CC BY
53
Осипян Б. А.
ПРАВОМЕРНОЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
2.1. ПРАВОМЕРНОЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Осипян Борис Арташесович, кандидат юридических наук, доцент
artos5@mail.ru
Аннотация: В статье «Правомерное и функциональное распределение единой государственной власти» на различных исторических и фактических примерах показывается, как конституционно и практически должна правомерно распределяться единая государственная власть между законодательными, исполнительными и судебными органами. Автор предполагает, что при добросовестной совместной деятельности учёных-правоведов, законодателей, законоисполнителей и судей может получиться неплохой квартет или джазовый оркестр, члены которого при максимальной самостоятельности могли бы гармонично сыграть единую мелодию надлежащего государственно-правового руководства обществом.
Ключевые слова: правомерное и функциональное распределение единой государственной власти, совместная деятельность учёных-правоведов, законодателей, правоприменителей и судей.
LAWFUL AND FUNCTIONAL DISTRIBUTION OF THE UNITED
GOVERNMENT
Osipyan Boris A., candidate of law, assistant professor
artos5@mail.ru
Abstract: In his article «Lawful and Functional Distribution of the United Government» the author on the various historical and actual examples shows how constitutionally and practically shall the unified State power be distributed among legislative, executive and judicial bodies. The author assumes that at diligent joint activity of legal scholars, legislators, law-appliers and judges may create good quartet or jazz orchestra, members of which at the maximum autonomy could play harmoniously a uniform melody of an appropriate state-legal management of a society
Keywords: lawful and functional distribution of the united government, diligent joint activity of legal scholars, legislators, law-appliers and judges.
Несмотря на то, что семья и церковь играют важную роль в формировании институтов законодательной, исполнительной и судебной власти государства, все же содержание и функции государственно-правовых институтов в основном определяются конституцией и действующим законодательством государства, которые разрабатываются людьми, благо и разум которых по своим масштабам обычно выходят далеко за пределы семейного и церковного благоустройства. Именно в конституции устанавливаются пределы власти и правовая компетенция всякого государственного органа или учреждения, механизм их ответственного взаимоконтроля и самоуправления.
Одной из наиболее важных способов и механизмов установления правомерных пределов всякой концентрированной публичной власти является законодательная власть, которая в первую очередь обязана заниматься практической реализацией идеи целесообразного распределения управленческого труда, т.е. идеи так называемого разделения властей на определенные ветви в соответствии с их надлежащими специфическими функциями.
Известно, что чем более концентрирована и сильна публичная власть, тем больше имеется соблазнов и тем велика вероятность злоупотребления этой властью в форме неправомерного вмешательства в личные и социальные дела людей, а также органов местного самоуправления. В связи с этим Ш. Монтескье писал: «У турок, где эти три (законодательная, исполнительная и судебная - Б.О.) власти соединены в лице султана, царствует ужасающий деспотизм.
...Распределение и соединение трех властей должны быть произведены таким образом, который более или менее приближает ее к свободе, без чего монархия выродилась бы в деспотизм»1. Определенное равновесие и баланс между различными ветвями единой государственной власти, равно как и надлежащая мера централизованного управления и местного самоуправления, являются существенной гарантией законодательно умеренной свободы людей в государстве, поскольку при их возможных столкновениях народ имеет определенную возможность стать судьей в их политическом споре и борьбе за власть и управление обществом.
Однако теорию разделения властей не следует воспринимать буквально, т.е. в аспекте принципиального, органического разделения, противопоставления и непримиримого соперничества этих властей, так как принципиальные разногласия между различными ветвями государственной власти рано или поздно привело бы это государство к его неспособности управлять обществом и, как следствие, к конечному его распаду. Теория разделения властей не может и не должна иметь ничего общего с практикой конституционного многовластия, с конституционной полиархией или, если угодно, с политической анархией.
В Священном Писании предупреждается, что «всякое царство, разделившееся само в себе, опустеет; и всякий город или дом, разделившийся сам в себе, не
1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 291,300.
25
Социально-политические науки
12014
устоит»2. Для надлежащего понимания принципа функционального разделения институтов единой государственной власти этот принцип необходимо рассматривать в духовном и органическом смысле. «Но Бог расположил члены, каждый в составе тела, как Ему было угодно. А если бы все были один член, то где было бы тело? Но теперь членов много, а тело одно. Не может глаз сказать руке: ты мне не надобна; или также голова ногам: вы мне не нужны. Напротив, члены тела, которые кажутся слабейшими, гораздо нужнее, и которые кажутся нам менее благородными в теле, о тех более прилагаем попечения. ...Но Бог соразмерил тело, внушив о менее совершенном большее попечение, дабы не было разделения в теле, а все члены одинаково заботились друг о друге. Посему, страдает ли один член, страдают с ним все члены; славится ли один член, с ним радуются все члены»3. Любой живой организм един, однако его клетки, ткани и различные члены имеют свои специализированные функции для поддержания его нормальной жизнедеятельности: одни разносят кислород по крови всем частям тела, другие связывают их между собой, третьи придают организму определенную форму и защищают его от внешних повреждений и т.д. Такой взгляд на общество, например, имели в средневековой Армении авторы «Армянского Судебника» 1184 г. св. М. Гош и «Книги заповедей» Григория Татеваци, который своими проповедями утверждал следующую очевидную органическую истину: «Как каждый орган нужен для души, так и душа нужна для членов всего тела, которые выполняют различные функции»4.
О серьёзной и пагубной опасности принципиального разделения государственной власти на противоборствующие и соревнующиеся между собой части в своё время предупреждали также другие мудрые люди. «Делить власть, - писал Т. Гоббс, - значит разрушать ее, так как разделенные власти взаимно уничтожают друг друга. И этими учениями люди обязаны главным образом некоторым из профессиональных юристов, стремящихся сделать зависимыми от их собственных учений, а не от законодательной власти»5.
Ни в одной стране мира не было фактического разделения властей в буквальном смысле этого слова, поскольку это означало бы не что иное, как совершение попытки «пагубного расчленения» единой государственной власти. На самом деле этот всем известный принцип означает не иное, как разумное и целесообразное, конституционно закреплённое функциональное распределение законодательной, исполнительной и судебной ветвей единой государственной власти, при котором одна из них по своему изначальному статусу всё же является главной и доминирующей. Обычно у всех имеющихся в природе живых организмов такая доминирующая роль принадлежит их голове, а во всех государствах - главам государств или законодательных или исполнительных органов. Так, например, в Англии в управлении страной главенствует в основном законодатель-парламент, в США -исполнитель-президент.
Правовое и политическое значение таинства и непростого механизма разделения властей состояло в
2 Библия. Новый Завет. Матф., 12:25.
3 Библия. Новый Завет. 1 Кор., 12: 18-26.
4 См. Кечекьян С.Ф., Федькин Г.И. История политических учений. М., 1960. С. 148-149.
5 Гоббс Т. Сочинения. В двух томах. М., 1991. Т.2. С. 254.
предотвращении образования всякой монопольной и деспотической власти в обществе. Именно поэтому ст. 16 Декларации о правах человека и гражданина 1789 г. официально объявляла всякое общество неконституционным и неспособным гарантировать права человека, если в нем не проведено четкое разделение властей. Высший политический секрет идеи конституционного разделения властей рассматривался как эпохальное откровение, в которой вырисовывались основные правила социально-приемлемых «политических игр» различных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и система их взаимной ответственности («сдержек и противовесов») за нарушение этих конституционно установленных правил.
В то же время теория разделения властей не содержала в себе четкого механизма своевременной и необходимой концентрации власти государства в тех нередко возникающих случаях, когда необходимо правомерное сдерживание от совершения всякого рода заговоров, мятежей, бунтов и восстаний, либо экстренная и полная мобилизация всей власти в руках главы государства для скорейшего выхода из подобных ситуаций, в том числе и из всевозможных стихийных бедствий и иных социальных потрясений. Понятно, что такая необходимость всегда присутствует там, где необходимо защищать публичные и наиболее общие интересы в условиях чрезвычайного или военного положения.
Надо сказать, что идея разделения властей восходит своими корнями к античным учениям, которые рассматривали различные формы «смешанного», или сбалансированного, правления государством. Так, например, Аристотель различал два вида государственной деятельности и власти: законодательную и исполнительно-судебную, одну для разработки и принятия позитивных законов, а другую для реализации изданных ею законов. Однако к середине XVI11 в. двойное разделение сменилось тройным разделением государственной власти в целях сбалансированного и легитимного управления государством. К этому времени идея нечетного количества ветвей власти, призванных уравновешивать и проверять друг друга, была воплощена во власти короля, власти лордов и представителей общин, т.е. пропорционально соответствующим формам проявления монархии, аристократии и демократии. При этом и каждые две ветви власти обязаны были удерживать третью ветвь власти от возможной односторонней узурпации ею власти и последующего совершения произвола.
В 1649 году, принимая во внимание библейские принципы государственного строительства и деятельности (например, в св. Евангелии от Иоанна о разделении труда говорится так: «Справедливо изречение: один сеет, другой жнет»6, некоторые ученые вопрошали: «И почему Святая Троица не должна найти соответствующее отражение на деятельности политических органов власти, так же, как и в природе и в обществе, в котором действует разделение и специализация труда?» Как в едином Боге - Отце, Сыне и Святом Духе - Господь через различие ролей проявляет Себя в действии, так и единая государственная власть в различных своих функциях - законодательной в лице Отца, исполнительной в лице Сына и судебной в лице
6 Библия. Новый Завет. Иоанн., 4:37.
26
Осипян Б. А.
ПРАВОМЕРНОЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Святого Духа - выполняет свою миссию по установлению и поддержанию правопорядка и мира. Противники монархической власти и аристократических привилегий юридически переложили этот, так сказать, большой «секрет свободы и совершенного правления» на язык практики конституционно-административного самоограничения законодательных и исполнительных органов власти в условиях судебного и в какой-то мере народного контроля.
Так называемая «чистая теория разделения властей», наряду с разветвлением государственной власти предполагает также установление и поддержку политических и гражданских свобод. При этом представитель одной ветви власти не может одновременно быть также представителем другой ветви власти, и никакая группа лиц не должна иметь возможность концентрировать в своих руках все ветви единой государственной власти. Такой подход, предлагая некую конституционную диффузию власти, как бы противопоставлялся тоталитарным и тираническим поползновениям в сфере политического управления обществом.
Современная конституционная система разделения властей в той или иной мере содержит в себе такие правила политической игры различных ветвей государственной власти, среди которых не должно быть ни победителей, ни побежденных. Между тем, она не основывается на реальных возможностях проявления целесообразной активности единой государственной власти, на действующей вере его представителей в Бога и добросовестное исполнение ими Его заповедей. Потому вовсе не случайно, что она не нашла своего адекватного закрепления в конституционных актах таких передовых государств, как Англия, Нидерланды, Дания, Швеция и им подобные7.
Один из основоположников теории разделения властей Дж. Локк отмечал, что разделение властей не есть самоцель, а только средство реализации той «цели, ради которой возведено правительство, и которая должна быть мерилом его деятельности»8. Для слаженного и эффективного управленческого труда необходимо распределение государственно-правовых функций. При этом в государстве, несмотря на всё разнообразие людей, каждый человек имеет своё место и роль в общественной жизни. Ни в каком обществе не бывает «лишних людей», даже если они непосредственно не участвуют в управленческой жизни общества. «Лишь немногие люди - герои, патриоты, мученики, подлинные реформаторы - писал Г. Торо, -служат государству на совесть, и потому зачастую, в силу необходимости, сопротивляются его искажениям, и за это их обычно считают врагами государства. Мудрец может быть полезен только как человек и не потерпит, чтобы его превратили в затычку для дыры; он отойдет в сторону, ибо он не может быть ничьим слугой, но только слугой всех»9 *. Однако, если человек имеет способность так или иначе (например, своими идеями, инициативами или конкретными поступками) повлиять на порядок в государстве и обществе, он также участвует в действии разделённой государственной власти в той мере, в какой законодательная, исполнительная или судебная власть прислушиваются
7 Разделение властей: история и современность. МГУ, 1996. С. 3.
8 Локк Дж. Сочинения. В трёх томах. М., 1985-1988. Т.3. С. 66.
9 Торо Г. О гражданском неповиновении. / Новые пророки. СПб.,
1996. С. 85.
к нему и руководствуются его теоретическими выкладками.
Как мы видим, так называемая «классическая теория разделения властей» предполагает лишь «негативный подход» к решению проблемы ограничения злоупотреблений публичной властью и потому она не может быть достаточно эффективной и совершенной. Для правомерной реализации идеи разделения властей нужен был иной, более конструктивный подход к решению поставленной проблемы. И вскоре появилась теория «смешанного правительства», а также так называемая американская конституционная «система сдержек и противовесов». В 1776 г. один из отцов-основателей американской Конституции Джон Адамс в своем памфлете «Мысли о правительственной власти» предложил идею взаимного частичного совмещения тех или иных полномочий различных ветвей власти. Он объяснял это тем, что полное отстранение исполнительной власти от законодательной деятельности может привести к непримиримому и бесконечному соперничеству его с законодательной властью. Судебная власть не будет в силах выполнять роль посредника между ними, и власть полностью перейдет к сильнейшему из них. Поэтому сотрудничество властей во имя общего блага является необходимым. А народ - это всего лишь огромный зверь, с которым мудрому правителю следует считаться лишь в той
мере, в какой раздоры и недовольства могут угрожать
10
его власти .
Смешанная форма правления предполагала трехэлементный баланс исполнительной власти во главе с монархом или президентом, верхней палаты Конгресса (аристократического Сената) и нижней палаты представителей (демократической выборной власти, которая непосредственно руководствуется общественным мнением). За смешанную форму правления в свое время выступал также И.Кант, который писал: «В объединении этих трех видов власти (potestas legislaturia, executuria, judiciaria) заключается благо государства; под благом государства подразумевается высшая степень согласованности государственного устройства с правовыми принципами, стремиться к которым обязывает нас разум через некий категорический императив»11. Основная проблема при таком «позитивном подходе» состоит в том, в какой мере должно произойти взаимное совмещения властей для общей пользы, какова оптимальная мера их сотрудничества и какие формы такого сотрудничества могут быть реально использованы.
Более конкретно необходимо было решать следующие три вопроса:
1. В какой мере законодательная власть должна быть наделена судебными и исполнительными полномочиями (например, при осуществлении процедуры импичмента или омбудсманского контроля за исполнением изданных законов)?
2. В какой мере исполнительная власть может «законодательствовать» или «судействовать» (например, при реализации законодательной инициативы, наложении вето на принимаемые законопроекты, осуществление административного судопроизводства.
10 Адамс Дж. По кн.: История политических и правовых учений. М. 1996. С. 378, 386.
11 Кант И. Сочинения. В шести томах. М., 1963-1966. Т.4(2). С. 240.
27
Социально-политические науки
12014
3. В какой мере судебная власть может повлиять на процесс законотворчества (например, при ответственном отказе от исполнения неправомерных законов и контролировать правомерность деятельности исполнительной власти)?
Следует заметить, что все главы государства и правительства в практической жизни являются активными со-законодателями. Как известно, статистически 75%-95% законопроектов обычно разрабатываются органами исполнительной власти, а также президентами, которые обычно обладают правом отлагательного вето или роспуском парламента. А парламентарии, особенно в парламентских республиках (Англия, Германия, Австрия), вовсе не являются пассивными наблюдателями за исполнением изданных ими законов, но активно контролируют весь этот процесс посредством своего права избрания или отстранения от должности глав исполнительной власти и деятельности своих специальных комиссий и посредников по контролю за исполнительными органами.
О функциональном взаимопроникновении и скоординированном взаимодействии институтов различных ветвей власти свидетельствуют такие факты, как воз-главление (ex officio) верхней палаты парламента большинства президентских республик вицепрезидентом республики (США, Мексики). Известно также, что вопреки упрощённому представлению о принципе строгого разделения различных ветвей власти руководство Палатой лордов английского парламента осуществляется не кем иным, как лордом-канцлером, который является представителем исполнительной власти. Более тог, премьер-министр и большинство министров английского Кабинета (правительства) обязаны одновременно быть депутатами Палаты общин. Спикер Сената в Канаде назначается актом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Глава правительства и министров Швеции назначается председателем парламента. В Германии, Японии, Испании, Ирландии члены правительства назначаются самим парламентом. Палата лордов в Англии выполняет функции апелляционной судебной инстанции в отношении решений нижестоящих судов и т.д.
Принцип разумного распределения единой государственной власти действует также и во взаимоотношениях верхних и нижних палат парламента, центральной власти и органов местного самоуправления, между различными звеньями одной и той же ветви или различных ветвей власти. Во Франции, Японии, Германии, Италии органы местного самоуправления имеют двойственный правовой статус: с одной стороны, они выступают как низовое звено исполнительной власти, с другой стороны - они являются лишь самоуправляющейся организацией в зависимости от характера, уровня, масштаба и степени социальной важности решаемых вопросов. Тем самым достигается необходимое, целесообразное и умеренное сочетание элементов централизации и децентрализации с целью правомерного баланса различных уровней публичной власти. Представляется, что наиболее совершенное распределение государственной власти достигается тогда, когда каждый институт власти облекается только теми полномочиями, которые ему присущи и необходимы для реализации своих специализированных функций в общем деле государства.
По большому счету теория разделения властей политически целесообразна и эффективна лишь в опре-
деленных пределах, поскольку сама идея постановки одного чиновника над другим чиновником-контролером для ограничения злоупотреблений властью обычно оборачивается тем, что вместо одного безбожного и бессовестного чиновника-казнокрада появляются два, три и более чиновников. Более того, как заметил Д.И. Писарев, всякая усложненная система многочисленных бюрократических инстанций создает дополнительные условия для правительственных интриг, соперничества и непомерных бюджетных расходов. Чем духовно и интеллектуально нравственнее общество, тем менее необходимы все эти человеческие выдумки, изобретения и законодательные премудрости для ограничения злоупотреблений человеческой свободой, и наоборот. Поэтому всякие конституционные разделения и управленческие рокировки имеют немного значения для стабилизации государственного правопорядка и социального развития12. В этом смысле всякие нормативные и институциональные реформы представляют собой определенную меру компенсации духовного и нравственного несовершенства людей, их несвободы, своеволия и безответственности.
Концепция разделения властей, основанная на правометрических исследованиях общества, а также на идее саморазвивающейся системы права13, должна иметь своим содержанием правомерное ограничение всякой официальной власти объективными законами Вселенной, т.е. Законом Божьим, которому подчинена сама Вселенная и всё человечество на лице Земли14, Более того, всякая официальная власть должна быть разделена на духовную и светскую сферы. Власть между центром и регионами государства также должна быть достаточно сбалансирована для координации возможностей социального самоуправления и взаимоконтроля.
Действующее законодательство также должно держать под своими гарантиями политическую преемственность всякой правомерной и легитимной власти, как через правомерные выборы снизу, так и через прямые назначения сверху более мудрых и опытных правоведов, законодателей, чиновников-управленцев и судей. При скоординированном сотрудничестве учё-ных-правоведов, законодателей, исполнителей и судей может получиться неплохой квартет, который мог бы гармонично сыграть мелодию надлежащего государственно-правового руководства обществом в соответствии с конституционным принципом - функционально разделяйтесь для принципиального сотрудничества во благо управляемого народа. И лучшим примером для этого может служить джазовый оркестр, в котором каждый музыкант играет свою партию, гармонично сливаясь в единую мелодию. Представляется, что таким может явиться оптимальный вариант так называемой теории разделения властей в практическом смысле и применении.
Список литературы:
1. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С.
291,300.
2. Библия. Новый Завет. Матф., 12:25.
12 См.: Писарев Д.И. Избранные философские и общественнополитические статьи. М., 1949. С. 602-603.
13 См.: Б.А.Осипян. Понятие правометрии и межерологии права. // Государство и право. №8, 2005; также: Идея саморазвивающейся правовой системы.// Журнал Российского права. № 4, 2004.
14 Берман Г.ДЖ. Западная традиция права: эпоха формирования. МГУ, 1998. С. 512-513.
28
Осипян Б. А.
ПРАВОМЕРНОЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
3. Библия. Новый Завет. 1 Кор., 12: 18-26.
4. См. Кечекьян С.Ф., Федькин Г.И. История политических учений. М., 1960. С. 148-149.
5. Гоббс Т. Сочинения. В двух томах. М., 1991. Т.2. С. 254.
6. Библия. Новый Завет. Иоанн., 4:37.
7. Разделение властей: история и современность. МГУ, 1996. С. 3.
8. Локк Дж. Сочинения. В трёх томах. М., 1985-1988. Т.3. С. 66.
9. Торо Г. О гражданском неповиновении. / Новые пророки. СПб., 1996. С. 85.
10. Адамс Дж. По кн.: История политических и правовых учений. М. 1996. С. 378, 386.
11. Кант И. Сочинения. В шести томах. М., 1963-1966. Т.4(2). С. 240.
12. Писарев Д.И. Избранные философские и общественно-политические статьи. М., 1949. С. 602-603.
13. Б.А.Осипян. Понятие правометрии и межерологии права. // Государство и право. №8, 2005; также: Идея саморазвивающейся правовой системы.// Журнал Российского права. № 4, 2004.
14. Берман Г.ДЖ. Западная традиция права: эпоха формирования. МГУ, 1998. С. 512-513.
Reference list:
1. Montesquieu Ch. Chosen works. M, 1955. Page 291, 300.
2. Bible. New testament. Matf. 12:25.
3. Bible. New testament. 1 Boxes. 12: 18-26 .
4. Kechekyan S.F., Fedkin G. I. History of political doctrines. M, 1960. Page 148-149.
5. Gobbs T. Compositions. In two volumes. M, 1991. T.2. Page 254.
29
