CC BY
219
4. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО
4.1. ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНЫМ МИРОМ
Щедрина Ольга Геннадьевна, аспирант, кафедра административного и служебного права, Северо-Кавказская академия государственной службы
Аннотация: Статья посвящена пользованию животным миром юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Автор анализирует новую процедуру предоставления органами государственной власти объектов животного мира юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в сравнении с процедурой, существовавшей до вступления в силу закона об охоте.
Ключевые слова: Пользование животным миром, охотничье хозяйство, охотхозяйственное соглашение, долгосрочная лицензия.
THE RIGHT OF USE OF FAUNA
Schedrina Olga G., the post-graduate student of chair of administrative and office right the North-Caucasian academy of public administration (NCAPA)
Annotation. Article is devoted using fauna legal bodies and individual businessmen. The author analyzes new procedure of granting by public authorities of objects of fauna to legal bodies and individual businessmen, in comparison with the procedure existing before coming into force of the law on hunting.
Keywords: Using fauna, the hunting economy, the hunting agreement, the long-term licence.
Пользование животным миром - юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира1. Юридические лица и индивидуальные предприниматели реализуют свое право пользования животным миром посредством ведения охотничьего хозяйства (это сфера деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты2).
В июле 2009г. был принят закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 (далее - закон об охоте), который вступил в законную силу 1 апреля 2010г. Этот закон отменил существовавшее до этого 80 лет долгосрочное лицензирование. Теперь животные предоставляются в пользование на основании «охотхозяйственного соглашения». Однако, произошло не простое переименование, а изменилась сущность этого явления. Все это было сделано с очень прозаической целью, которая обозначена прямо в первом пункте статьи посвя-
1 О животном мире: Федеральный закон РФ от 24.04.1995г., № 52-ФЗ (в ред. от 24.07.2009г.) // Собрание законодательства РФ. -24.04.1995. - № 17. - Ст. 1462.
2 Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон РФ от 24.07.2009г., № 209-ФЗ (в ред. от 3І.05.2010г.) //Российская газета. - 28.07.2009. - № 137.
3 Российская газета. - 28.07.2009. - № 137.
щенной охотхозяйственным соглашениям - в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство. Под инвестициями понимаются денежные средства и иное имущество, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли4. В принудительное инвестирование законодатель включил расходы по сохранению охотничьих ресурсов и созданию охотничьей инфраструктуры, арендную плату, аукционные затраты. С одной стороны, это неплохо - пополнение бюджета, с другой стороны - пользователь берет на себя обязанности государства по содержанию и охране охотничьих ресурсов и среды их обитания, но еще и платит за это «удовольствие» государству. Кроме того, такие финансовые расходы никогда не покроются прибылью от ведения охотничьего хозяйства.
Правильно подметил В.Б. Слободенюк, что дух закона об охоте - тотальная коммерциализация и удорожание доступа к охоте и ведению охотничьего хозяйства, что неизбежно приведет подавляющее большинство охотничьих хозяйств России к несостоятельности. Им также отмечено, что авторами этого закона забыт главный принцип правильной и легальной охоты -воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов. Государство вопросами охотничьего хозяйства на закрепленных за хозяйствующими субъектами территориях фактически не занимается и никаких бюджетных затрат не несет, но практически всегда может прекратить пользование, без соответствующего финансового возмещения5.
Законодатель, переведя охотхозяйственные отношения в разряд гражданско-правовых создал много коллизий в законодательстве, а именно то, что постоянно сталкиваются и противоречат друг другу нормы административного и гражданского права. В законе об охоте предусмотрена обязанность охотпользователей проводить биотехнические и воспроизводственные мероприятия, создавать охотничью инфраструктуру, но так как охотхозяйственное соглашение является гражданско-правовым договором, то на данные отношения распространяется статья 623 ГК РФ, согласно которой, арендатор имеет право собственности на произведенные им улучшения арендованного имуще-ства6 Кроме того, субъект Российской Федерации как арендодатель, обязан за свой счет производить капитальный ремонт охотхозяйственной инфраструктуры в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 616 ГК РФ. Как все это реализовать на практике, законодатель не предусмотрел, когда принимал закон об охоте.
Положительным изменением общественных отношений в данной сфере, можно назвать то, что теперь упрощена процедура получения права пользования животным миром, а именно: теперь один орган (орган
4 Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон РФ от 25.02.1999г., № 39-Ф3 (в ред. от 17.06.2010г.) // Собрание законодательства РФ. - 01.03.1999г. - № 9. - Ст. 1096.
5 Приложение 3 к выписке из протокола № 4 заседания совета ГНУ ВНИИОЗ им. Профессора Б.М. Житкова Россельхозакадемии от 23.06.2009г. - [Электронный ресурс] // http://vniioz.kirov.ru
6 Об утверждении примерной формы охотхозяйственного со-
глашения: Приказ Минприроды РФ № 93 от 31.03.2010г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 31.05.2010. - № 22.
исполнительной власти субъекта Российской Федерации) одним документом предоставляет и земельный участок, и животный мир в пользование. В связи с тем, что земельный участок и животный мир предоставлялись разными органами на разный срок, то, например, в Ростовской области получался казус - территория (акватория) предоставлялась на срок не более 5 лет, а животный мир предоставлялся на срок не более 25 лет. Каким образом на законных основаниях охотполь-зователь должен был осуществлять ведение охотничьего хозяйства на территории, срок предоставления которой истек, было непонятно. Однако, в связи с тем, что у животного мира и у земельных участков разный правовой режим, то соединение в одном документе разных правовых режимов, на практике приводит к коллизиям.
В статье 37 Федерального закона «О животном мире» было предусмотрено, что предоставление в пользование животного мира и территорий (акваторий), необходимых для осуществления пользования животным миром, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения. Интересы местного населения учитывались тем, что в условиях пользования объектами животного мира, являющихся приложением к долгосрочной лицензии, указывалась обязанность охотпользователей допускать к производству охоты местных жителей бесплатно. Теперь же, когда в законе предусмотрены только рыночные отношения, у местных жителей не будет возможности доступа к природным ресурсам.
Статья 37 Федерального закона «О животном мире» предусматривала, что в случае наличия нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию, животный мир предоставлялся в пользование на основании конкурса. Несмотря на то, что использование конкурса в данной сфере являлось не реализованным и номинальным, переход к аукционному определению охотпользователя также нельзя назвать положительным новшеством. В законе об охоте предусмотрено, что для заключения охотхо-зяйственного соглашения не требуется ни заключение, ни решение уполномоченных на то органов, а требуется только одно - внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе. С.П. Матвейчук критикует переход к аукционному закреплению охотничьих угодий, с исключительно ценовым критерием определения победителя аукциона, т.к. в свете закона об охоте, хозяйственные и экологические обязательства долгосрочного охотпользователя в ходе аукциона остаются неизменными, а победитель определяется по максимальной сумме платежей в бюджет. Таким образом, установленный порядок закрепления угодий направлен не на привлечение инвестиций в охотничье хозяйство, а на увеличение доходов бюджета7. В.Б. Слободенюк обоснованно подмечает, что при заключении охотхозяйственного соглашения через аукцион, полностью исключаются такие элементы, как интересы местного населения, трудовые ресурсы, профессиональные навыки персонала, наличие необходимого нормативно-методического обеспечения и материально-технического осна-
7 Приложение 2 к выписке из протокола № 4 заседания совета ГНУ ВНИИОЗ им. Профессора Б.М. Житкова Россельхозакадемии от 23.06.2009г. - [Электронный ресурс] // http://vniioz.kirov.ru
щения, опыт работы, перспективный план деятельно-
сти8.
Изменилась и форма предоставления животного мира в пользование юридическим лицам. До вступления в законную силу закона об охоте такое право предоставлялось на основании специального разрешения (долгосрочной лицензии), теперь - на основании гражданско-правового договора, заключенного на торгах.
В соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды земельного участка на срок более года, подлежит государственной регистрации. И опять возникает проблема - в какой форме должно заключаться охотхозяйственное соглашение. Охотхозяйственное соглашение объединяет в себе и договор аренды земельного участка, и договор пользования объектами животного мира, а в законе об охоте не говорится, в какой форме должно быть заключено соглашение.
Согласно пункта 4 статьи 27 закона об охоте, в охотхозяйственном соглашении должны быть указаны существенные условия, которые не являются исчерпывающими. Одним из главным условием является указание на обязательства юридического лица или индивидуального предпринимателя, заключивших охот-хозяйственное соглашение, проводить мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, создавать охотничью инфраструктуру, обеспечивать внутрихозяйственное охотустройство. Однако, в законе не указаны какие именно мероприятия, должен проводить охотпользователь. Возможно, законодатель рассчитывал, что в примерной форме охотхозяйствен-ного соглашения будет эта конкретизация, но примерная форма охотхозяйственного соглашения, продублировала закон об охоте и ничего нового не привнесла. Интересно, что в примерной форме охотхо-зяйственного соглашения предусмотрено, что субъект РФ имеет право осуществлять контроль проведения охотпользователями биотехнических и иных мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания.
Таким образом, принятый закон не только не устранил существовавшие пробелы в законодательстве, а наоборот их создал. В связи с отсутствием конкретных обязательных биотехнических мероприятий, возможно возникновение ситуации бесконтрольного истребления животных без их восстановления, что приведет к полному истощению природных ресурсов.
Для ранее действующего долгосрочного лицензирования был предусмотрен большой перечень оснований для прекращения действия долгосрочной лицензии, который предусматривал все возможные варианты прекращения, но и тогда возникали проблемы в правоприменении.
В законе об охоте предусмотрены только три основания для прекращения охотхозяйственного соглашения: по истечении срока его действия; по соглашению сторон; на основании решения суда.
В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона об охоте, охотхозяйственное соглашение заключается на срок от двадцати до сорока девяти лет. В связи с тем, что охотхозяйственное соглашение является гражданско-правовым договором, то срок действия этого договора определяется статьей 42б ГК РФ, согласно которой договор вступает в силу с момента его заключения. Законом или договором может быть предусмотрено,
8 Приложение 3 к выписке из протокола № 4 заседания совета
ГНУ ВНИИОЗ им. Профессора Б.М. Житкова Россельхозакадемии от 23.06.2009г. - [Электронный ресурс] // http://vniioz.kirov.ru
что окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору. Договор, в котором отсутствует такое условие, признается действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства. Таким образом, в случае, если в охотхозяйственном соглашении не будет предусмотрено (а в примерной форме охотхо-зяйственного соглашения это не предусмотрено), что по окончании срока действия договора обязательства сторон по договору прекращаются, то договор будет продолжать действовать, пока одна из сторон не заявит о его прекращении.
Второе основание прекращения охотхозяйственного соглашения - соглашение сторон. В соответствии со ст. 452 ГК РФ соглашение о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор.
Третье основание - решение суда. В измененной статье 47 ФЗ «О животном мире» указано, что в судебном порядке осуществляется принудительное прекращение права пользования животным миром. К таким основаниям можно отнести: нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и условий, указанных в документах, на основании которых осуществляется пользование животным миром; возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны; использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром.
Случается, что в силу различных природных и антропогенных факторов численность некоторых животных существенно сокращается или на больших территориях, или в конкретных хозяйствах. Это, как правило, влечет необходимость временного или постоянного прекращения их использования. Ранее администрациями субъектов РФ принимались решения о запрете охоты на конкретные виды зверей и птиц на определенный срок на тех или иных территориях, но без изъятия территорий и приостановления лицензий9. В связи с тем, что предметом договора является право на добычу охотничьих ресурсов, то возникновение необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира должно быть оформлено изменением условий договора. Однако, в соответствии с ч. 28 ст. 28 закона об охоте, охотхозяйственное соглашение заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона. При заключении и исполнении охотхозяйственного соглашения изменение условий аукциона на основании согласия сторон такого соглашения или по требованию одной из его сторон не допускается. Таким образом, в очередной раз подтверждается, что данная сфера отношений не должна регулироваться гражданским законодательством.
Еще в 2006г. Д.В. Бугаёв в своей диссертации указывал о невозможности введения договора аренды объектов животного мира, т.к. плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью, а в соответствии с законом «О животном мире» объекты животного мира являются государственной собственностью. Кроме того, правило о возврате арендодателю имущества в
9 Краев Н.В. Основания и порядок прекращения права пользования животным миром. [Электронный ресурс] // Система Консультант плюс
том состоянии, в котором его получил арендатор, не применимо к объектам животного мира10.
Ученый Совет ГНУ ВНИИОЗ им. Б.М. Жидкова 23.06.2009г. в анализе на законопроект об охоте установил, что данная редакция законопроекта помимо множественных юридико-технических, смысловых и логических ошибок, содержит положения, непосредственно направленные на ущемление законных прав и свобод граждан, ограничение массовой охоты, устранение общественности от участия в принятии решений, ослабление общественного экологического контроля, существенное сужение управленческих, в том числе контрольно-надзорных полномочий отраслевых государственных органов11.
Несмотря на негативные заключения ученых из разных отраслей наук, закон об охоте в данной редакции все-таки был принят. Однако, развитие охотничьего хозяйства немыслимо без научных исследований, в том числе правовых, и внедрения научно-обоснованных методов охраны воспроизводства и использования животного мира 2 Игнорирование обоснованных научных заключений, может привести к истощению природных ресурсов, а государство может привести к дополнительным финансовым расходом на восстановление охотфонда.
В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензировани-ем13. Конституция Российской Федерации предусмотрела, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории1 , а положения закона об охоте могут привести к нарушению прав, законных интересов и здоровью граждан. Таким образом, регулирование общественных отношений в сфере охотхо-зяйственного пользования животным миром, должно оставаться в административном праве и право пользования животным миром должно предоставляться на основании лицензии. В данной сфере не может быть гражданско-правовых отношений.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (в ред. от 30.12.2008г.) // Российская газета. - № 237. - 25.12.1993.
2. О животном мире: Федеральный закон РФ от 24.04.1995г., № 52-ФЗ (в ред. от 24.07.2009г.) // Собрание законодательства РФ. - 24.04.1995. - № 17. - Ст. 1462.
3. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон Российской Федерации от 08.08.2001г., №
10 Бугаёв Д.В. Гражданско-правовое регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты: Дис...канд.юрид.наук: 12.00.03. - Белгород. - 2006. - С. 37.
11 Выписка из протокола № 4 открытого заседания Ученого Совета ГНУ ВНИИОЗ им. Профессора Б.М. Житкова Россельхозакадемии от 23.06.2009г. - [Электронный ресурс] // http://vniioz.kirov.ru
12 Белых Л.А. Административно-правовое регулирование охраны и использования животного мира в Российской Федерации: Дис.канд.юрид.наук.: 12.00.14 - Екатеринбург. - 2005. - С. 128.
13 Российская газета. - № 153-154. - 10.08.2001.
14 Конституция Российской Федерации (в ред. от 30.12.2008г.) // Российская газета. - № 237. - 25.12.1993.
128-ФЗ (в ред. от 31.05.2010г.) // Российская газета. - № 153154. - 10.08.2001.
4. Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон РФ от 24.07.2009г., № 209-ФЗ (в ред. от 31.05.2010г.) // Российская газета. - 28.07.2009. - № 137.
5. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон РФ от 25.02.1999г., № 39-ФЗ (в ред. от 17.06.2010г.) // Собрание законодательства РФ. - 01.03.1999г. - № 9. - Ст. 1096.
6. Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения: Приказ Минприроды РФ № 93 от 31.03.2010г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 31.05.2010. - № 22.
7. Об утверждении положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий: Приказ Минсельхоза РФ № 569 от 26.06.2000г. (в ред. от 20.08.2008г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. -21.08.2000. - № 34.
8. Положение об охотничьем хозяйстве РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.02.1930г // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства. - 1930. - № 9. - Ст. 109.
9. Белых Л.А. Административно-правовое регулирование охраны и использования животного мира в Российской Федерации: Дис.канд.юрид.наук.: 12.00.14 - Екатеринбург. -
2005.
10. Бугаёв Д.В. Гражданско-правовое регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты: Дис.канд.юрид.наук: 12.00.03. - Белгород. -
2006.
11. Выписка из протокола № 4 открытого заседания Ученого Совета ГНУ ВНИИОЗ им. Профессора Б.М. Житкова Рос-сельхозакадемии от 23.06.2009г. - [Электронный ресурс] // http://vniioz.kirov.ru.
12. Краев Н.В. Основания и порядок прекращения права пользования животным миром. [Электронный ресурс] // Система Консультант плюс.
13. Краев Н.В. Порядок предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование. [Электронный ресурс] // Система Консультант плюс.
ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы»
д.ю.н., профессор Л.В. Акопов
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Щедриной О.Г. написана на остроактуальную и очень важную проблему, которая в рамках действующего законодательства приобрела весьма специфические и противоречивые формы своего разрешения. Попытка увести вопросы права пользования животным миром из-под юрисдикции государственного управления и передачи преимущественно в область частноправовых отношений, которая предпринята в последние годы, не только не улучшила состояние фауны, но и начинает губительно сказываться на состоянии целых популяций животных. В данной публикации автором проанализирован понятийный аппарат, приведен краткий обзор этапов развития нормативноправовой базы пользования животным миром и, что очень важно, сделан акцент на пробелах и коллизион-ности нового законодательства в этой области. Представляет интерес и авторский вывод о несопряженно-сти норм гражданского и природоресурсного права в части обеспечения общегосударственного интереса сохранности и обеспечения воспроизводства животного мира.
Статья отвечает требованиям, предъявляемым к научным публикациям, и может быть рекомендована к печати.
Зав. кафедрой
административного и служебного права
