CC BY
12
А.Г. Кузьмин
О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ВЫСШИМ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Обращаясь к сложным и малоизученным вопросам, касающимся законодательной инициативы судебных органов, хотелось бы отметить, что их анализ не только не утратил своей актуальности, а, пожалуй, стал еще более насущным в связи с выявлением конкретных путей влияния судебной практики на совершенствование российского законодательства.
Как известно, вовлечение судебной власти в законодательный процесс не является чем-то абсолютно новым для отечественной правовой системы. Еще в конце 1920-х гг. согласно Положению о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденному постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.1, высший судебный орган страны обладал правом законодательной инициативы и достаточно успешно его реализовывал. Так, именно по инициативе Верховного Суда СССР был внесен проект закона о децентрализации кассационных функций Военной коллегии и о передаче их военным трибуналам округов, в результате чего было принято постановление ЦИК и СНК СССР от 26 октября 1929 г. «Об изменении и дополнении Положения с военных трибуналах и военной прокуратуре»2.
Правда, следует отметить, что это был практически единственный случай, и в последующем Верховный Суд СССР законодательной инициативы не проявлял. Это обстоятельство отчасти стало причиной того, что по Закону СССР от 16 августа 1938 г. «О судоустройстве СССР, союзных и автономных рес-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.
2 СЗ СССР. 1929. № 70. Ст. 655.
104 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 6/2010
публик»3 Верховный Суд СССР право законодательной инициативы иметь перестал.
В 1957 г. Верховному Суду СССР это право было предоставлено вновь, что нашло отражение в ст. 1 Положения о Верховном Суде СССР, утвержденного Верховным Советом СССР 12 декабря 1957 г.4 Кроме того, республиканскими законами о судоустройстве право законодательной инициативы было предоставлено Верховным судам союзных республик, за исключением Верховного суда Казахской ССР5.
Что же касается Высшего Арбитражного Суда, то первым нормативным актом, закрепляющим право законодательной инициативы данного органа судебной власти, стал Закон СССР от 17 мая 1991 г. «О Высшем арбитражном суде СССР»6, в ст. 8 которого устанавливалось, что в соответствии с Конституцией СССР Высшему Арбитражному Суду СССР принадлежит право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время Высшему Арбитражному Суду РФ в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ принадлежит право законодательной инициативы только по вопросам его ведения, тогда как в отношении Высшего Арбитражного Суда СССР такое ограничение не предусматривалось.
Характеризуя право законодательной инициативы Высшего Арбитражного Суда, следует подчеркнуть, что его осуществление не является основной стороной деятельности высшего судебного органа по разрешению экономических споров. Тем не менее практика свидетельствует, что своевременное, научно обоснованное использование высшими органами судебной власти данного права не только служит делу укрепления законности
3 Ведомости СССР. 1938. № 11.
4 Ведомости СССР. 1957. № 4. Ст. 84, 85.
5 См., например, ст. 40 и 48 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР» (в ред. от 7 мая 2009 г.) // Российская газета. 2009. 13 мая.
6 Ведомости СССР. 1991. № 23. Ст. 651.
и повышению качества отправления правосудия, но и позволяет совершенствовать законодательство.
Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно высших судебных органов государственной власти обусловлены очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосудар-
7
ственных задач .
Однако следует констатировать низкую законопроектную активность высших судебных органов, что обусловлено отсутствием соответствующей теоретической и законодательной базы. В связи с этим обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы8. Только такое установление порядка осуществления названого права способно внести ясность в его понимание, в механизм его функционирования, а также обеспечить полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур.
Одна из трудностей реализации права законодательной инициативы состоит и в том, что на сегодняшний день, несмотря на устойчивость терминологического словосочетания «законодательная инициатива», его достаточно широкое использование в литературе и употребление в законотворческой практике, отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, не выделены его существенные свойства и элементы содержания.
В юридической литературе встречаются различные определения права законодательной инициативы: от понимания этого права как права внесения законопроектов в парламент государ-
7 См.: Парламентское право: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 56.
8 См., например: Звягин Ю. «Предлагаю проект закона..». Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. № 8. С. 22; Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 153.
ства до его отождествления с правом компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом, т.е. право инициировать законодательный процесс10. Кроме того, законодательная инициатива рассматривается в качестве субъективного права, трактуется как правовой институт, первоначальная стадия законодательного процесса и как разновидность конституционно-правового отношения (правовое отношение законодательной инициативы)11.
Ученые-правоведы, занимающиеся исследованием роман-но-германской правовой семьи, к которой принадлежит или, по крайней мере, тяготеет современное российское право, полагают, что реализация судами права законодательной инициативы является формой (или путем) воздействия судов на право. При этом в юридической литературе отмечается, что для стран этой правовой семьи не свойственно прямое предоставление судам права законодательной инициативы в том виде, как это имеет место в нашей стране - согласно ст. 104 Конституции РФ помимо других перечисленных в ней субъектов право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы судов в странах рома-но-германского права носит скорее условный характер и зачастую осуществляется не в прямой, а в косвенной форме, в частности, в форме высказывания пожелания законодательным органам или правительству о необходимости внесения тех или иных корректив в действующее законодательство либо в форме дачи заключения на вносимый в высший законодательный орган в
9 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С. 444.
10 См.: Кочетков С.В. Региональный законодательный процесс: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 59.
11 См.:ХабибуллинаГ. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе Российской Федерации) // Казанский федералист. 2004. № 1(9). С. 12.
порядке реализации тем или иным субъектом права законодательной инициативы законопроект.
По мнению М.Н. Марченко, данная форма влияния судов на право весьма близка, а иногда совпадает с формой судебного контроля за соответствием издаваемых законов и других нормативных правовых актов конституции. Разница между этими формами влияния заключается лишь в том, что если вторая форма имеет дело не только со вступившими в силу законами и другими нормативными правовыми актами, но и - в некоторых случаях - с их проектами, то первая - только с законопроектами. Судебное заключение при этом как бы «сопровождает» законопроект, вносимый на рассмотрение парламента обладающими правом законодательной инициативы государственными органами, «сопутствует» ему и тем самым становится сопричастным
реализуемому вместе с тем праву законодательной инициати-
12
вы .
С точки зрения В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева, из системного истолкования ч. 1 ст. 104 Конституции РФ «право законодательной инициативы принадлежит» и ч. 2 - «законопроекты вносятся» - следует, что право законодательной инициативы представляет собой право управомоченного на то Конституцией РФ субъекта внести в Государственную Думу законопроект, что порождает обязанность последней рассмотреть данный законопроект. Именно этим - обязанностью Государственной Думы в установленных Конституцией и конкретизирующими ее актами формах рассмотреть законопроект - законодательная инициатива указанных в ч. 1 ст. 104 субъектов отличается от других правотворческих предложений, которые могут вноситься иными органами и лицами 13.
Авторами законопроекта «О порядке реализации права законодательной инициативы» под законодательной инициативой предлагалось понимать «гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную
12 См.: Марченко М.Н. Роль судов в развитии современного романо-германского права // Журнал российского права. 2007. № 4.
13 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2010. С. 346.
Думу проекты федеральных законов»14. Недостатком предложенной дефиниции, по мнению А.И. Абрамовой, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права15.
Не ставя целью в рамках данной статьи рассмотреть весь комплекс теоретических проблем, связанных с функционированием государственно-правового института законодательной инициативы, остановимся на тех его особенностях, которые характеризуют законодательную инициативу одного из высших судебных органов - Высшего Арбитражного Суда РФ.
Одной из конституционных особенностей принадлежащего высшим судебным органам права законодательной инициативы, в том числе и Высшему Арбитражному Суду РФ, является то, что объем этого права ограничивается «вопросами их ведения».
Указанное положение, по мнению В.Д. Зорькина, может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия, осуществляющих различные виды судопроизводства16.
Как отмечается в юридической литературе, именно вопросы ведения судебных органов определяют объект права судебной законодательной инициативы, под которыми предлагается понимать общественные отношения (особенно экономические), которые заключаются для разрешения вопросов, нуждающихся в правовом регулировании (их официальном установлении, закреплении, изменении или прекращении) и одновременно отно-
14 Законопроект готовился по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.
15 См.: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 24.
16 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 347.
сящихся к компетенции управомоченных субъектов этого права,
17
т.е. входящих в предмет их ведения .
Вместе с тем названный объект права судебной законодательной инициативы не имеет легальной конкретизации и является предельно абстрактным и неопределенным. Отсутствуют и в достаточной мере разработанные доктринальные толкования этого понятия, что также не способствует решению вопроса о практической реализации высшими органами судебной власти страны их конституционного права законодательной инициативы. Более того, имеет место опасность излишне широкой интерпретации понятия «вопросы ведения» высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей.
Действительно, если полностью отождествить употребленный законодателем в ст. 104 Конституции РФ термин «вопросы ведения» с компетенцией Высшего Арбитражного Суда РФ как одного из высших органов судебной власти, то мы сталкиваемся с необъятным кругом вопросов и задач, которые могут стать поводом для реализации права законодательной инициативы.
Напомним, что согласно ст. 127 Конституции РФ и ст. 23 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»18 Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами; осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью; дает разъяснения по вопросам судебной практики (заметим, связанной с применением арбитражными судами норм как материального, так и процессуального права, что свойственно и судам общей юрисдикции); рассматривает определенные федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. Кроме того, в качестве арбитражного суда он решает предусмотренные
17 См.: ТузовН.А. О праве судебной законодательной инициативы // Законодательство и экономика. 2005. № 3. С. 45.
18 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 110
ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) задачи защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов России, ее субъектов и муниципальных образований, их органов власти и местного самоуправления в указанной сфере; обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; справедливого публичного разбирательства в установленный законом срок независимым и беспристрастным судом; содействия становлению и развитию партнерских деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота.
По мнению Н.А. Тузова, объектом права законодательной инициативы Высшего Арбитражного Суда РФ могут быть и являются вопросы многих отраслей права и законодательства, за исключением конституционного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, уголовного, брачно-семейного, трудового и иных (по субъектам - гражданам и предмету) подобных отраслей19. Сюда же следует отнести и определенные вопросы корпоративного права с участием граждан-акционеров и граждан - участников обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, хозяйственных товариществ, так как в силу ст. 33 АПК РФ данные вопросы отнесены к специальной подведомственности арбитражных судов.
Как видим, круг «вопросов ведения» Высшего Арбитражного Суда РФ весьма широк, и это при том, что его право законодательной инициативы в юридической литературе трактуется как специальное, т.е. более узкое по сравнению с правом иных участников этого процесса20. Поэтому едва ли можно согласиться с высказываемыми предложениями относительно наделения судебных органов правом широкой законодательной инициати-
19 См.: Тузов Н.А. Указ соч. С. 46.
20 См.: Абрамова А.И. Указ. соч; Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 15-19.
вы , поскольку «высшие суды не должны, в силу принципа раз-
22
деления властей, превращаться в законодателей» .
Более сбалансированным в отношении данного вопроса представляется подход разработчиков проекта федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»23.
Так, согласно ст. 14 «Право Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на законодательную инициативу» названного законопроекта Высший Арбитражный Суд РФ реализует право законодательной инициативы по вопросам:
1) полномочий, порядка образования и деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ и (или) арбитражных судов в Российской Федерации;
2) статуса судьи Высшего Арбитражного Суда РФ, судьи арбитражного суда в Российской Федерации;
3) гражданского, административного и уголовного судопроизводства;
4) по иным вопросам, затрагивающим полномочия Высшего Арбитражного Суда РФ и (или) арбитражных судов в Российской Федерации.
Некоторое недоумение вызывает включение в этот перечень вопросов уголовного судопроизводства, но это, видимо, объясняется попыткой «уровнять» Высший Арбитражный Суд РФ в вопросах законодательной инициативы с Верховным Судом РФ. Возникает парадокс: единую для судов всех юрисдик-ций задачу подготовки и внесения законодательной инициативы Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ решают, как правило, автономно, хотя разрабатываемые ими законопроекты затрагивают их общие интересы.
21 См.: ТузовН.А. Указ. соч. С. 47.
22 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 347.
23 Паспорт проекта федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и Федеральных законов» (внесен Президентом РФ). Редакция проекта во втором чтении по состоянию на 10 ноября 2003 г.
Приведенный пример подтверждает необходимость разработки соответствующей теоретической базы, которая соответствовала бы возросшей в последние годы законопроектной инициативе Высшего Арбитражного Суда РФ.
Полагаем, что не утратила своей актуальности и позиция тех правоведов, которые считают, что «основным двигателем», который вызывает к жизни те или иные законодательные инициативы высших судебных инстанций и, в частности, Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке, должна являться судебная практика. Именно судебная практика как определенная совокупность общих положений в ряде случаев служит показателем назревшей необходимости изменения правового регулирования, наличия противоречий в нормах права и необходимости их устранения. В процессе правового регулирования судебная практика играет роль одной из форм «обратной связи»: с одной стороны, сигнализирует о социальной эффективности правового регулирования, а с другой - отражает факт воздействия общественных от-
24
ношений на нормы права .
Еще раз повторимся: законодательная инициатива - это не свойственная сторона деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ, а лишь один из каналов, способов воздействия на законодателя, причем не единственный. Возможно, куда более эффективное влияние на совершенствование законодательства Высший Арбитражный Суд РФ может оказать выработкой правопо-ложений, конкретизирующих в рамках закона правовые нормы, которые являются результатом изучения и обобщения практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов. Эти правоположения в случае их восприятия законодателем могут быть преобразованы (и преобразуются во многих случаях) в самостоятельные правовые нормы при кодификации отраслей права, издании новых нормативных актов и т.д. Такой процесс преобразования правоположений, вырабо-
24 См.: Судебная практика в советской правовой системе / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1976. С. 34; Венгеров А.Б. О законодательной инициативе судебных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 130-134.
танных на основе судебной практики, необходимо отграничивать от процесса совершенствования законодательства путем реализации Высшим Арбитражным Судом РФ своего права законодательной инициативы.
Судебная практика также является основой деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ, связанной с изданием руководящих разъяснений арбитражным судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Обобщая судебную практику, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ вырабатывает определенные правовые положения, направленные на конкретизацию и детализацию правовых норм в рамках закона. И здесь возникает вопрос большой практической значимости: когда Высший Арбитражный Суд РФ должен использовать право законодательной инициативы, а когда - руководящее разъяснение?
И в этом случае мы сталкиваемся с еще одной теоретической проблемой - отсутствием надлежащих критериев, которые позволили бы в каждом конкретном случае с полной определенностью относить тот или иной вопрос, возникший в судебной практике, к вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке или к вопросам «применения законодательства при рассмотрении судебных дел». Очевидно, что грань здесь весьма условна.
Об этом свидетельствуют и постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег» открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие «Ре-спиратор»25, и многочисленные споры, ведущиеся в юридической литературе и прессе о пределах полномочий Пленума
25 СЗ РФ. 2010. № 6. Ст. 699.
Высшего Арбитражного Суда РФ при издании руководящих разъяснений.
Представляется, что решением этой проблемы мог бы стать федеральный конституционный закон «О Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации», где нашли бы отражение пределы «вопросов ведения» относительно реализации права законодательной инициативы, а также критерии разграничения вопросов совершенствования законодательства путем использования указанного права и вопросов применения законодательства.
