CC BY
39Миннигулова Д. Б.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОЛЛЕКТИВНЫХ СЛУЖЕБНЫХ СПОРОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
В статье рассматривается возможность возникновения коллективных служебных споров на государственной гражданской службе. Прямого запрета на данный вид служебного спора законодательство, регулирующее государственную гражданскую службу, не содержит. В связи с этим предлагается в порядке теоретического и дискуссионного обсуждения возможность нормативно-правового урегулирования коллективного служебного спора.
Ключевые слова: Законодательство о государственной гражданской службе, государственные гражданские служащие, конфликты на гражданской службе, запреты и ограничения, индивидуальные служебные споры, социальное партнерство, коллективный договор, коллективные служебные споры, примирительные процедуры, право на забастовку.
Minnigulova D. B.
THE POSSIBILITY OF LEGAL REGULATION COLLECTIVE DISPUTES IN STATE CIVIL SERVICE
The possibility of collective conflicts in state civil service which can transform into collective disputes is analyzed in the article. The legislation which regulates state civil service does not prohibit collective service disputes. That is why the possibility of normative legal regulation of the collective disputes in state civil service is theoretically discussed.
Key words: legislation on state civil service, state civil servants, conflicts in state civil service, prohibitions and restrictions, individual service disputes, conciliatory procedures, the right to strike.
Как известно государственные служащие олицетворяют само государство, государственные гражданские служащие (далее - гражданские служащие) представляют собой ядро государственной службы в целом, вот почему всемерная защита их прав позволит оптимизировать функционирование самого государства, прежде всего правового.
Так основные права и обязанности гражданских служащих урегулированы Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004166 (далее - Федеральный закон о гражданской службе). Говоря о возможности возникновения коллективного служебного спора на государственной гражданской службе (далее - гражданская служба) следует отметить, что она в научной и учебной литературе вообще не обсуждается. Большинство отраслевых специалистов считают появление такого вида спора маловероятным, поскольку служебное законодательство, в частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» никак не закрепляет данный вид служебного конфликта. Таким образом, отсутствует анализ действующего законодательства о гражданской
166 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон № 79-ФЗ от 27.07.2004 // Рос. газ. -2004. - 31 июля.
службе, а так же теоретическая, практическая и социально-политическая оценка возможности не только самого коллективного трудового спора, но и забастовки гражданских служащих, являющейся крайней формой разрешения коллективного служебного спора.
В основу регулирования коллективных служебных споров, при отсутствии специального закона, а также соответствующих статей в Федеральном законе о гражданской службе, необходимость принятия которых, по нашему мнению, неизбежно возникнет, в ближайшем будущем, могут быть положены нормы смежных отраслей российского права.
Так, к примеру, коллективные трудовые споры в регулировании труда наемных работников достаточно детально регламентированы трудовым законодательством, нормативные положения которого могут быть положены в основу при разработке порядка разрешения и рассмотрения коллективных служебных споров, а также коллективных конфликтов на гражданской службе167.
Используя нормы трудового законодательства, коллективный служебный спор можно определить как неурегулированные разногласия между гражданскими служащими государственного органа и представителем нанимателя по поводу установления и изменения условий прохождения гражданской службы, заключения, изменения и выполнения коллективных служебных договоров и соглашений.
Примирительными процедурами при рассмотрении коллективного служебного спора в целях его разрешения могут быть: примирительные комиссии, посредники и служебный арбитраж. Являясь крайней мерой разрешения коллективного служебного спора забастовка может быть определена как временное прекращение выполнения гражданскими служащими служебных обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного служебного спора.
Однако, отказ гражданских служащих от исполнения служебных обязанностей в определенной мере может вступить в противоречие со ст. 17 Федерального закона о гражданской службе, которая запрещает гражданскому служащему «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора» . Для устранения данного запрета возможно применить два способа: во-первых, внести изменение в Федеральный закон о гражданской службе, устранив такой запрет; во-вторых, запрещение исполнения гражданскими служащими должностных обязанностей отнести лишь к порядку рассмотрения индивидуальных служебных споров, но не к порядку рассмотрения коллективных служебных споров.
Прекращение исполнения гражданскими служащими служебных обязанностей, по нашему мнению, нельзя автоматически переносить на процедуру рассмотрения коллективных служебных споров, т. к. законодатель не достаточно полно урегулировал порядок принятия и обеспечение выполнения коллективных договоров на гражданской службе, кроме того остается неопределенным вопрос о существовании или об отсутствии у гражданских служащих права на забастовку.
Коллективный служебный спор, как и всякий коллективный конфликт, может проходить несколько стадий своего развития.
Первая стадия - возникновение коллективного служебного спора, которая обычно характеризуется выдвижением определенных требований, связанных, например, с улучшением коллективных условий прохождением гражданской службы. Правом
167 См.: ст. 398-418 Трудового кодекса Российской Федерации : федер. закон № 197-ФЗ от 30.12.2001 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. - Ст. 3.
168 См. подпункт 15 пункта 1 ст. 17 Федерального закона о гражданской службе.
выдвижения таких требований безусловно обладают гражданские служащие и их представители. Требования, выдвинутые гражданскими служащими и (или) представительным органом гражданских служащих государственного органа (обособленного структурного подразделения) должны утверждаться на соответствующем собрании (конференции) гражданских служащих, излагаться в письменной форме и направляться представителю нанимателя, это их конституционное право урегулированное федеральными законами169. Собрание гражданских служащих считается правомочным, по аналогии с трудовым законодательством, если на нем присутствует более половины гражданских служащих. Конференция считается правомочной, если на ней присутствует не менее двух третей избранных делегатов. Представитель нанимателя обязан предоставить таким гражданским служащим или их представителям необходимое помещение для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований и не вправе препятствовать его (ее) проведению. Требования любых профессиональных союзов и их объединений выдвигаются и направляются соответствующим сторонам социального партнерства, а также должны быть направлены в орган по управлению гражданской службой, создание которого предусмотрено служебным законодательством.
Вторая стадия коллективного конфликта обычно состоит в обязанности представителя нанимателя принять к рассмотрению направленные ему требования, в данном случае требования гражданских служащих. О принятом решении представитель нанимателя сообщает в представительный орган гражданских служащих государственного органа (обособленного структурного подразделения) в письменной форме в течение трех служебных дней со дня получения указанных требований.
На третьей стадии, как правило, осуществляются примирительные процедуры. Ни одна из сторон коллективного служебного спора не имеет права уклоняться от участия в примирительных процедурах, таких как: рассмотрение коллективного служебного спора примирительной (паритетной) комиссией; рассмотрение коллективного служебного спора с участием посредника и т. п.
Обязательным этапом рассмотрения коллективного служебного спора должно стать его рассмотрение примирительной комиссией. Каждая из сторон коллективного служебного спора в любой момент после начала этого спора имеет право обратиться в орган по управлению гражданской службой для уведомительной регистрации коллективного служебного спора. Представители сторон, примирительная комиссия, посредник и т. п. обязаны использовать все возможности для «мирного» разрешения возникшего коллективного служебного спора. В случае необходимости сроки, предусмотренные для проведения примирительных процедур, могут быть продлены по согласованию сторон коллективного служебного спора. Гражданские служащие имеют право в установленном порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного служебного спора170.
Участвующие в разрешении коллективного служебного спора представители гражданских служащих, их объединений не могут быть в период разрешения коллективного служебного спора подвергнуты дисциплинарному взысканию, переведены на другую должность или уволены по инициативе представителя нанимателя без предварительного согласия уполномочившего их на представительство органа.
169 О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : федер. закон № 54-ФЗ от 19.06.2004 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2004. - № 25. - Ст. 2485.
170 О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности : федер. закон № 10-ФЗ от 12.01.1996 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1996. - № 3. - Ст. 148.
В случае уклонения одной из сторон коллективного служебного спора от участия в создании или работе примирительной комиссии коллективный служебный спор или отказа от выполнения её решений гражданские служащие могут приступить к организации забастовки, за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законодательством проведение забастовки в целях разрешения коллективного служебного спора запрещено.
Государственным органом по урегулированию коллективных служебных споров должен выступать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции управления гражданской службой. Названный государственный орган должен производить уведомительную регистрацию коллективных служебных споров по поводу заключения, изменения и выполнения коллективных служебных договоров и соглашений; содействовать урегулированию указанных коллективных служебных споров; вести базу данных по учету иных необходимых сведений; организовывать подготовку лиц, уполномоченных рассматривать коллективные служебные споры.
Государственный орган по управлению гражданской службой в пределах своих полномочий должен проверять полномочия представителей сторон коллективного служебного спора; выявлять, анализировать и обобщать причины возникновения коллективных служебных споров, подготавливать предложения по их устранению; оказывать методическую помощь сторонам коллективного служебного спора на всех этапах его рассмотрения и разрешения; организовывать в установленном порядке финансирование примирительных процедур.
Гражданским служащим государственного органа по управлению гражданской службой должно быть делегировано право в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, беспрепятственно при предъявлении удостоверения установленного образца посещать любые государственные органы в целях урегулирования коллективных служебных споров, выявления и устранения причин, порождающих эти споры, за исключением государственных органов, деятельность которых связана с особым режимом работы.
Регулирование коллективных служебных споров (конфликтов) неизбежно связано с признанием или отрицанием права на забастовку на гражданской службе, которое, как правило, не признается. Против забастовки на гражданской службе выступают исследователи-административисты, отрицающие возможность проведения забастовки на гражданской службе. При этом приводятся доводы, опирающиеся скорее не на юридический анализ соответствующих положений законодательства (конституционного, административного и трудового права), а на социально-политическое толкование понятия «государственная служба», частью которой, как известно, является и гражданская служба.
В целом, отрицание права на забастовку сводится к следующим тезисам: «Из понятия государственной службы следует, что государственный служащий не имеет права на забастовку, он ограничен в требованиях к государству, так как сам олицетворяет государство. Право гражданского служащего на рассмотрение индивидуальных служебных
171
споров является показателем прогрессивного развития российского права» . Приведенное утверждение не достаточно убедительно.
Во-первых, предположение о прогрессивности развития российского права в части установления запретов, не всегда подтверждается ходом развития и последующего правового регулирования государственной службы, в целом и гражданской службы в частности.
171 Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации / под общ. ред. И. Н. Барцица. - М. : РАГС, 2007. - С. 371.
Во-вторых, содержание законодательства о гражданской службе не содержит прямого запрета на защиту коллективных интересов и проведение гражданскими служащими забастовки.
В-третьих, гражданский служащий не всегда «олицетворяет» все государство. Наконец, ограничения, предусмотренные ст. 16, и запреты, предусмотренные ст. 17 Федерального закона о гражданской службе, распространяются на прохождение гражданской службы, а не на запрет обращения к государству с определенными коллективными требованиями.
Не признавая право на забастовку государственных, в том числе гражданских служащих, Д. Н. Бахрах, как и другие авторы, утверждает, что «государственные служащие не вправе прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (т. е. бастовать)»172. В данном случае нельзя так упрощенно отождествлять прекращение служебных обязанностей и право на забастовку. Ни в одном нормативном правовом акте, как это было ранее173, не содержится прямого запрещения гражданским служащим «бастовать» и, соответственно, отсутствует запрещение забастовок.
В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации в определенных
174
случаях забастовки являются не законными и не допускаются . Наше видение правил проведения и возможности забастовок на гражданской службе сводится к следующему. Участие в забастовке является добровольным. Никто не может быть принужден к участию или отказу от участия в забастовке. Лица, принуждающие гражданских служащих к участию или отказу от участия в забастовке, должны нести дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в порядке, установленном федеральными законами. Представители нанимателя не вправе организовывать забастовку и принимать в ней участие.
Решение об объявлении забастовки должно приниматься по аналогии с трудовым законодательством собранием (конференцией) гражданских служащих в государственном органе по предложению представительного органа гражданских служащих, ранее уполномоченного ими на разрешение коллективного служебного спора. Участие гражданских служащих данного государственного органа в забастовке, объявленной профессиональным союзом (объединением профессиональных союзов), принимается собранием (конференцией) гражданских служащих данного государственного органа без проведения примирительных процедур. Собрание гражданских служащих государственного органа может считаться правомочным, если на нем присутствует не менее половины от общего числа гражданских служащих. Конференция гражданских служащих государственного органа может считаться правомочной, если на ней присутствует не менее двух третей делегатов конференции.
172 Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. - 3-е изд. исправ. и доп. - М.: Эксмо, 2007. - С. 371.
173 Согласно утратившему юридическую силу Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ государственным служащим прямо запрещалось «принимать участие в забастовках» (подп. 11 п. 1 ст. 11). Об основах государственной службы Российской Федерации : федер. закон № 119-ФЗ от 31.07.1995 (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.
174 Ст. 55 Конституции России, устанавливающая ограничения на проведение забастовок, не запрещает их проведение на государственной гражданской службе. Такого ограничения также нет ни в действующем Федеральном законе о гражданской службе, ни в Трудовом кодексе Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок от 30 дек. 2008 №6-ФКЗ и от 30 дек. 2008 №7-ФКЗ) // Рос. газ. -1993. - 25 дек.
Решение может считаться принятым, если за него проголосовало не менее половины гражданских служащих, присутствующих на собрании (конференции). При невозможности проведения собрания (созыва конференции) гражданских служащих представительный орган гражданских служащих вправе утвердить свое решение, собрав подписи более половины гражданских служащих в поддержку проведения забастовки.
После пяти календарных дней работы примирительной комиссии может быть объявлена часовая предупредительная забастовка, о которой представитель нанимателя должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за три служебных дня. При проведении предупредительной забастовки орган, ее возглавляющий, обеспечивает минимум необходимых государственных услуг и т. п. в соответствии с федеральными законами175. О начале предстоящей забастовки представитель нанимателя должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за десять календарных дней.
В решении об объявлении забастовки должны быть указаны: перечень разногласий сторон коллективного служебного спора, являющихся основанием для объявления и проведения забастовки; дата и время начала забастовки, ее предполагаемая продолжительность и предполагаемое количество участников. При этом забастовка не может быть начата позднее двух месяцев со дня принятия решения об объявлении забастовки; наименование органа, возглавляющего забастовку, состав представителей гражданских служащих, уполномоченных на участие в примирительных процедурах; предложения по минимуму необходимых государственных услуг и т. п. в соответствии с федеральными законами, выполняемых в период проведения забастовки гражданскими служащими государственного органа (обособленного структурного подразделения).
Представитель нанимателя должен будет предупреждать о предстоящей забастовке государственный орган по управлению гражданской службой. Забастовку может возглавлять представительный орган гражданских служащих, который будет вправе созывать собрания (конференции) гражданских служащих, получать от представителя нанимателя информацию по вопросам, затрагивающим интересы гражданских служащих, привлекать специалистов для подготовки заключений по спорным вопросам.
Орган, возглавляющий забастовку, должен иметь возможность приостановить забастовку. Для возобновления забастовки обычно не требуется повторного рассмотрения спора примирительной комиссией. Представитель нанимателя и соответствующий государственный орган по управлению гражданской службой должны быть предупреждены о возобновлении забастовки.
Представитель нанимателя, орган по управлению гражданской службой и орган, возглавляющий забастовку, обязаны принять зависящие от них меры по обеспечению в период забастовки общественного порядка, сохранности имущества государственного органа и гражданских служащих, а также работы машин и оборудования, остановка которых представляет непосредственную угрозу жизни и здоровью людей.
Порядок разработки и утверждения перечня минимума необходимых государственных услуг определяется Правительством Российской Федерации.
Минимум необходимых государственных услуг и т. п., выполняемых в период проведения забастовки гражданскими служащими государственного органа (обособленного структурного подразделения), определяется соглашением сторон коллективного служебного спора совместно с органом по управлению гражданской службой на основе перечней минимума необходимых государственных услуг, разработанных Правительством России. Включение видов государственных услуг и т. п. в минимум необходимых государственных услуг и т.п. должно быть мотивировано вероятностью причинения вреда здоровью или угрозой жизни граждан. В случае не
175 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. федер. закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 // Рос. газ. - 2010. - 30 июля.
достижения соглашения минимум необходимых видов государственных услуг и т.п. устанавливается органом управления гражданской службы. Решение указанного органа, устанавливающее минимум необходимых видов государственных услуг и т.п., может быть обжаловано сторонами коллективного служебного спора в суд. При не обеспечении минимума необходимых видов государственных услуг и т. п. забастовка может быть признана незаконной.
Забастовка, по аналогии с трудовым законодательством, при наличии коллективного служебного спора является незаконной, если она была объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотренных законодательством. Решение о признании забастовки незаконной может быть принято для федеральных гражданских служащих - Верховным судом Российской Федерации, а для гражданской службы регионов - соответствующими верховными судами по заявлению представителя нанимателя или прокурора.
В случае создания непосредственной угрозы жизни и здоровью людей суд вправе не начавшуюся забастовку отложить на срок до 30 дней, а начавшуюся - приостановить на тот же срок. В случаях, имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных интересов Российской Федерации или отдельных ее территорий, Правительство России вправе приостановить забастовку до решения вопроса соответствующим судом, но не более чем на десять календарных дней.
Участие гражданского служащего, по аналогии с трудовым законодательством, в забастовке не может рассматриваться в качестве нарушения служебной дисциплины и основания для расторжения служебного контракта и увольнения с гражданской службы, за исключением случаев неисполнения обязанности прекратить незаконную забастовку. Запрещается применять к гражданским служащим, участвующим в забастовке, меры дисциплинарной ответственности. На время забастовки за участвующими в ней гражданскими служащими сохраняются должности.
Представитель нанимателя имеет право не выплачивать гражданским служащим денежное содержание за время их участия в забастовке, за исключением гражданских служащих, занятых выполнением обязательного минимума работ (государственных услуг). Коллективным договором, соглашением или соглашениями, достигнутыми в ходе разрешения коллективного служебного спора, могут быть предусмотрены компенсационные выплаты гражданским служащим, участвующим в забастовке.
Гражданским служащим, не участвующим в забастовке, но в связи с ее проведением, не имевшим возможности выполнять свои служебные обязанности, должна производиться оплата времени простоя. Представитель нанимателя имеет право переводить указанных гражданских служащих на другую должность в порядке, предусмотренном Федеральным законом о гражданской службе. В процессе урегулирования коллективного служебного спора, включая проведение забастовки, запрещается локаут - увольнение гражданских служащих по инициативе представителя нанимателя в связи с их участием в коллективном служебном споре или в забастовке.
Представители нанимателя, уклоняющиеся от участия в примирительных процедурах, в том числе не предоставляющие помещения для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований, объявлению забастовки или препятствующие ее проведению, а также виновные в невыполнении обязательств, достигнутых в результате примирительных процедур, могут привлекаться к дисциплинарной ответственности или административной ответственности в порядке, который должен быть установлен законодательством об административных правонарушениях.
Гражданские служащие, участвующие в забастовке и не прекратившие ее на следующий служебный день после доведения до органа, возглавляющего забастовку, вступившего в законную силу решения суда о признании забастовки незаконной либо об отсрочке или о приостановке забастовки, могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию за нарушение служебной дисциплины. Представительный орган гражданских
служащих, объявивший и не прекративший забастовку после признания ее незаконной будет обязан возместить убытки, причиненные государству (государственному органу) незаконной забастовкой, за счет своих средств в размере, определяемом судом.
Рассматривая концепутально-проблемные вопросы, направления и пути развития коллективных конфликтов на гражданской службе, мы полагаем, что не следует полностью исключать (до определенного этапа правового регулирования гражданской службы) возможность возникновения коллективных служебных споров и проведения гражданскими служащими Российской Федерации забастовки. Такая проблема давно решена в развитых зарубежных странах.
Пристатейный библиографический список:
1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. - 2004. - 31 июля.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. - Ст. 3.
3. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
4. Об основах государственной службы Российской Федерации : федер. закон № 119-ФЗ от 31.07.1995 (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 31. -Ст. 2990.
5. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник /под общ. ред. И. Н. Барцица. - М.: РАГС, 2007 - 560 с.
6. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов - 3-е изд., пересмотр. и доп.- М.: НОРМА, 2007. - 816 с.
7. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. федер. закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 // Рос. газ. - 2010. - 30 июля.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ.- 1993.- 25 дек.
9. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности : федер. закон № 10-ФЗ от 12.01.1996 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1996. - № 3. - Ст. 148.
ОФИЦИАЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
России предстоит пройти еще большой путь в строительстве правового государства - сказал Президент России Д. Медведев
России еще предстоит пройти большой путь в строительстве правового государства, поскольку сейчас страна находится лишь на начальном этапе, для которого характерен
