CC BY
30_Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1329_2020_12_102
ПРАВОМЕРНОЕ И НЕПРАВОМЕРНОЕ РАЗМЕЩЕНИЯ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ШАРНО Оксана Игоревна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права
Волгоградского государственного университета.
E-mailisharnoksana@yandex.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00864.
Краткая аннотация: в статье предпринята попытка разграничения правомерного и неправомерного способов размещения отходов производства и потребления, проанализированы понятия, сущность которых позволяет определить правомерность либо неправомерность размещения отходов допущена, на основе анализа нормативных предписаний отражена понятийная «специфика» случаев и способов размещения отходов производства и потребления, представлены особенности выявления, фиксации нарушений в области неправомерного размещения отходов, а также специфика наступления соответствующего вида ответственности.
АЬз&ао( : the article attempts to distinguish between legal and illegal methods of disposal of production and consumption waste. The author analyzes the concepts, the essence of which makes it possible to determine the legitimacy or illegality of waste disposal, based on the analysis of regulatory prescriptions, the conceptual "specificity" of cases and methods of disposal of production and consumption waste is reflected, the features of identifying and recording violations in the field of illegal waste disposal, as well as the specifics of the occurrence appropriate responsibility.
Ключевые слова: навал мусора, свалка (санкционированная, несанкционированная), полигон, контейнерная площадка, вред окружающей среде, ответственность за незаконное размещение отходов производства и потребления.
Keywords : garbage pile, landfill (authorized, unauthorized), landfill, container site, environmental damage, liability for illegal disposal of production and consumption waste.
В России ежегодно выявляется огромное количество мест незаконного складирования отходов различного происхождения. Российский экологический оператор разработал федеральную схему по обращению с отходами, где указал более 1,5 тыс. свалок, чья работа должна быть прекращена. Вносимые изменения в действующее природоохранное законодательство, в т.ч. в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», ежегодное совершенствование деятельности региональных операторов, начиная с 2019 года, ужесточение ответственности за незаконное складирование и размещение отходов проблем не решают, площадь территорий, загрязненных отходами производства и потребления неуклонно растет. Как справедливо отмечает Н.В. Данилова «с одной стороны, с ростом производительных сил и развитием потребительского рынка наблюдается резкое (скачкообразное) увеличение объема образующихся отходов, с другой стороны, практически не развивается сфера их использования и переработки, а эффективный механизм экономического стимулирования и финансирования создания соответствующей инфраструктуры отсутствует» [1]. В тоже время негативное влияние на окружающую среду от несанкционированного размещения отходов существенно, они являются источником вредоносного воздействия на почвенные покровы, атмосферный воздух, оказывают отравляющее воздействие на растительный мир, животных, птиц, человека.
Для целей настоящего исследования под отходами производства и потребления мы будем понимать вещества или предметы, которые образованы в процессе произ-
водства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления»
Говоря о размещении отходов производства и потребления, мы сталкиваемся с категорией «неправомерное складирование отходов», которое раскрывается через такие понятиям, как свалка (санкционированная, несанкционированная), навалы мусора, контейнерные площадки для отходов, полигоны для их размещения, при этом одни понятия употребляются в позитивном ключе (полигон, накопление отходов, контейнерная площадка), другие отражают неблагоприятные факторы, влияющие на условия жизни (навалы мусора, санкционированные и несанкционированные свалки). Следовательно как нормативно, так и в научном плане сущность данных явлений размыта и не конкретизирована, в связи с чем представляется необходимым проанализировать понятийный аппарат, который характеризует правомерное и неправомерное размещение отходов производства и потребления.
Ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», с одной стороны устанавливает право каждого на благоприятную окружающую среду, с другой, закрепляет обязанность по ее охране. В этом же законе (ст.51) установлено, что отходы подлежат сбору, накоплению.... хранению, условия и способы которых должны быть безопасными.
Разъясняя сущность «свалки», следует отличать данное понятие от «навала мусора» и «полигона».
Роприроднадзор еще в 2014 году (письмо от
09.04.2014 года №ВК-03-03-36/8833) рекомендовал понимать под навалом мусора и свалкой - несанкционированное (неразрешенное) складирование бытовых и промышленных отходов в местах, не обустроенных в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, при этом их различие состоит во временном периодом складирования - не более шести месяцев (навал мусора), более шести месяцев (свалка). В свою очередь «полигон» это разрешенное природоохранное сооружение, предназначенное для сбора отходов производства и потребления, их складирования, недопущения загрязнения окружающей среды. Таким образом, под свалкой мы понимаем территорию незаконного размещения отходов на срок более шести месяцев в местах специально для этого не обустроенных.
В обиходе мы можем услышать, что свалка может быть санкционированной (при наличии соответствующего разрешения) и несанкционированной (стихийной). Учитывая, что Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» не дает нам легального определения термина «свалка», содержит лишь понятие «накопление отходов», под которым понимается их складирование на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, представляется, что санкционированным накоплением является размещение отходов на срок до одиннадцать месяцев включительно, в соответствии с порядком, утвержденным органом власти субъекта РФ и схемой размещения мест (площадок) накопления отходов, утвержденной органом местного самоуправления. Иное складирование отходов является несанкционированным (либо навалом мусора, либо свалкой).
В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» понятие «несанкционированная свалка» нормативно не закреплено, однако такое понятие содержится в пункте 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», где под «несканкционированны-ми свалками» понимают территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.
Таким образом, требующим вмешательства являются как несанкционированные свалки, так и накопления отходов свыше одиннадцати месяцев в местах, определенных схемой размещения площадок накопления отходов, именуемых в обиходе санкционированными, следовательно терминология «санкционированная свалка» нормативно и понятийно не корректна, а любой из видов свалок есть результат негативного для окружающей среды явления,
требующего ликвидации и устранения.
В тоже время накопившиеся отходы, в т.ч. перед переработкой, утилизацией и обезвреживанием необходимо правомерно размещать. В данном ключе мы сталкиваемся с такими понятиями как «контейнерная площадка» и «полигон», свидетельствующими о правомерном размещении отходов производства и потребления.
Контейнерная площадка это место накопления твердых коммунальных отходов, обустроенное в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и законодательства Российской Федерации в области обеспечения сани-тарно - эпидемиологического благополучия населения и предназначенное для размещения контейнеров (мусоросборников, предназначенных для складирования твердых коммунальных отходов, за исключением крупногабаритных отходов) и бункеров (мусоросборник, предназначенный для складирования крупногабаритных отходов). Данное понятие нормативно закреплено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года № 641».
В соответствии с СанПиН 2.1.7.722-98, полигон твердых бытовых отходов - это специально созданные разрешенные природоохранные сооружения, предназначенные для сбора отходов, их складирования с целью недопущения загрязнения окружающей среды. Помимо накопления отходов полигон призван их изолировать и обезвреживать вредное воздействие, что согласуется с требованиями Закона Российской Федерации «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», Положениями о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 680, Положениями о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 625 с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 680, Порядком разработки, экспертизы, утверждения, издания и распространения нормативных и методических документов системы государственного санитарно-эпидемиологического нормирования Р 1.1.001-1.1.005-96. Понятие «полигон» также нормативно закреплено в ст. 65 Модельного закона «Об отходах производства и потребления», принятого постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. № 29-15), где
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 12(192)
под полигоном понимается участок для размещения твердых бытовых отходов, который должен отводиться в соответствии с утвержденными генеральными планами или проектами планировки и застройки населенных пунктов, пригородных зон и должен гарантировать санитарно - эпидемиологическую безопасность для здоровья населения и отвечать требованиям санитарно - эпидемиологических правил, экологических норм и иных нормативных правовых актов государства, национальных субъектов права в области охраны здоровья человека и окружающей среды.
Как мы видим нормативное и понятийное различие правомерного от неправомерного размещения отходов производства и потребления состоит в наличии санкций на их размещение и отсутствии негативных воздействий на окружающую среду. Отсюда, любой вид свалки, в отличие от полигона, контейнерных площадок и иного накопления отходов до одиннадцати месяцев - это неправомерное их размещение, требующее вмешательства, устранения негативного воздействия на окружающую среду, а лиц ее допустивших привлечения к ответственности.
Ст. 13 Земельного Кодекса Российской Федерации определяет обязанность не допускать свалки на земле. Данное предписание распространяется на собственников отходов - юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, производящих отходы, в собственности которых они находятся (п. 7.8 ГОСТ 30772-2001). Если таковые не установлены, ответственными будут признаны органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, за которыми территории, на которых эти отходы находятся закреплены (примечание к п. 7.8 ГОСТ 30772-2001). Отсюда, ответственным за свалки является либо собственник отходов, либо органы местного самоуправления, как субъекты призванные не допускать неправомерного сбора и складирования отходов производства и потребления - свалок.
Ответственность за нарушения названных правил предусмотрена, преимущественно в виде штрафа рядом статей КоАП РФ, а именно, ст. 8.2 (несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления), ст. 8.6 (порча земли), ст. 8.12 (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах) , ст. 8.13 (Нарушение правил охраны водных объектов), ст. 8.31 (Нарушение правил санитарной безопасности в лесах) и другими нормативными предписаниями.
Помимо штрафных санкций для собственников, допустивших неправомерной складирование отходов не могут устанавливаться лимиты на их накопление, в тоже время безлимитное размещение отходов для их собствен-
ников создает обязанность по уплате платежей за негативное воздействие на окружающую среду, а факт передачи отходов на свалки образует состав административного правонарушения по ст. 8.2 КоАП РФ (несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления).
Помимо административной, неправомерное размещение, накопление, складирвоание отходов производства и потребления влечет уголовную ответственность, в этом случае речь идет о более серьезных последствиях. Например, за складирование радиоактивных и других веществ если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде либо повлекли причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации статьей 247 УК РФ устанавливается наказание: от штрафа - до лишения свободы. Серьезность ответственности по данному правонарушению подтверждается общественными ожиданиями ужесточения мер за складирование радиоактивных и других веществ. Например, депутаты Санкт - Петербурга в 2020 году предлагают дополнить статью ст. 247 УК РФ словами «отходы производства и потребления», однако Правительство РФ идею пока не поддерживает.
Помимо указанных ответственности и санкций, субъект, виновный в образовании свалки должен устранить последствия. Примером может служить проведение обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, ответственность за невыполнение которых предусмотрена ст. 8.7 КоАП РФ.
Безусловно, неправомерное размещение отходов не должно допускаться, ни государством, на котором лежит обязанность обеспечить охрану природы и реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду, ни природопользователями и гражданами России.
В тоже время, свалки и неправомерное складирование отходов производства и потребления, запрещенных веществ все чаще «диагностируется». Проблемным видится процедура выявления неправомерных действий в этой области. Все чаще возникают вопросы - к кому обращаться по фактам свалок и как доказать их наличие? Представляется, что не только надзорные функции государственных органов должны развиваться и совершенствоваться, но и гражданская ответственность по выявлению неправомерного складирования отходов должна актуализирвоаться и презюми-роваться, а правовая культура в этом ключе повышаться. Любой человек, обнаруживший свалку может ее сфотогра-
фировать, зафиксировать через GPS (есть в каждом телефоне) координаты места свалки, найти соответствующий кадастровый номер или местоположение через сервисы Росреестра, он-лайн - карты, обратиться с жалобой в контролирующий орган, указав данные места свалки, приложив фоторографии. Для земель сельскохозяйственного назначения это Россельхознадзор (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору), для остальных земель - Росприроднадзор (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования). Также можно подать жалобу в органы природоохранной прокуратуры. Главное помнить, в России нет ни одного клочка бесхозной земли, поэтому соответствующие органы надзора обязаны установить лицо, ответственное за свалку, привлечь виновного к ответственности, добиться устранения негативно-
Библиография:
1. Данилова Н.В. Некоторые проблемы судебной прак
экономические и общественные науки. - 2014. - С.34-36
го воздействия на окружающую среду, а граждане, контролирующие органы не должны оставаться равнодушными к таким «свалочным» нарушениям.
Таким образом, отличие правомерного от неправомерного размещения отходов производства и потребления посредством конкретизации соответствующих понятий, позволит:
- снизить «вредоносное» для окружающей среды воздействие многочисленных свалок, систематически подвергающих территорию России экологическому вреду,
- повысить эффективность их ликвидации и привлечения лиц, виновных в их образовании к ответственности,
- обеспечить безопасность природопользования и экологическое благополучие.
по делам о незаконном размещении отходов // Гуманитарные, социально -
