CC BY
271
1.6. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Айтов Павел Борисович, аспирант. Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена актуальным вопросам включения высших судебных инстанций в законодательный процесс. Автором проведено исследование положения Конституции Российской Федерации, которыми Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы. Проведен также анализ практики использования (реализации) права законодательной инициативы высшими судебными инстанциями. Для обоснования своей позиции автор исследует различные подходы к понятию «вопросы ведения», а также компетенции высших судебных инстанций.
Ключевые слова: законодательная инициатива, законопроект, судебная власть, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, конституционный контроль, вопросы ведения, Государственная Дума, законодательный процесс, федеральный конституционный закон.
THE RIGHT OF LEGISLA TIVEINITIA TIVE OF THE
CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE SUPREME COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Aytov Pavel Borisovich, postgraduate student. Place of study: Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSAL). E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to topical issues of the inclusion of the higher judiciary in the legislative process. The author carried out a study on the Constitution of the Russian Federation, which the Сonstitutional Court of the Russian Federation and the Supreme Court of the Russian Federation have the right of legislative initiative. It was analyzed the practice of using (implementing) the right of legislative initiative of the Supreme judicial authorities. To substantiate its position, the author explores various approaches to the concept of "maintenance issues", as well as the competence of the higher courts. Keywords: legislative initiative, draft law, judiciary, Constitutional Court of the Russian Federation, Supreme Court of the Russian Federation, constitutional control, maintenance issues, State Duma, legislative process, federal constitutional law.
Предоставление права законодательной инициативы Верховному Суду РФ, Конституционному Суду РФ и до недавнего времени Высшему арбитражному суду РФ1, является продолжением установившейся еще в советское время нормы, предполагающей наличие права законодательной инициативы у Верховного Суда
1 Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 05 февраля 2014 г. №2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» положения о Высшем арбитражном суде Российской Федерации были исключены из текста Конституции РФ, в том числе и ст. 104.
СССР, Высшего арбитражного суда РФ, Комитета конституционного надзора СССР (ст. 114 Конституции СССР 1977 г.).
Один из первых проектов Конституции РФ, опубликованный в газете «Аргументы и факты» для всенародного обсуждения, содержал следующие варианты статьи, посвященной праву законодательной инициативы:
- ст. 5.2.7 (А): право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту, Конституционному Суду, Верховному Суду, парламентам республик, Парламентскому Уполномоченному по правам человека2;
- ст. 5.4.28 (Б): Законопроекты вносятся на рассмотрение Палаты народных представителей Правительством, комитетами и депутатами обеих Палат, а в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией, -Федеральным Советом.3
Как мы видим, действующее положение Конституции РФ (ст. 104) ближе к первому варианту. Истоки доверия в сфере права законодательной инициативы судам можно обнаружить еще в дореволюционной истории. М.Н. Марченко приводит ряд позиций известных ученых-правоведов того времени: «До проведения судебной реформы, как отмечает Л.И. Петражицкий, "когда суды должны были применять законы по точному и буквальному смыслу оных, не допуская при этом обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований", не могло быть и речи о возникновении и использовании никаких иных форм права, включая судебную практику, кроме законов. В силу того, писал по этому поводу Н.М. Коркунов, что в тот период судебная власть не была еще отделена от законодательной власти и высшая судебная инстанция в лице Государственного Совета была вместе с тем и законодательным учреждением, вполне понятно и естественно, что при таких условиях судебная практика не получила и «не могла получить значения самостоятельного источника права».4
Возникает вопрос относительно того, насколько правильным является наделение высших судебных инстанций правом законодательной инициативы вообще, и органа конституционного контроля, в частности. Очевидно, необходимо рассмотреть данные вопросы отдельно.
Ст. 104 Конституции РФ не ставит право высших судебных органов на одну планку с иными субъектами права законодательной инициативы. Данная норма выделяет их: «Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».
Соответственно их право законодательной инициативы ограничено вопросами ведения. Но что считать данными вопросами не уточняется. Как указывает Е.С. Ганичева, «анализируя содержание данной нормы, некоторые исследователи склоняются к ее расширительному толкованию. В частности, высказывалось мнение, что Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ могут осуществлять свое право законодательной инициативы применительно ко всем сферам нормативного регулирования, с которыми связана их
2 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы. Материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 1: 1990 год / под общ ред О.Г. Румянцева.
- М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 625
3 Там же. С. 639.
4 Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право.
- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 368
правоприменительная деятельность при рассмотрении дел, подведомственных судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Сторонники данной позиции обращают внимание на то, что круг правоотношений, лежащих в основе дел, разрешаемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, предельно широк. ... Если не отдаляться от текста Конституции РФ, то при исследовании предметного содержания полномочий высших судебных органов как субъектов права законодательной инициативы необходимо уточнить смысловое значение категории "вопросы ведения", не смешивая ее с процессуально-правовым понятием подведомственности, обозначающим юридический механизм распределения дел между различными юрис-дикционными органами, в частности между судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и уставными (конституционными) судами субъектов».5
Вопросы ведения можно определить по-разному. Во-первых, можно обратиться к подведомственности6 так, как она определена в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (ст. 22), а также в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (ст. 27). Однако понятие подведомственности не предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ст. 3 содержит понятие «полномочий» Конституционного Суда РФ, а не подведомственности, или подсудности. О применимости к нему понятия подведомственности можно сделать вывод из ст. 43, определяющей основания для отказа в принятии обращении. Так, Конституционный Суд РФ может отказать в принятии обращения к производству, если разрешение вопросам, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному Суду РФ.
Во-вторых, можно обратиться к понятию подсудности7. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ она определена в ст. 31, действующая редакция которой не содержит положения о рассмотрении уголовных дел Верховным Судом РФ по первой инстанции. Подсудность дел арбитражным судам, так как она определена в ст. 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ, также не включает дел, которые рассматривались бы Верховным Судом РФ. Гражданский процессуальный кодекс РФ относит определение подсудности Верховного Суда РФ к Федеральному конституционному закону от 5 февраля 2014 г. №3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».
Пункт 6 ст. 2 данного закона указывает, что Верховный Суд РФ осуществляет принадлежащее ему в со-
5 Е.С. Ганичева. Пределы осуществления права законодательной инициативы высшими органами судебной власти. // «Журнал российского права», 2014, №11.
6 Как указывает М.К. Треушников, правовое понятие «подведомственность» происходит от глагола «ведать» и означает в гражданском процессуальному праве предметную компетенцию судов, арбитражных судов, третейских судов, нотариата, органов по рассмотрению и разрешению трудовых споров, других органов государства и организаций, имеющих право рассматривать и разрешать отдельные правовые вопросы. Применительно к судам под подведомственностью понимаются гражданские дела, которые эти суды правомочны рассматривать и разрешать по существу. (Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Издательский Дом «Городец», 2011. С. 93.
7 М.К. Треушников определяет подсудность следующим образом: «Это институт (совокупность правовых норм), регулирующих относимость подведомственных судам дел к ведению конкретного суда судебной системы для их рассмотрения по первой инстанции (Там же. С. 99).
ответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы по вопросам своего ведения, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам своего ведения.
В-третьих, можно обратиться к буквальным положениям Конституции РФ, определяющим вопросы Верховного Суда РФ. Согласно ст. 126 Конституции РФ, Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Кроме того, ч. 3 ст. 128 устанавливает, что полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Таким образом, слова «по вопросам ведения» необходимо понимать как исключительно вопросы оправления правосудия. На это указывает, в частности, выделение права законодательной инициативы судебных органов в отдельное предложение.
Суть судебной власти состоит в применении законов, а не в их инициировании. Отдельные вопросы применения норм права излагаются путем издания Постановлений Пленума Верховного Суда (а до недавнего времени и Высшего арбитражного Суда РФ). Пленум Верховного Суда РФ рассматривает материалы анализа и обобщения судебной практики и дает судам разъяснения по вопросам судебной практики в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации. Данного положения вполне достаточно для влияния судебной власти на правоприменительную практику и толкование закона.
За весь период существования Высшего Арбитражного Суда РФ им было внесено 36 законопроектов. Из них можно выделить 3 законопроекта, которые были внесены совместно с Верховным Судом Российской Федерации: законопроект № 95030330-1 «О судебных приставах», законопроект № 95130330-1 «Об исполнительном производстве», законопроект № 97091910-2 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».
Из оставшихся 33 законопроектов, внесенных Высшим Арбитражным Судом РФ 12 законопроектов было либо отклонено, либо возвращено субъекту законодательной инициативы. Некоторые из законопроектов не получили «положительного» Заключения Правительства РФ.
По финансовым соображениям были отклонены законопроект № 314141 -4 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (по вопросу представления судьями декларации о доходах и имуществе), законопроект № 292499-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения судей Российской Федерации», законопроект № 57320-4 «О внесении дополнения в статью 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" (о включении в стаж работы в качестве судьи при исчислении стажа
судьям высших судебных органов времени предшествующей работы по юридической специальности).
Государственной Думой был отклонен законопроект № 50480-6 «О территориальной юрисдикции Арбитражного суда Московской области и Арбитражного суда города Москвы» (передача в юрисдикцию Арбитражного суда Московской области арбитражных споров, возникающих на территориях, переданных в состав города Москвы). Данный проект также не получил «положительного» отзыва Правительства РФ.
Из законопроектов, которые внес Высший Арбитражный Суд РФ, ставших в итоге законами, выделяются только проекты, связанные с отправлением правосудия. Например, законопроект № 528836-5 «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием упрощенного производства» внес существенные изменения в отправление правосудия. Кроме того, в пояснительной записке было указано, что законопроект подготовлен с учетом положений Директивы Европейского союза о процедуре рассмотрения малых исков, вступившей в действие 1 января 2009 года.8
Законопроект № 480434-5 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» (в части дополнения оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд) кажется, что не имеет отношения к судебной власти. Однако, ознакомившись с текстом проекта, становится ясна цель субъекта права законодательной инициативы. В пояснительной записке указано, что «принятие законопроекта необходимо потому, что при размещении судов общей юрисдикции и арбитражных судов иногда возникают проблемы, связанные с невозможностью возведения предназначенных для них зданий и объектов инфраструктуры в местах, удобных для посещения. Имеющиеся у граждан и организаций затруднения при обращении за судебной защитой, вызываемые удаленностью суда или недостатком необходимых площадей для размещения корпуса судей, аппарата суда и присутственных помещений, могут быть устранены в случае установления законом специального основания изъятия земельных участков для размещения судов, что будет способствовать поддержанию авторитета судебной власти».9
Верховным Судом РФ было внесено 113 законопроектов, из которых 3 были внесены совместно с Высшим Арбитражным Судом РФ. Из них было отклонено 27 законопроектов. Возвращено - 27 законопроектов. Из них 20 было отозвано самим Верховным Судом РФ, 1 — возвращен в связи с принятием аналогичного законопроекта, а в 6 случая проекты были возвращены в связи с несоблюдением Верховным Судом РФ требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы. Например, законопроекты № 182636-5 «Об упразднении некоторых гарнизонных военных судов», № 282771-4 «О создании Пермского краевого суда» не содержали необходимого заключения Правительства Российской Федерации.
Однако среди тех, которые стали законами, и не отклонены по настоящее время, все касаются вопросов судопроизводства, не выходя за данные пределы.
Таким образом, Верховный Суд РФ пользуется своим правом законодательной инициативы очень осторожно, внося только проекты федеральных конститу-
8http://asozd2.duma.gov.ш/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAg ent&RN=528836-5&02
9http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAg
ent&RN=480434-5&02
ционных и федеральных законов, которые касаются только вопросов судопроизводства. Исследование практики реализации законодательной инициативы Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ подтвердила, что в условиях правовой неопределенности, данные судебные инстанции подходили к ст. 104 Конституции РФ в соответствии с «узким» подходом, касаясь исключительно вопросов отправления правосудия.
Тем не менее, на Верховный Суд РФ наложена, в том числе, обязанность по внесению ряда законопроектов, аналогично обязанности Президента РФ вносить проекты законов о ратификации международных договоров и соглашений. Речь идет о Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», ст. 17 которого предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, созданные в соответствии с Конституцией РФ, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию РФ. Другие федеральные суды создаются и упраздняются только федеральным законом. 0
Обычно проекты об упразднении или создании судов вносятся представительными органами субъектов Российской Федерации. Однако проекты, касающихся образования военных гарнизонных судов были внесены Верховным Судом Российской Федерации. Кроме того, в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на основании Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. №6-ФКЗ районные суды Усть-Ордынского Бурятского автономного округа должны были быть упразднены до завершения переходного периода. В связи с этим соответствующий проект был внесен Верховным Судом РФ.
Одним из наиболее дискуссионных вопросов было наделение правом законодательной инициативы Конституционного Суда РФ. Как отмечает Л.В. Лазарев, «прежняя Конституция и Закон о Конституционном Суде 1991 г. такого ограничения (речь идет об установленном в 104 Конституции РФ условии о вопросах ведения — прим. Авт.) не устанавливали. Более того, ст. 9 этого Закона рассматривала реализацию Конституционным Судом права законодательной инициативы как обязанность: в случае, если Конституционный Суд обнаруживает, что соблюдению положений Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы..... Представляется, если говорить в общей форме, что к ведению Конституционного Суда относится разрешение дел, связанных с осуществлением судебного конституционного контроля. Поэтому предметом его права законодательной инициативы являются вопросы законодательной регламентации полномочий и организации деятельности Конституционного Суда, его взаимоотношений с другими органами. Свое право законодательной инициативы Конституционный Суд реализовал, например, разработав и внеся в Государственную Думу (совместно с рядом депутатов Государственной Думы) проект Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предложения о поправках к проектам федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации» (по вопросу о полномочиях Конституци-
10 "Собрание законодательства РФ», 06.01.1997. №1, ст. 1.
онного Суда в связи с назначением общероссийского референдума)».11
Таким образом, Конституционный Суд проявляет политическую мудрость, не ставя под угрозу суть своей основной функции — конституционного контроля. Своим появлением независимый конституционный контроль обязан давнему принципу: Nemo potest esse iudex in propria causa или никто не может быть судьей в своем собственном деле. Т.е. не совсем ясно, что делать, если кто-либо из субъектов обращения в Конституционный Суд РФ обратиться с вопросом о конституционности нормы закона, инициированного Конституционным Судом РФ.12 Формально, данный закон будет «продуктом» Парламента, как и в случае подписания Президентом РФ «своего» законопроекта. Можно согласиться с Малюшиным А.А., что «в случае, если предметом спора окажется закон о соответствующем органе конституционного контроля, становится неясным, кто осуществлять контроль в отношении такого акта. Особенность данных актов состоит в том, что они регулируют статус самого этого органа, вопросы судопроизводства и т. д., их конституционность нельзя ставить под сомнение».13
Участие Конституционного Суда РФ в законодательном процессе способно вовлечь Суд в политический процесс, что будет противоречить самой природе Конституционного Суда РФ, как защитника и охранителя духа и буквы конституционных положений. Таким образом, в целях сохранения независимости Конституционный Суд РФ самоограничил свое право законодательной инициативы. Это неудивительно, так как Конституционный Суд РФ занимается толкованием Конституции РФ, определением соответствия норм закона Конституции РФ, следовательно, активное участие Конституционного Суда РФ в реформировании подверженного частым изменениям законодательства нецелесообразно.
Механизм самоограничения Конституционного Суда РФ заложен в ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд РФ по вопросам его ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу. Правительство РФ в случае подготовки положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из субъектов права законодательной инициативы, указанных в настоящем абзаце, вправе отложить внесение законопроекта, инициатором которого является Правительство РФ».
Как мы видим, Конституционный Суд РФ не указан среди тех субъектов, которые могут вносить законо-
11 Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Издательство БЕК, 1998. С. 90.
12 См. И.А. Дубов. Законодательная инициатива: проблемы и пути их совершенствования // Государство и право. 1993. №10. С. 28.; Митюков М.А. К истории конституционного правосудия в России. М., 2002. С. 161.
13 Малюшин А.А. Конституционно-судебное правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография. М.: Юрист, 2013.
проект, устраняющий образовавшийся в результате признания нормы не соответствующей Конституции РФ.
Рассматривая законодательные инициативы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, мы отмечали, что большое количество предложений направлено на обеспечение функционирования судебной системы, производство по делу, особенности рассмотрения различных дел. Конституционный Суд РФ не обладает нижестоящими инстанциями подобно районным судам, арбитражным судам различных звеньев и т. п. Кроме того, процедура рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ вполне показала свою жизнеспособность регулирования в рамках базового Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и необязательность принятия отдельного кодекса конституционного судопроизводства. Подводя итог, можно отметить, что пользование высшими судебными органами правом законодательной инициативы прошло проверку временем на соблюдение принципа независимости судебной власти и разделения властей.
Список литературы:
1. Ганичева Е.С. Пределы осуществления права законодательной инициативы высшими органами судебной власти. // «Журнал российского права», 2014, №11.
2. Гражданский процесс / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Издательский Дом «Городец», 2011.
3. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути их совершенствования // Государство и право. 1993. №10.
4. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1998.
5. Малюшин А.А. Конституционно-судебное правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография. М.: Юрист, 2013.
6. Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
7. Митюков М.А. К истории конституционного правосудия в России. М., 2002.
Рецензия
на статью П.Б. Айтова «Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации»
Актуальность представленной статьи вызвана необходимостью оценки деятельности проходящей судебной реформы. Участие в законодательном процессе таких авторитетных органов, как высшие судебные инстанции, вызывает интерес относительно целей и практики реализации Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации права законодательной инициативы.
Для обоснования своей позиции автором использованы как научные источники, так и историческая информация, а также статистические данные. Автором отмечено, что «участие Конституционного Суда РФ в законодательном процессе способно вовлечь Суд в политический процесс, что будет противоречить самой природе Конституционного Суда РФ, как защитника и охранителя духа и буквы конституционных положений. Таким образом, в целях сохранения независимости Конституционный Суд РФ самоограничил свое право законодательной инициативы».
Статья П.Б. Айтова «Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации» является актуальной, выполнена в строгом научном стиле и может быть опубликована в изданиях, рекомендованных ВАК России.
Д.ю.н., проф. Р.А. Курбанов
