CC BY
19A.В. Глухов
Право работников на забастовку в решениях Конституционного cуда Российской Федерации
В статье анализируются наиболее значимые решения Конституционного суда РФ по вопросу реализации работниками конституционного права на забастовку. Обосновывается необходимость внесения изменений в отдельные федеральные законы, устанавливающие запрет на проведение забастовок государственными и муниципальными гражданскими служащими.
Ключевые слова: Конституция РФ; Трудовой кодекс РФ; Конституционный суд РФ; ограничение права на забастовку; отдельные категории работников; государственные служащие; муниципальные служащие.
В части 4 ст. 37 Конституции РФ [1] признается право на коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Если после проведения установленных примирительных процедур коллективный трудовой спор не разрешен, то согласно части 2 ст. 409 Трудового кодекса РФ [3] работники имеют право объявить забастовку.
В.К. Миронов замечает, что «забастовка - прежде всего форма экономического давления на работодателя в целях благоприятного для работников разрешения трудового конфликта; она служит крайним средством такого разрешения» [16: с. 54].
Н.Л. Лютов выделяет узкий и широкий подход к определению понятия забастовки. Забастовка в узком смысле — временное приостановление работником своей работы. В широком смысле — также иные действия работников, осуществляемые с той же целью и нарушающие нормальную работу предприятия (замедление работы и иные нарушения обычного хода ее выполнения для удовлетворения требований работников) [15: с. 211-212].
Критикуя установленный порядок организации и проведения забастовок,
B.Г. Сойфер утверждает, что наука трудового права до сих пор культивирует идею недопущения забастовок в принципе, предусматривая излишнюю юри-дизацию отношений, связанных с их организацией и проведением. В связи с этим В.Г. Сойфер считает необходимым «изменить критерии, юридически делающие забастовки незаконными, упростить существующий правовой механизм оценки правомерности организации и проведения забастовки, признать их законным способом самозащиты трудовых прав работников, для чего внести дополнение в статью 379 ТК РФ» [19: с. 40].
Однако, как справедливо указывается в литературе, в отличие от индивидуального трудового спора коллективный трудовой спор имеет своим предметом изменение порядка установления новых или изменение существующих условий труда, в то время как притязания отдельного работника или группы работников не простираются дальше вопросов применения конкретных норм трудового законодательства. Суды, рассматривая трудовой спор по иску группы работников (о взыскании задолженности по заработной плате; притязании на ее размер и др.), тем не менее выносят судебные решения в отношении персонально каждого работника [20: с. 861].
Право граждан на забастовку является признанным и гарантированным только в том случае, когда его используют в качестве способа урегулирования коллективного трудового спора. Поэтому, на наш взгляд, нельзя согласиться с мнением Е.С. Герасимовой, что в связи с индивидуальным трудовым спором также может быть реализовано право на забастовку [12: с. 31-35].
И.Я. Киселев отмечает, что право на забастовку в демократических странах рассматривается как важнейшая предпосылка здорового развития системы коллективных договоров и разумного разрешения противоречий в сфере труда и трудовых отношений [14: с. 286]. Данное конституционное право может быть ограничено только федеральным законом. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ законодатель в ст. 413 Трудового кодекса РФ определил, какие забастовки являются незаконными и не допускаются.
Т.А. Сошникова замечает по этому поводу: положениями статьи 413 ТК РФ предусмотрено, что право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. Каким именно законодатель не указывает, что не исключает принятия федеральных законов, запрещающих забастовки во всех отраслях экономики, поскольку буквально каждая важна для жизни и здоровья людей [20: с. 61].
По нашему мнению, конституционное право на забастовку может быть ограничено федеральным законом только в тех случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что подтверждается практикой Конституционного суда РФ.
Л.Н. Анисимов отмечает: «При регламентации права на забастовку должно осуществляться необходимое согласование между защитой профессиональных интересов, средством которой является забастовка, и соблюдением общественных интересов, которым она способна причинить ущерб и обеспечение которых — обязанность государства.. .«ограничение права» — это «сужение его объема», которое следует отличать от запретов. Отличие здесь состоит в том, что в этом случае не происходит сужения объема права, а имеет место уточнение его содержания, обозначение границ, с которыми связано действие этого права» [11: с. 60].
Поэтому спорной представляется точка зрения Ю. Моисеевой о том, что законодательная формулировка о возможности ограничения права на забастовку является не совсем верной и точной, и было бы правильнее говорить
о признании забастовок незаконными в силу того, что их проведение в отдельных случаях прямо запрещено законом [17: с. 20].
Часть 1 и 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [2] допускает запрет права на забастовку в отношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства, а в отношении других лиц ограничения возможны, если они необходимы. в интересах государственной безопасности, или общественного порядка, или для ограждения прав и свобод других.
Конституционным судом РФ устанавливалась конституционность норм, ограничивающих право на забастовку. Полагаю, что выводы Суда не утратили своей актуальности. В Решении от 23 апреля 1993 г. № 15-Р Конституционный суд, рассматривая вопрос о конституционности правоприменительной практики, складывающейся на основании положений части 1 ст. 2, части 2 ст. 7 и части 1 ст. 12 Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» [9], не согласился с тем, что эта практика нарушала права и законные интересы профсоюзов, являлась дискриминацией трудящихся по признакам принадлежности к профессиональным группам и по отраслевой принадлежности предприятий (железнодорожный транспорт, воздушный, водный и др.). В данном случае речь идет о дифференциации в правовом регулировании, обусловленной учетом потребностей общества и человека. Конституционный суд РФ отметил, что возможность ограничения права на забастовку отдельных категорий работников, в том числе занятых в гражданской авиации, с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы прямо вытекает из положений статей 17 и 55 Конституции РФ. В то же время часть 1 ст. 12 Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» устанавливала, что в организациях гражданской авиации прекращение работы как средство разрешения коллективного трудового спора (конфликта) не допускается. Конституционный суд РФ признал, что запрет забастовок для всех работников организаций, относящихся к системе гражданской авиации, лишь на основании их принадлежности к этой отрасли, без учета характера их деятельности, значимости выполняемых работ не соответствует Конституции РФ.
По вопросам ограничения права на забастовку Конституционным судом был вынесен ряд определений. В жалобах заявители оспаривали конституционность положений, не допускающих забастовки или иное прекращение работы, в отношении авиационного персонала гражданской авиации, осуществляющего обслуживание (управление) воздушным движением, а также в отношении работников железнодорожного транспорта общего пользования, деятельность которых связана с движением поездов, маневровой работой, с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей и грузополучателей [4, 5].
В этих случаях Конституционный суд признал конституционность запретов на забастовки, поскольку запрет забастовок распространяется не на всех без исключения работников, занятых в соответствующих организациях, а лишь на определенную их категорию с учетом характера деятельности, а также значимости выполняемых ими работ [10]. Кроме того, Конституционный суд особо подчеркнул, что приоритетное значение Трудового кодекса РФ, иные федеральные законы, содержащие нормы трудового права, не должны
противоречить его положениям. Поэтому законодатель, вводя в специальном законе ограничение права на забастовку, связан положениями пункта «б» части 1 ст. 413 Трудового кодекса РФ и вправе предусмотреть запрет на проведение забастовки лишь тогда, когда ее проведение создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.
После внесения изменений в Трудовой кодекс РФ [6] часть 7 ст. 11 закрепляет положение о действии трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права и распространяет на государственных гражданских и муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Указанное положение поставило точку в споре об отраслевой принадлежности служебных отношений государственных и муниципальных гражданских служащих [13: с. 16-18; 21: с. 17-19].
Законодатель запрещает проведение забастовок государственными и муниципальными служащими. Этот запрет следует из содержания подпункта 15 пункта 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7], согласно которому запрещается прекращать исполнение должностных обязанностей государственным служащим и подпункта 14 пункта 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» [8], запрещающего прекращать исполнение должностных обязанностей муниципальным служащим.
Полагаю, в данном случае имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения подпункта 15 пункта 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и подпункта 14 пункта 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ». Считаю, что при решении вопросов о законности или незаконности забастовок государственных гражданских и муниципальных служащих, нормы названных федеральных законов должны применяться с учетом положений части 3 ст. 17 и частей 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ. Возможность ограничения права на забастовку отдельных категорий государственных и муниципальных служащих, с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы, следует из части 3 ст. 17 Конституции РФ, предусматривающей, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, и из части 3 ст. 55, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Предлагаю рассматривать запрет забастовок государственных и муниципальных служащих как соответствующий Конституции РФ в той мере, в какой право на забастовку отдельных категорий служащих может быть ограничено в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства. Запрет же забастовок для всех государственных и муниципальных служащих на основании одной лишь их принадлежности к государственной и муниципальной службе считаю не соответствующим части 4 ст. 37 и частям 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ. В целях разрешения возможных коллективных служебных споров с участием отдельных категорий государственных гражданских и муниципальных служащих возможно допустить забастовки в виде частичного прекращения работы с обеспечением необходимого минимума работ (услуг), как это предусмотрено ст. 412 Трудового кодекса РФ.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Росийская газета. - 1993. - 25 декабря.
2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1976. -№ 17. - Ст. 1831.
3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. - Ст. 3.
4. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 314-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 12. - Ст. 1383;
5. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. -
2003. - № 2. - Ст. 169.
6. Федеральный закон от 30 июня 2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 27. - Ст. 2878.
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. -
2004. - № 31. - Ст. 3215.
8. Федеральный закон от 02 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 10. -Ст. 1152.
9. Закон СССР от 20 мая 1991 № 2179-1 (в редакции от 20 мая 1991 года) «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 23. - Ст. 654.
10. Определение Конституционного суда РФ от 8 февраля 2007 г. № 275-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Линева Сергея Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. - 2007. - № 12. - С. 59-71.
11. Анисимов Л.Н. Забастовка как способ разрешения коллективного трудового спора / Л.Н. Анисимов // Трудовое право. - 2006. - № 6. - С. 54-61.
12. Герасимова Е.С. Право на забастовку в российском законодательстве / Е.С. Герасимова // Правозащитник. - 1998. - № 1. - С. 31-35.
13. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России / Е.А. Ершова. - М.: Статут, 2008. - 668 с.
14. Киселев И.Я. Сравнительное трудовое право / И.Я. Киселев. - М.: Велби; Проспект, 2005. - 360 с.
15. ЛютовН.Л. Коллективные трудовые споры: сравнительно-правовой анализ /
Н.Л. Лютов. - М.: Велби; Проспект, 2007. - 256 с.
16. Миронов В.К. Право на забастовку как новый институт трудового права стран Восточной Европы // Вестник Московского университета. - 1998. - № 2. - С. 53-64.
17. Моисеева Ю. Право на забастовку / Ю. Моисеева // Российская юстиция. -1999. - № 9. - С. 19-21.
18. Смирнов О.В. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / О.В. Смирнов, М.О. Буянова, И.А. Костян, В.Г. Малов. - М.: Кнорус, 2008. - 960 с.
19. Сойфер В.Г. Конституционное право на забастовку и его реализация / В.Г. Сойфер // Законодательство и экономика. - 2008. - № 8. - С. 35-41.
20. Сошникова Т.А. Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры / Т.А. Сошникова // Законодательство и экономика. - 2004. - № 8. - С. 57-63.
21. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.05 / Л.А. Чиканова. - М., 2005. - 45 с.
Glukhov A.V.
The Right of Employees to Go on Strikes in the Decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation
In this article the most important decisions of the RF Constitutional Court on the question of employees’ realization of their constitutional right to strike are analyzed. The necessity of making changes to some federal laws which fix the ban to strikes for government and local government employees is proved.
Key-words: the Constitution of the Russian Federation; Labour Code of the Russian Federation; limitation of the right to strike; particular categories of employees; government employees; local government employees.
References
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata na vsenarodnom golosovanii 12 de-kabrya 1993g.) // Rosijskaya gazeta. - 1993. - 25 dekabrya.
2. Mezhdunarodny’j pakt ob e’konomicheskix, social’ny’x i kul’turny’x pravax (N’yu-Jork, 19 dekabrya 1966 g.) // Vedomosti Verxovnogo Soveta SSSR. - 1976. - № 17. - St. 1831.
3. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30 dekabrya 2001 g. № 197-FZ // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 2002. - № 1. - St. 3.
4. Vozdushny’j kodeks Rossijskoj Federacii ot 19 marta 1997 g. № 314-FZ // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 1997. - № 12. - St. 1383;
5. Federal’ny’j zakon ot 10 yanvarya 2003 g. № 17-FZ «O zheleznodorozhnom transports v Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 2003. - № 2. - St. 169.
6. Federal’ny’j zakon ot 30 iyunya 2006 № 90-FZ «O vnesenii izmenenij v Tru-dovoj kodeks Rossijskoj Federacii, priznanii ne dejstvuyushhimi na territorii Rossijskoj Federacii nekotory’x normativny’x pravovy’x aktov SSSR i utrativshimi silu nekotory’x zakonodatel’ny’x aktov (polozhenij zakonodatel’ny’x aktov) Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 2006. - № 27. - St. 2878.
7. Federal’ny’j zakon ot 27 iyulya 2004 g. № 79-FZ «O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 2004. - № 31. -St. 3215.
8. Federal’nyj zakon ot 02 marta 2007 g. № 25-FZ «O municipal’noj sluzhbe v Rossijskoj Federacii» // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. - 2007. - № 10. - St. 1152.
9. Zakon SSSR ot 20 maya 1991 № 2179-1 (v redakcii ot 20 maya 1991 goda) «O poryadke razresheniya kollektivny’x trudovy’x sporov (konfliktov)» // Vedomosti SND
i VS SSSR. - 1991. - № 23. - St. 654.
10. Opredelenie Konstitucionnogo suda RF ot 8 fevralya 2007 g. № 275-O-P «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhaloby’ grazhdanina Lineva Sergeya Yur’evicha na narushenie ego konstitucionny’x prav punktom 2 stat’i 26 Federal’nogo zakona «O zheleznodorozhnom tran-sporte v Rossijskoj Federacii» // Konstitucionnoe pravosudie v stranax SNG i Baltii. - 2007. -№ 12. - S. 59-71.
11. AnisimovL.N. Zabastovka kak sposob razresheniya kollektivnogo trudovogo spora / L.N. Anisimov // Trudovoe pravo. - 2006. - № 6. - S. 54-61.
12. Gerasimova E.S. Pravo na zabastovku v rossijskom zakonodatel’stve / E.S. Gerasimova // Pravozashhitnik. - 1998. - № 1. - S. 31-35.
13. Ershova E.A. Trudovy’e pravootnosheniya gosudarstvenny’x grazhdanskix i mu-nicipal’ny’x sluzhashhix v Rossii / E.A. Ershova. - M.: Statut, 2008. - 668 s.
14. Kiselev I.Ya. Sravnitel’noe trudovoe pravo / I.Ya. Kiselev. - M.: Velbi; Prospekt,
2005. - 360 s.
15. Lyutov N.L. Kollektivny’e trudovy’e spory: sravnitel’no-pravovoj analiz / N.L. Lyu-tov. - M.: Velbi; Prospekt, 2007. - 256 s.
16. Mironov VK. Pravo na zabastovku kak novy’j institut trudovogo prava stran Vostochnoj Evropy’ // Vestnik Moskovskogo universiteta. - 1998. - № 2. - S. 53-64.
17. Moiseeva Yu. Pravo na zabastovku /Yu. Moiseeva // Rossijskaya yusticiya. - 1999. -№ 9. - S. 19-21.
18. Smirnov O.V Kommentarij k Trudovomu kodeksu Rossijskoj Federacii (posta-tejny’j) / O.V. Smirnov, M.O. Buyanova, I.A. Kostyan, V.G. Malov. - M.: Knorus, 2008. -960 s.
19. Sojfer V.G. Konstitucionnoe pravo na zabastovku i ego realizaciya / V.G. Sojfer // Zakonodatel’stvo i e’konomika. - 2008. - № 8. - S. 35-41.
20. Soshnikova T.A. Pravo na individual’ny’e i kollektivny’e trudovy’e spory’ / T.A. Soshnikova // Zakonodatel’stvo i e’konomika. - 2004. - № 8. - S. 57-63.
21. Chikanova L.A. Primenenie trudovogo zakonodatel’stva k sluzhebny’m otno-sheniyam na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe: teoriya i praktika: Avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk: 12.00.05 / L.A. Chikanova. - M., 2005. - 45 s.
