о том, что «со всех сторон идут жалобы на бесчинства».37 Летом и осенью 1917 г. критических публикаций о деятельности милиции становилось все больше. Типичным являлось письмо жителей села Залари Балаганского уезда, опубликованное 10 октября 1917 г. в газете «Наша деревня». Его авторы писали: «Наряду с развитием пьянства растут хулиганства и грабежи, так что теперь у нас не только в праздники, но и в будни небезопасно пройти по улице, со стороны же милиции -полная бездеятельность».38
Вскоре после этой публикации власть призвала население к самообороне, фактически утратив контроль над развивавшимися событиями. Иркутская городская Дума выступила с воззванием следующего содержания: «Вооруженные грабители и мародеры все еще грозят мирному населению погромами и поджогами. Не медля ни минуты граждане должны организовать самооборону. Учреждайте домовые и квартальные комитеты, вооружайтесь. Оружие будет выдаваться надежными людьми через организации.
34 Государственный архив Российской Федерации. Ф 1791. 0П.6. Ед.хр.402.Л.22.
35 В.В. Баранов. Указ. соч. Л.53.
36 Хроника // Единение. 1917. 20 мая. Л.3.
37 Хроника // Иркутские губернские ведомости. 1917. 7 августа. Л.2.
Только самодеятельность граждан, только организованное противодействие способно удержать темные силы от разгрома города. Организуйте же кварталь-
39
ные и домовые комитеты».
Временное правительство попыталось укрепить личный состав милиции лучшими представителями воинских соединений: 11 октября 1917 г. военным министром был издан приказ № 51, разрешавший по требованию городских и земских самоуправлений отпускать из запасных частей для службы в милиции офицеров и солдат из числа георгиевских кавалеров и получивших ранения в боях.40
Однако без изменения системы организации и управления милицией принятые меры не могли дать нужного результата. Поэтому Временное правительство попыталось изъять руководство милицией из ведения местного самоуправления, передав его Мини-
стерству внутренних дел. Попытка не удалась из-за сопротивления большинства членов Петроградской городской думы, усмотревших в предпринятых действиях новое покушение на права «городов и
41
земств».
Подчиняясь местному самоуправлению, милиция зависела не только от его интересов, но и от его возможностей. Если в первом случае это обусловливало ее структурную организацию и перечень задач по обеспечению безопасности населения конкретных территорий, то во втором - содержание ее деятельности. Без соответствующего материально-технического и финансового снабжения эта деятельность неизбежно деформировалась, трансформируя милицию в дестабилизирующий фактор общественной жизнедеятельности.
39 Хроника // Сибирь. 1917. 24 ноября. Л.2.
40 Звягинцева А.А. Организация и деятельность милиции Временного правительства России в 1917 году: дис. ... канд. ист. наук. М.,1972. Л.269.
Милованова Л.В. Указ. соч. Л.117.
Библиографический список
1. Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 г.: дис. ... канд. юрид. наук. М.,1993. 232 с.
2. Милованова Л.В. Гражданская милиция в России в 1917 году (историко-правовой аспект): дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. 165 с.
3. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск,1993. 180 с.
4. Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за период март-июнь 1917 г. Петроград, 1917.
5. Государственный архив Иркутской области (далее -ГАИО). Ф. Р-756. Оп. 1. Д. 12. Л. 130.
6. Государственный архив Российской Федерации. Ф 1791.0П.6. Ед.хр.402. Л.22.
7. Гражданская милиция // Известия исполнительного комитета общественных организаций г. Иркутска. 1917. 6 марта.
8. Организация гражданской милиции // Известия исполнительного комитета общественных организаций г. Иркутска.
1917. 6 марта.
9. Телеграммы // Известия Иркутского комитета общественных организаций. 1917. 15 марта.
10. Хроника // Известия Иркутского комитета общественных организаций. 1917. 2 мая.
11. Муниципальная милиция // Единение. 1917. 7 апреля.
12. Хроника // Единение. 1917. 20 мая.
13. Хроника // Иркутская жизнь. 1917. 3 июня.
14. Хроника // Сибирь. 1917. 16 июня.
15. Иркутский день // Сибирь. 1917. 16 июня.
16. Хроника // Сибирь. 1917. 15 августа.
17. Хроника // Сибирь. 1917. 13 сентября.
18. Хроника // Сибирь. 1917. 24ноября.
19. Городская милиция // Вестник Иркутского Совета рабочих депутатов. 1917. 17 марта.
20. Муниципальная милиция // Вестник Иркутского Совета рабочих депутатов. 1917.7 апреля.
